Глава 5. Налоговая политика
Основные выводы и рекомендации:
Почти половину доходов федеральный бюджет получает от ТЭКа. Это системный фактор нестабильности. Ухудшение конъюнктуры может привести к росту налогов. Эффективность налоговой системы снижается из-за увеличения числа льгот, выданных без всестороннего продумывания последствий.
Необходимо повысить рентные налоги, введя прогрессивное налогообложение всех сырьевых отраслей по мировым ценам на сырье.
Необходимо повышение опережающими темпами ставок акцизов на алкоголь и табачную продукцию.
Следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества (НДФЛ – за счет развития системы вычетов).
Таможенно-тарифное регулирование должно стать гибким инструментом торговой политики.
Необходимо радикальное упрощение и улучшение налогового и таможенного администрирования, упрощение Налогового кодекса.
Текущая ситуация, проблемы, риски и вызовы налоговой системе
Налоговая система обеспечивает перераспределение средств от экономических агентов к государству и, с одной стороны, формирует базу государственных расходов, а с другой – систему сигналов экономическим агентам, оказывая влияние на их экономическую активность и в конечном счете - на темпы и качество экономического роста.
Для стран с развивающимися рынками последняя функция налоговой системы особенно важна. Высокая налоговая нагрузка не позволяет достичь конкурентных преимуществ, компенсирующих технологическое и институциональное отставание, и в конечном итоге консервирует неразвитость рынков, их слабую включенность в мировую торговлю и международное разделение труда.
В России выполнение указанных функций налоговой системы осуществляется в условиях высокой зависимости поступающих доходов не только от циклов экономической активности (как во всех странах с рыночной экономикой), но и от текущей конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей.
В 2010 г. уровень налоговой нагрузки на экономику составил 32,4% ВВП, при этом определяющее влияние на доходы бюджета расширенного правительства оказали поступления от налога на прибыль организаций, НДПИ и косвенных налогов. Структура российской экономики (в отраслях ТЭКа производится до 9% ВВП) и сырьевая ориентированность экспорта (2/3 экспорта приходится на отрасли ТЭКа) предопределяет то, что 46,5% доходов федерального бюджета и 24,6% доходов бюджета расширенного правительства в условиях 2010 г. формировались через систему нефтегазовых доходов, размер которых зависит от мировых цен на нефть.
В 2010 г. в результате увеличения физических объемов добычи и экспорта углеводородов, а также роста мировых цен на энергоносители (75,9 долл. против 56,7 долл./барр.) прирост поступлений нефтегазовых доходов составил 0,9 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2009 г. Одной из задач налоговой системы в этих условиях является снижение рисков для доходной части бюджета в связи с возможными конъюнктурными колебаниями.
На фоне описанного выше системного фактора нестабильности, связанного с зависимостью от конъюнктуры цен, в ближайшее десятилетие налоговая система России столкнется с масштабными вызовами, которые обусловлены необходимостью
адаптации к процессу старения населения;
оптимизации налоговой нагрузки на экономику в связи с вероятным снижением рентных поступлений в бюджет в среднесрочной перспективе.
Эти обстоятельства предопределяют необходимость крайне консервативного подхода к дополнительным расходам. Так, например, в случае, если будут реализованы озвученные в последние годы обязательства в сфере пенсионного обеспечения и национальной обороны, может возникнуть необходимость увеличения налоговой нагрузки, что негативно скажется на перспективах экономического роста. Угрозой макроэкономической стабильности является, кроме того, предоставление налоговых льгот без всесторонней оценки их потенциального влияния на доходы бюджета, качественные характеристики налоговой системы и экономическую активность.
Один из возможных ответов на указанные выше вызовы – снижение расходов бюджета. Однако принятый в настоящее время уровень расходных обязательств по многим причинам – политическим, социальным и пр. – не будет, скорее всего, существенно снижен в ближайшие годы. Кроме того, существует риск давления в сторону введения дополнительных налоговых льгот, мотивированных задачами модернизации, что, по сути, означает дополнительные расходы бюджета.
