Доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии россии на период до 2020 года стратегия-2020: Новая модель роста новая социальная политика
Скачать 9.18 Mb.
|
Основные сценарии и последствия их реализации (бюджетная политика) Основная развилка бюджетной политики находится между продолжением эксплуатации благоприятных внешнеэкономических условий в отсутствии серьезных экономико-политических реформ и созданием макроэкономических и институциональных условий для формирования новой модели роста. Этот второй сценарий предполагает не механическое балансирование бюджета и сокращение расходов до уровня структурных доходов, но проведение блока реформ – пенсионной, военной, налоговой, реформы бюджетного сектора, образования, здравоохранения, науки, системы социальной поддержки населения, управления госсобственностью, естественных монополий и т.д., описанных в следующих разделах данной Стратегии. Нами рассматриваются три сценария. В условиях первого, инерционного сценария, предполагающего отказ от реформ бюджетного сектора и связанных с ним институтов и сегментов рынка, рост бюджетных обязательств приводит к возникновению устойчивого дефицита бюджетной системы. Он достигает 7-8% ВВП даже при достаточно комфортном уровне цен на нефть (не ниже 90 долларов за баррель в ценах 2010 года). Сбалансированность бюджета в таком сценарии достигается при ценах на нефть устойчиво не ниже 155-160 долларов за баррель в ценах 2010 г. Финансирование указанного дефицита (возникающего в условиях консервативной оценки вероятного уровня цен на нефть) за счет государственных заимствований означает рост объема государственного долга России к 2020 году до 70-80% ВВП. Это представляется недопустимым в условиях ресурсной экономики, принимая во внимание вероятность снижения цен на нефть и резкую переоценку уровня рисков вложений в российские активы инвесторами в этом случае. Второй, компромиссный сценарий обеспечивает сочетание дополнительных бюджетных расходов по приоритетным направлениям (на развитие инфраструктуры и человеческого капитала) с постепенным повышением сбалансированности бюджетной системы. При этом действуют бюджетные правила, регулирующие использование бюджетных доходов в рамках конъюнктурного «цикла». Объем государственного долга в этом сценарии к 2020 году не превосходит 25% ВВП, что позволяет как профинансировать приоритетные направления расходной части бюджета, так и обеспечить финансовый сектор экономики и денежные власти безрисковыми активами с базовой процентной ставкой. Третий – жесткий сценарий - исходит из приоритетности задачи достижения макроэкономической сбалансированности. Это предполагает принятие более жестких бюджетных правил и соответственно меньшее увеличение расходов по приоритетным направлениям. В этом случае размеры государственного долга оказываются существенно меньшими, чем во втором сценарии. Выбор между вторым и третьим сценариями представляет собой важную развилку, требующую политического решения.
В рамках рекомендуемых сценариев предлагаются следующие меры в области бюджетной политики (более подробно перечень мер и оценки последствий их реализации в рамках «компромиссного» сценария см. в Приложении). Новые «Бюджетные правила» Принятие новых «Бюджетных правил», определяющих порядок использования доходов бюджета от экспорта сырьевых ресурсов и устанавливающих ограничения на величину расходов Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении приемлемого уровня их расходования в целях обеспечения устойчивости бюджета. Размер нефтегазового трансферта должен задаваться не как постоянно меняющаяся доля к ВВП страны, а определяться пороговым значением цены на нефть, неизменным на протяжении всего периода бюджетного планирования (т.е. в течение 3-х лет). Одновременно с этим целесообразно финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета путем выпуска государственных ценных бумаг, размещаемых на внутреннем рынке. Сохранение зависимости российской экономики от конъюнктуры мировых сырьевых рынков затрудняет проведение антициклической экономической политики внутри страны. Создание Резервного фонда, выделение ненефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта было первым шагом на пути противодействия внутренним циклическим и внешним конъюнктурным колебаниям. Как показал опыт 2008-2009 годов, в условиях ухудшения внешней конъюнктуры Резервный фонд выполняет свою роль по сглаживанию колебаний рентных доходов. Однако, при наложении на конъюнктурный цикл внутреннего бизнеса-цикла, возможности Резервного фонда оказываются недостаточными, и правительство вынуждено идти на масштабные рыночные заимствования. Формирование развитого рынка государственных ценных бумаг (в первую очередь – внутренних) позволяет не только сглаживать колебания циклических бюджетных доходов, но и дает Центральному банку возможности для реализации на практике политики управления процентными ставками через операции на открытом рынке. Прежние бюджетные правила касались только нефтегазовых доходов. Однако необходимо учитывать не только конъюнктурные доходы, связанные с колебаниями цен на нефть и газ, но и циклические доходы, связанные с фазой делового цикла. При этом в настоящих российских условиях деловой цикл в значительной мере формируется изменением цен на углеводороды. В связи с этим основой новых «Бюджетных правил» предлагается сделать «базовую» цену на нефть. В дальнейшем, по мере диверсификации российской экономики и доходной части бюджета необходим переход к учету в Бюджетных правилах не только базовой цены на нефть, но и параметров делового цикла. То есть переход к выделению структурных доходов бюджета – расчетных при базовой цене на нефть и средних за деловой цикл темпах роста ВВП. Федеральный бюджет должен быть сбалансированным при «базовой» цене на нефть. При этом необходимо учитывать зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам – как прямым, так и косвенным (через цены на газ, через влияние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный курс и т.д.). Кроме того, необходимо более жестко регламентировать действия правительства в случае отклонения доходов от запланированных (в большую либо в меньшую сторону). Таким образом, предлагаемые бюджетные правила определяются набором следующих показателей:
В качестве «базовой» предлагается использовать расчетную цену на нефть марки Юралс, полученную как скользящее десятилетнее среднее. Для расчета среднего используется цена за последние 10 лет, взятая в реальных ценах (скорректированная на инфляцию доллара США). Затем полученная средняя пересчитывается в текущие цены исходя из накопленной долларовой инфляции. На графике ниже представлена прогнозная динамика фактической и базовой цены на нефть на основании прогноза МЭР.  В ситуации, когда динамика цен на нефть в течение достаточно длительного периода остается стабильно высокой (как в данном примере), расчетная «базовая» цена на нефть приближается к фактической. Таким образом, фактический баланс федерального бюджета приближается к нулевому. Предложенный вариант «базовой» цены, при условии реализации заложенной в прогнозе МЭР динамики цен на нефть, подходит к значению 90 долларов за баррель к 2016 году. Представляется, что именно 2016 год должен стать годом выхода на «стационарный» вариант использования данных бюджетных правил. Тем не менее, предлагаемые Бюджетные правила должны быть введены в действие уже в 2012 г. На срок до 2015 г. должен действовать переходный период, когда базовая цена устанавливается в особом порядке. Начиная с 2016 г. вводится стандартный порядок установления базовой цены. Чтобы избежать достаточно сложного перехода к базовой цене, связанного с резким и болезненным сокращением расходов, предлагается установить «равновесную» (базовую цену) цену на нефть для федерального бюджета уже в 2012 году на уровне 120 долларов за баррель, в 2013-2014 годах – 115 долларов за баррель, в 2015 году – 105 долларов за баррель. Максимальную величину чистого финансирования предлагается принять равной 2,5% ВВП в год, а предельные размеры государственного долга – 25% ВВП. Такой уровень государственного долга представляется безопасным с точки зрения долговой нагрузки на бюджет и экономику при краткосрочных (до 1-2 года) снижениях цен на нефть и уровня странового риска России. Кроме того, следует более жестко регламентировать действия правительства в случае отклонения доходов от запланированных (в большую либо в меньшую сторону). Нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне 6% ВВП, что позволяет финансировать в течение трех лет снижение цен на нефть на 20%. При превышении объема фонда данной величины последующие поступающие в фонд средства направляются на пополнение Фонда национального благосостояния. Основу бюджетного планирования будут составлять расчетные оценки бюджетных доходов при базовой цене нефти, задающие предельный объем расходов на очередной год и плановый период. При этом необходимо учитывать зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам – прямым и косвенным (через цены на газ, через влияние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный курс и т.д.). Для регламентации действий правительства при отклонении доходов от запланированных необходимо также определять на стадии бюджетного планирования расчетное изменение доходов при повышении (понижении) цен на нефть и газ на 1%. В компромиссном сценарии предельная величина расходов определяется как сумма расчетных доходов при базовой цене на нефть и предельного финансирования. При этом все нефтяные доходы сверх установленного порогового уровня должны направляться в нефтегазовые фонды (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) в соответствии с существующим порядком их зачисления. Финансирование бюджетного дефицита должно осуществляться за счет средств Резервного фонда лишь в случае недополучения бюджетных доходов вследствие снижения цены на нефть ниже базовой цены. Данный подход способен обеспечить устойчивость бюджета и стабилизировать уровень государственных расходов на стадии бюджетного планирования. В жестком варианте предполагается, что федеральный бюджет должен быть сбалансированным при базовой цене на нефть. При этом правительство имеет определенную свободу в финансировании дефицита. Так, ему предоставляется право проводить заимствования в пределах допустимого объема с одновременным зачислением средств в Резервный фонд, либо, напротив, проводить чистое погашение долга. В случае, если фактическая цена на нефть отличается от базовой, находится расчетное превышение (недобор) доходов, пропорциональное отклонению фактической цены от базовой. Нормативная разность направляется в Резервный фонд (при относительно высокой цене на нефть) либо компенсируется из Резервного фонда (при относительно низкой цене на нефть). Изменение структуры расходов бюджета Изменение структуры бюджетных расходов в целях финансирования модернизации российской экономики и повышения уровня инвестиций в человеческий капитал Целью предлагаемых мер является оптимизация структуры бюджетных расходов, позволяющая профинансировать дополнительные расходы, связанные с решением задач модернизации российской экономики и увеличения