Эффективность налоговой системы снижается в результате бессистемного расширения налоговых льгот, искажающего нейтральность налоговой системы, а также недостатков налогового администрирования. В последние годы наметилась тенденция к расширению перечня налоговых льгот и освобождений по основным налогам: Налоговый кодекс был дополнен значительным числом новых положений, устанавливающих налоговые льготы. Кроме того, в налоговом законодательстве сохраняются льготы и освобождения, имеющие узкий, практически индивидуальный характер.
Произвол и непрозрачность налогового администрирования являются одним из значимых факторов, подавляющих деловую активность и препятствующих выходу предпринимательской деятельности из тени. Поэтому задача улучшения налогового администрирования непосредственно связана с задачей стимулирования экономического роста.
В целом можно выделить следующие основные вызовы для российской налоговой системы:
Высокая зависимость бюджетных доходов от текущей конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей;
Невозможность снижения уровня бюджетных расходов, угроза дальнейшего их роста в краткосрочной перспективе;
Рост нагрузки социальных обязательств в связи с неблагоприятным демографическим трендом и несбалансированностью пенсионной системы;
Ценовые сдвиги на внутреннем рынке энергоносителей;
Неравномерное распределение налоговой базы и налоговых доходов по территориям;
Недостатки налогового администрирования, использование его в целях коррупции и как инструмента конкурентного и политического давления.
Основные сценарии развития налоговой системы
Нами рассматриваются два сценария в области бюджетной и налоговой политики. В условиях первого, инерционного сценария возникнет необходимость повышения налоговой нагрузки примерно на 0,5 процентных пункта ВВП в год в связи с ростом расходных обязательств. При реализации данного сценария меры налоговой политики будут направлены на решение проблемы финансирования растущих расходов бюджета. При сохранении существующей структуры налоговой системы будет происходить повышение ставок тех или иных налогов, а также несистематическая (разовая) инвентаризация и оптимизация предоставления налоговых льгот. Этот сценарий оценивается в целом как негативный в отношении его вероятного влияния на экономический рост.
В условиях второго, предпочтительного сценария обеспечивается предсказуемость и стабильность российской налоговой системы, снижение или, по крайне мере, неувеличение налогового бремени на бизнес при более эффективном изъятии рентных доходов. Это способно оказать положительное влияние на инвестиционный климат и экономическое развитие. Кроме того, в этом сценарии предполагается некоторое движение в направлении децентрализации налоговых поступлений.
Условием реализации предпочтительного сценария является изменение структуры расходов бюджета (см. Раздел «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики»), проведение системной пенсионной реформы (см. Раздел «Реформа пенсионной системы»), комплексное решение задач, связанных с улучшением качественных характеристик налоговой системы, включая простоту администрирования и исполнения налогового законодательства.
Снижение общего уровня налоговой нагрузки на российскую экономику представляется возможным в рамках двух сценариев, реализация которых выходит за рамки собственно налоговой политики.
Во-первых, это снижение уровня бюджетных расходов и бюджетных обязательств. Только если данное условие будет выполнено, с учетом требований международной конкурентоспособности (особенно в рамках интеграционных объединений на территории СНГ), уровня развития отечественной экономики, волатильности доходов бюджета в зависимости от мировой конъюнктуры сырьевых рынков и ограниченной возможности бюджетных правил по сдерживанию роста бюджетных обязательств при благоприятной конъюнктуре, движение в сторону снижения ставок прямых налогов выглядит целесообразным.
Во-вторых, это комплексная перестройка российской налоговой системы на основе отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты (подробнее см. ниже).
Однако, поскольку соответствующие меры требуют выполнения ряда (в том числе институциональных) условий, такие сценарии не рассматриваются в качестве основных.
Система мер, способствующих реализации предпочтительного сценария
(подробнее см. в Приложении)
В рамках предпочтительного сценария предлагается реализовать следующий набор мер в области налоговой политики (свод мер и оценок бюджетных последствий их реализации см. в таблице в Приложении).
Для уменьшения зависимости российской экономики от конъюнктуры мировых рынков следует ввести прогрессивное налогообложение всех сырьевых отраслей по мировым ценам на сырье.
Мировые цены на сырьевые товары подвержены значительным конъюнктурным колебаниям. В фазе высоких цен производители и экспортеры таких товаров получают значительный дополнительный доход, который по существу является доходом рентного характера, что делает правомерным его изъятие в пользу государства с помощью механизма прогрессивного налогообложения.
В настоящее время такой механизм применяется по отношению к нефтяной отрасли, где действуют прогрессивные ставки НДПИ и экспортной пошлины. Представляется целесообразным распространение данного механизма на другие отрасли сырьевого сектора (в первую очередь на газ, частично на уголь, калий, металлы и др. сырье). При этом необходимо учитывать специфику рынков конкретных энергетических и сырьевых товаров, включая экономику их производства, уровень экспортной ориентации отрасли и особенности формирования цен на ее продукцию на внутреннем российском рынке.
В части налогообложения газовой отрасли целесообразно введение прогрессивной ставки НДПИ, привязанной к внутренней цене на газ. С ростом цены на газ это обеспечит увеличение налоговых поступлений как в абсолютном, так и в относительном выражении (в процентах к цене). Механизм прогрессивности целесообразно ввести и по отношению к экспортной пошлине на газ, что позволит изъять в пользу государства дополнительные экспортные доходы, обусловленные конъюнктурой мирового рынка. В случае доведения внутренних цен на газ до уровня равной эффективности его поставок на внутренний рынок и на экспорт наличие прогрессивной экспортной пошлины будет также сглаживать колебания цены на газ на внутреннем рынке при изменении мировых цен.
Для совершенствования добычи нефти для новых нефтяных месторождений в перспективе целесообразно ввести налог на дополнительный доход (НДД).
Такой налог должен стать основным налогом на добычу нефти на новых месторождениях, в то время как взимание НДПИ на таких месторождениях целесообразно осуществлять по минимальной ставке (например, с понижающим коэффициентом 0,2). Введение налога на дополнительный доход позволит обеспечить дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от условий добычи нефти и создать необходимые условия для освоения новых нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными и транспортными затратами.
Переход к налогообложению дополнительного дохода требует решения ряда административных, методических и технических проблем, включая проблемы определения и применения для целей исчисления налогов рыночных цен на нефть, а также организации учета и контроля доходов и затрат при добыче нефти в разрезе месторождений (лицензионных участков). Однако с точки зрения интересов долгосрочного развития отрасли, такое усложнение налоговой системы представляется оправданным.
В условиях высокого уровня зависимости доходов бюджета от конъюнктуры мировых рынков целесообразно увеличить структурную составляющую налоговой системы.
Наименее зависимыми от конъюнктурных факторов являются поступления налога на добавленную стоимость: увеличению поступлений данного налога может способствовать, в частности, оптимизация перечня освобождений от НДС, в том числе в форме применения ставки 0% (см. ниже).
Как показывает мировой опыт, повышение налогов на потребление при одновременном снижении налоговой нагрузки на труд и капитал позволяет повысить конкурентоспособность экономики. Среди налогов на потребление, ставки которых целесообразно увеличить, следует назвать акцизы на табак и алкоголь.
Ставки акцизов на алкогольную и табачную продукцию целесообразно индексировать опережающими темпами по сравнению с другими подакцизными товарами. Величина акциза на указанные виды подакцизных товаров должна со временем приблизиться к среднеевропейскому уровню. Предложение ускоренно повышать акцизы на алкоголь и табак соответствуют предложениям группы «Здоровье и среда обитания» (см. Главу 11).
Следует отметить, что увеличение акцизов на алкогольную продукцию может рассматриваться как мера, способствующая увеличению доходов региональных бюджетов, поскольку акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья и на спиртосодержащую продукцию зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 50%.
При этом радикальное повышение акцизов на табачные изделия и алкоголь должно сопровождаться принятием ряда сопутствующих решений, препятствующих распространению контрабандной и контрафактной продукции на внутреннем рынке, в частности – направленных на усиление контроля за розничными продажами без уплаты акциза на территории Российской Федерации и усиление ответственности за это.