инвестиций в человеческий капитал, оставаясь при этом в рамках ограничений, установленных описанными выше Бюджетными правилами. По оценкам Экспертных групп № 7, 8, 11, 19 (см. главы 8-11, 13, 15 и 17), для осуществления структурного маневра, который позволит разрешить наиболее острые проблемы развития инфраструктуры и человеческого капитала, одновременно повысив эффективность использования бюджетных ресурсов, в период до 2020 года предлагается увеличить финансирование этих направлений на 4% ВВП. В то же время, уже в период до 2014 года существуют возможности для сокращения неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы не менее чем на 2% ВВП. Таким образом, предлагаемую группами формулу структурного маневра в расходной части бюджета можно назвать «+4» «– 2» Для достижения максимального эффекта ключевые меры по реструктуризации расходной части бюджета необходимо осуществить в 2012-2014 гг., поскольку этот период с политической точки зрения является наиболее благоприятным для реформирования бюджетного сектора. График мер, направленных на реструктуризацию расходной части бюджета расширенного правительства, разработан с учетом принятия Бюджетных правил на уровне федерального бюджета и позволяет провести реструктуризацию на первом этапе в период 2012-2014 гг. без привлечения дополнительных ресурсов. К 2014 году объем дополнительных расходов по приоритетным направлениям составит 2% ВВП (в том числе образование 0,15% ВВП, здравоохранение – 1% ВВП, дорожное хозяйство – 0,75% ВВП, связь и ИКТ – 0,1% ВВП). Повышение этих расходов будет обеспечено экономией к 2014 году в общем объеме 2% ВВП по следующим направлениям: национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 0,9% ВВП, общегосударственные расходы – 0,3% ВВП, национальная экономика и ЖКХ - 0,8% ВВП. Продолжение начатых преобразований на следующем этапе потребует роста расходов по приоритетным направлениям еще на 2% ВВП. К 2020 году суммарный прирост достигнет 4% ВВП (в том числе образование – 1,3% ВВП, здравоохранение – 1% ВВП, дорожное хозяйство – 1,6% ВВП, связь и ИКТ – 0,1% ВВП). В этот период для финансирования дополнительных расходов предполагается привлечение в бюджетную систему дополнительных поступлений. Их источниками могут быть: 1) Увеличение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог (в виде постепенного повышения акцизов на бензин и увеличения платы за парковку или за пробег автомобиля (см. Главу 15). Этот вариант способствует формированию устойчивой базы для финансирования развития дорожной сети и подержанию транспортной доступности в долгосрочном периоде. 2) Дальнейшее повышение акцизов на табачную продукцию, крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью (см. Главу 12). 3) Увеличение масштабов приватизации с 0,5% до 0,7-1 % ВВП в год, включая субфедеральный уровень. Кроме того, сохраняется дополнительный потенциал для экономии средств по разделам общегосударственные вопросы, национальная экономика, ЖКХ и др. в случае успеха институциональных преобразований (см. Главы 2, 18, 21) , направленных на сокращение регулирующих функций государства, повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, укрепления рыночных институтов. Оценка бюджетных последствий по каждой из статей бюджета приведена в Приложении, там же приведены общий баланс бюджета расширенного правительства и федерального бюджета на 2011-2020 годы. Максимум структурного дефицита (разница между расходами и расчетным объемом доходов при базовой цене) достигается в 2016 году (2,4% ВВП), а к 2020 году снижается до 1,3% ВВП. Данный дефицит финансируется за счет чистых заимствований федерального бюджета. К 2020 году объем государственного долга достигает предельной величины в 25% ВВП, что означает необходимость балансировки федерального бюджета с 2021 года на уровне структурных доходов. Общий дефицит федерального бюджета достигает максимума (1,7% ВВП) в 2015 году и сокращается к 2020 году до 0,8% ВВП, при этом от 1/3 до половины данного дефицита покрывается за счет доходов от приватизации государственного имущества. Поскольку прогнозные цены на нефть выше базовых, и фактический дефицит меньше структурного, часть доходов федерального бюджета направляется в Резервный фонд, который достигает в 2020 году нормативной величины в 6% ВВП. В 2020 году появляется возможность направить часть дополнительных доходов в Фонд национального благосостояния. Бюджет расширенного правительства на протяжении большей части рассматриваемого периода является сбалансированным с учетом оценки поступлений от приватизации. |
Похожие:
 | Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года (далее – Стратегия), утвержденной... | | Международная Кондратьевская конференция «Новая модель экономического роста: теоретические конструкции и реальная политика» |
| Концепцией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, раздел III «Образование» (одобрена Правительством РФ 1 октября... |  | Стратегия социально-экономического развития Зеленодольского муниципального района до 2020 года |
| Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Белокалитвинского района на период до 2020 года | | Отчет о реализации инвестиционной Стратегии Воронежской области на период до 2020 года и основных направлений до 2030 года |
| Обоснование значимости отрасли торговли для экономики и необходимости разработки Стратегии 7 | | Целью стратегии является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными... |
| Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года... | | Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года |