В зависимости от того или иного сценария пенсионной системы необходимо провести изменения в системе страховых взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.
Принятое решение о замене единого социального налога страховыми взносами и изменении их шкалы в пользу более регрессивной, а также увеличении ставки с 1 января 2011 г. не обеспечивает долгосрочную сбалансированность пенсионной системы, но в то же время резко увеличивает налоговую нагрузку и усложняет налоговое администрирование. Увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижается, а на потребление – увеличивается.
В этой связи в числе приоритетов налоговой политики должно быть установлено неувеличение тарифов страховых взносов в рассматриваемом периоде, в том числе после окончания двухлетнего периода, на который предусмотрено снижение общей ставки страховых взносов с 34 до 30%.
Для повышения уровня справедливости налоговой системы следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества.
Целесообразно сохранить плоскую шкалу налога на доходы физических лиц, при этом разумной мерой по увеличению прогрессивности налоговой системы является увеличение необлагаемого минимума (стандартного налогового вычета) до уровня, сопоставимого с МРОТ (с 1 июня 2011 г. 4611 руб.).
Кроме того, целесообразно провести реформу имущественного налогообложения. Налог на имущество должен обеспечивать обложение, прогрессивное по величине недвижимости в собственности налогоплательщика. Вместе с тем решение этой задачи может быть затруднено при владении одним объектом недвижимости несколькими лицами.
При росте роли налога на недвижимость в налоговой системе прогрессивность повышается независимо от степени прогрессивности налогообложения недвижимости в собственности отдельного налогоплательщика. Ведь владение недвижимостью неоднородно между группами налогоплательщиков с низкими и с высокими доходами. Вместе с тем прогрессивность налогообложения недвижимости позволяет сгладить изначальное неравенство, возникшее в результате реализации схемы бесплатной приватизации жилья, а также снизить инвестиционную доходность недвижимости. В последнем случае прогрессивное налогообложение будет в наибольшей степени соответствовать как задаче повышения прогрессивности налогообложения.
Необходимо создание кадастра объектов недвижимости, а также системы ее массовой оценки. Ставки налога могут быть установлены после получения данных о кадастровой оценке объектов недвижимости.
Впоследствии налог на имущество организаций также должен взиматься только с недвижимого имущества на основании его кадастровой оценки.
Реформирование налога на недвижимость можно также рассматривать как меру, способствующую децентрализации налоговой системы.
Для повышения нейтральности и эффективности налоговой системы следует оптимизировать предоставление налоговых льгот.
Представляется целесообразным вернуться к принципу «широкая налоговая база – низкая налоговая ставка», который выступал одним из основных при принятии Налогового кодекса.
Следует, прежде всего, отказаться от практики предоставления налоговых льгот без всесторонней оценки их влияния, а также согласовывать введение налоговых льгот с бюджетными проектировками, основанными на пессимистическом макроэкономическом прогнозе. Кроме того, элементом налоговой политики должно стать регулярное проведение анализа ранее установленных льгот, оценка эффективности их действия, что позволит принимать решения об их продлении или отмене.
Целесообразно введение в бюджетный процесс этапа оценки налоговых расходов бюджета.
Применение указанных механизмов должно позволить сократить перечень льгот и освобождений по основным налогам. В частности, приблизить перечень освобождений от НДС к стандартным, обусловленным соображениями администрирования. Это финансовые и страховые услуги, операции с недвижимостью, общественные и квазиобщественные блага, услуги в области культуры и искусства, лотереи и тотализаторы, некоммерческая деятельность некоммерческих организаций. А также сократить перечень товаров (работ, услуг), облагаемых НДС по ставке 0%, до перечня позиций, которые непосредственно связаны с экспортом.
Стимулирующие меры могут не иметь характера налоговых расходов, а представлять собой элементы структуры налоговой системы. В части стимулирующих мер, не являющихся, по сути, налоговыми льготами, следует предоставить право применять нулевую ставку налога на прибыль некоммерческим организациям (включая бюджетные), осуществляющим деятельность во всех социально значимых областях, а не только в сфере образования и здравоохранения.
Целесообразно перейти от упрощенной системы налогообложения к налогу на реальные денежные потоки в части специальных налоговых режимов, применяемых для малого бизнеса с целью развития конкуренции, упрощения учета доходов и расходов для целей налогообложения и сокращения возможностей для налоговой оптимизации и уклонения. А вмененное налогообложение применять исключительно для микропредприятий (с 1–5 наемными работниками), оказывающих услуги населению. Применение налога на реальные денежные потоки должно сопровождаться адекватными правилами идентификации налогоплательщиков, учитывающими их возможную аффилированность.
Для повышения уровня справедливости и эффективности налоговой системы целесообразно принять ряд мер в области налогового администрирования.
На сегодня процессуальная регламентация деятельности налоговых органов вполне соответствует мировым аналогам, однако недовольство их работой в обществе по-прежнему высоко. Основной причиной такого положения является высокая степень неопределенности налогового законодательства и правоприменительной практики на фоне неэффективной судебной системы, не обеспечивающей налогоплательщику реальных возможностей по защите своих прав.
Такое положение дел не позволяет налогоплательщикам прогнозировать налоговые последствия сделок и повышает риски хозяйственной деятельности, негативно влияет на общий деловой климат в стране. Широкие возможности для толкования налогового законодательства создают почву для коррупции и использования налоговых органов в качестве инструмента конкурентного и политического давления. Вместе с тем в поисках решения этой проблемы необходимо сознавать невозможность полного отказа от использования общих понятий и оценочных категорий в налоговом праве.
С учетом этого основной задачей совершенствования системы налогового администрирования в среднесрочной перспективе является повышение степени определенности законодательства без ущерба для его эффективности. Необходимо провести ревизию налогового законодательства на предмет выявления в нем внутренних противоречий, пробелов и неясностей. Нормы, допускающие неоднозначное толкование, должны быть конкретизированы во всех случаях, когда это возможно без риска создания широких лазеек для уклонения от налогообложения. При доработке Налогового кодекса следует ориентироваться на преобладающие в судебной практике толкования различных норм налогового права.
В случаях, когда отказ от использования оценочных категорий в налоговом праве нецелесообразен, наполнение их конкретным содержанием должно быть изъято из компетенции рядовых налоговых инспекторов. Для ограничения свободы усмотрения должностных лиц, осуществляющих налоговые проверки, в первую очередь нужно обеспечить единообразное толкование спорных вопросов налогового законодательства в разъяснениях Министерства финансов и придание им обязательной силы для налоговых органов. Высшему арбитражному и Верховному судам РФ целесообразно активизировать деятельность по обобщению судебной практики по налоговым спорам.
Решению задачи предотвращения использования налоговых полномочий в качестве инструмента конкурентного и политического давления также могут способствовать:
введение института предварительного налогового урегулирования;
дальнейшая информатизация процессов налогового администрирования (введение системы электронных счетов-фактур, выбор налогоплательщиков для проверки с использованием системы оценки рисков и др.);
значительное повышение ответственности налоговых органов и их сотрудников.
В сфере налогового администрирования особое внимание должно уделяться специальным методам, используемым при расчете налоговой базы. В том числе при осуществлении налогоплательщиками трансграничных операций (противодействие трансфертному ценообразованию и введение института консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций; противодействие практике недостаточной капитализации; правила контролируемых иностранных компаний и бенефициарного владения; определение налогового резидентства); развитию системы международного налогового обмена информацией.
Актуальными также являются вопросы совершенствования системы ответственности за нарушение норм налогового законодательства и обеспечения гарантий прав налогоплательщиков (плательщиков взносов), обжалующих решение о привлечении к ответственности.
Для улучшения качества окружающей природной среды целесообразно усилить экологическую направленность налоговой системы.
Следует модернизировать систему существующих нормативов воздействия на окружающую среду (предельно допустимые концентрации (ПДК), предельно допустимые выбросы (ПДВ), временно согласованные выбросы (ВСВ)). Разрешения на выбросы должны выдаваться предприятиям на основе установленных нормативов воздействия. Плата за них должна быть дополнена штрафными платежами за превышение установленных выбросов. Аналогичные меры целесообразно применять к регулированию сбросов в водоемы и размещению вредных отходов.
Существующую систему нормативов предлагается совершенствовать на основе современных методов оценки риска для здоровья населения от загрязнения окружающей среды. Для этого необходимо установить нормативы приемлемого риска для населенных пунктов и промышленных зон. Нормативы ПДВ необходимо устанавливать исходя из достижения концентрации загрязняющих веществ, обеспечивающей непревышение установленных нормативов допустимого риска.
Исходя из невозможности повсеместного достижения нормативов ПДВ целесообразно сохранить практику установления ВСВ на основе применения наилучших существующих технологий с учетом оценки затрат и результатов (экономической оценки снижения риска для здоровья населения). Одновременно с этим предлагается увеличить штрафы для предприятий, не соблюдающих законодательство и нарушающих установленные правила. В отношении сброса загрязнителей в водоемы нормативы необходимо устанавливать исходя из рыбохозяйственного и рекреационного значения водоемов.
В условиях дальнейшей интеграции России в международную торговую систему и относительно невысокой конкурентоспособности большинства секторов и отраслей должна усиливаться роль таможенно-тарифного регулирования.
В рамках таможенно-тарифного регулирования необходимо применять меры, направленные на изменение ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, применение специальных защитных мер и утверждение товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности.
Меры в области таможенно-тарифного регулирования должны предусматривать:
Последовательную реализацию принципа эскалации тарифа. Применяемый большинством стран мира принцип построения таможенного тарифа на основе его эскалации соблюдается в России непоследовательно, что не позволяет в ряде случаев создать более привлекательные условия для производства промышленной продукции в России по сравнению с ее импортом;
Оптимальное сочетание унификации таможенного тарифа в части борьбы с недостоверным декларированием с дифференциацией ставок таможенных пошлин в зависимости от глубины переработки и предназначения товара. В существующем виде импортный таможенный тариф является недостаточно гибким инструментом торговой политики и трудно применим к торговым переговорам.
Коэффициент вариации (показывает степень разброса тарифных ставок), рассчитанный для России (137 в 2009 г.), значительно ниже, чем в развитых странах: в Японии – 420, Норвегии – 451, Корее – 407, Канаде – 404. Небольшая степень дифференциации ставок тарифа (базовыми являются четыре уровня укрупненных ставок) не позволяет выборочно и точечно воздействовать на рынок;
Усиление регулирующей функции таможенного тарифа с целью обеспечения сбалансированности и рациональной защиты внутренних рынков. Здесь речь идет также о применении специфических тарифных инструментов в аграрном секторе (сезонные пошлины, тарифные квоты);
Гибкое реагирование на потребности производителей и потребителей, на ценовую ситуацию на рынках путем применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер вместо волевых и не всегда продуманных изменений таможенного тарифа;
Продолжение работы по снижению ставок ввозных пошлин на прогрессивное технологическое оборудование при одновременном сохранении защитных ввозных таможенных пошлин на конкурентоспособное оборудование, производимое отечественными предприятиями;
Более активное применение специальных таможенных процедур (переработка на таможенной территории, переработка для внутреннего потребления) с целью стимулирования производственно-технологической кооперации российских и иностранных компаний и переноса обрабатывающих производств на территорию РФ. Для реализации этого пункта требуется:
определить порядок обращения и установления перечня товаров, которые могут помещаться под таможенную процедуру переработки для внутреннего потребления. При этом, поскольку для производства разных товаров могут потребоваться разные перечни, предпочтительно устанавливать такие перечни под конкретные инвестиционные проекты через описание основных характеристик компонентов, а не их тарифные позиции с указанием кода ТН ВЭД ТС;
установить четкие правила таможенного администрирования в том, что относится к порядку получения разрешения, идентификации ввезенных товаров в продуктах их переработки, представления финансовых гарантий (обеспечения уплаты таможенных пошлин в случае нарушения обязательств), а также учета товаров;
создание надлежащей правовой базы путем внесения необходимых изменений в законодательство (в том числе в Налоговый и Таможенный кодексы), упрощение технологий таможенного оформления и контроля.
Необходимо провести комплекс мер по повышению эффективности работы таможни, ограничению возможностей произвола и коррупции в деятельности таможенных органов.
Сегодня таможенное администрирование и работа таможни является одним из препятствий для интеграции России в систему мировой торговли. Режим пересечения границы повышает издержки отечественных фирм, выступает в качестве одного из отрицательных факторов при оценке делового климата в России, снижает ее инвестиционную привлекательность. Этим определяется необходимость комплекса мер по совершенствованию таможенного администрирования, ограничению произвольных решений в деятельности таможенных органов, повышению прозрачности таможенной службы и ограничению сферы ее компетенции.
Следует дифференцировать подходы к контролю экспорта товаров, особенно товаров высокой степени переработки, и импорта. Функции таможни при экспорте этих товаров должны сводиться к регистрации факта вывоза.
В области экспорта товаров высокой степени переработки необходимо провести дальнейшее сокращение объема информации и документов, представляемых при таможенном оформлении. Следует сократить сроки производства таможенного оформления путем разработки алгоритма автоматического принятия декларации к рассмотрению.
Требуется снять с таможенных органов функцию агентов валютного контроля, целесообразно ограничить право таможенных органов требовать дополнительные документы при таможенном оформлении только случаем административного производства по делу об административном правонарушении. Следует установить, что таможенная стоимость в отношении экспортируемых товаров высокой степени переработки не подтверждается и не контролируется таможенными органами.
Следует также установить специфическую ставку сборов за таможенное оформление всех товаров, которая не должна превышать примерной стоимости затрат таможенных органов. На практике должен быть реализован упрощенный порядок ввоза (вывоза) образцов товаров для исследований, тестирования и испытаний. Экспортеры должны быть освобождены от административной ответственности за процедурные нарушения в случае своевременного поступления выручки за экспортируемые товары.
При импорте товаров необходима реализация принципа выборочности таможенного контроля на основе анализа рисков. Основной упор при его осуществлении должен быть сделан на предварительном анализе информации и последующем контроле после выпуска товара.
Целесообразно осуществить качественное изменение таможенных технологий. В основе управления рисками для выборочного контроля должен быть экономический анализ мирового производства, ценообразования, транспортно-логистических цепочек, торгово-промышленной специализации зарубежных стран, теневого оборота на внутреннем рынке.
В области администрирования импорта необходимо определять т.н. «рисковые поставки», которые подлежат контролю на границе, на основе аналитической информации, содержащейся в информационной базе таможенных органов. Таким образом, «рисковость» поставки определяется алгоритмически, а не субъективно таможенником. Все остальные поставки не задерживаются и не проверяются. Следует способствовать развитию институтов финансовых гарантий как позволяющих минимизировать риски и ускорить проведение таможенных формальностей.
Необходимо разработать индикативные показатели эффективности деятельности таможенных органов, основанные не на показателях валового сбора таможенных платежей, а на показателях срока выпуска товаров, количества проверок и их результативности, следует публиковать периодические отчеты о выполнении этих показателей. Важной задачей является повышение уровня компетентности персонала, разработка процедуры участия бизнеса в подготовке нормативных актов.
Следует в максимальной степени осуществить перевод предоставления таможенных документов в электронные формы. Помимо ускорения информационного обмена и повышения его прозрачности, электронный документооборот во многих случаях исключит непосредственный контакт представителя импортера с должностным лицом таможенного органа. Следует установить нормативы и сроки перевода предоставления документов в электронные формы.
Следует перейти на условия саморегулирования института таможенных брокеров (посредников) в целях независимости от личного расположения таможенных органов и противодействия административному произволу. Должны быть разработаны механизмы предварительного проведения консультаций с бизнесом до введения правил в области таможенного дела в качестве обязательной процедуры принятия таких правил.
|
