Информационно-методический сборник по проведению общественной экспертной оценки нормативных правовых актов, социальных проектов, государственных и муниципальных программ
Скачать 2.14 Mb.
|
2.6. Экспертиза в правотворческом процессе. Как уже было сказано выше, любой законодательный и нормативный правовой акт в процессе разработки и принятия подвергается некоторой профессиональной экспертизе. В частности, рекомендации Министерства юстиции РФ прямо предусматривают правовую оценку следующих характеристик нормативного правового акта: - форма акта, - цели и задачи акта, - предмет правового регулирования, - компетенция органа, принявшего акт, - соответствие содержащихся в акте норм действующему законодательству, - порядок принятия и обнародования акта, - соответствие акта требованиям юридической техники. Лингвистическая экспертиза проводится на предмет соответствия применяемых формулировок нормам русского языка и в целях обеспечения единообразия понимания текста акта. В последнее время в обязательном порядке проводится антикоррупционная экспертиза, порядок проведения которой установлен Правительством РФ (более подробно об этом см. в соответствующем разделе) Как правило, проводится также экономическая оценка в плане расчета бюджетных затрат, которые потребуются для выполнения требований акта, однако при этом рассчитываются (опять же, как правило) только прямые затраты или доходы для соответствующего бюджета. Хотя, как известно, существует много косвенных (взаимосвязанных) экономических эффектов, которые через применение традиционного способа профессиональной экономической экспертизы выявить сложно, так как они требуют учета и стоимостной оценки различных социальных и иных эффектов от принятия акта. Отраслевая профессиональная оценка на предмет соответствия принятым в отрасли нормам и правилам также может выявить только соответствие этим нормам и этим правилам, но и только. В то же время, вопросы влияния на социальные, экологические и многие другие процессы остаются практически без внимания законодателей, реакция общества на те или иные нововведения в законодательстве изучается в недостаточной степени. Прогноз последствий, которые должны наступить от принятия того или иного нормативного акта, практически не разрабатывается, что делает современную систему законодательства в высокой степени неустойчивой и нуждающейся в постоянной корректировке ввиду выявления непредусмотренных негативных эффектов от принятия законодательных и иных актов. Общественная экспертиза в этом плане должна быть логическим дополнением перечня видов экспертной оценки законодательных актов и проектов актов, так как она проводится общественными формированиями для обеспечения защиты общественных интересов и учитывает многие параметры (в том числе и так называемые общечеловеческие ценности). 2.7. Разработка социальных проектов как особый способ реализации государственной (муниципальной) социальной политики В 1577 году в Риме под патронатом Папы Григория XIII была открыта первая академия изобразительных искусств в современном понимании – Академия Святого Луки. В академии проводились конкурсы. Объявления содержали требования к заданию, срок выполнения, состав конкурсной комиссии, а работы участников назывались progetti, то есть проекты. Развитие проектного (программного) подхода положено в работах основоположника научного менеджмента американца Фредерика Тейлора (1856–1915). Его идея состояла в том, чтобы рассматривать производственный процесс как серию небольших операций, каждую из которых можно отдельно изучить и улучшить. Далее появились работы Генри Ганта (1861–1919), который разработал метод визуализации процесса реализации проекта в виде диаграммы, описывающей составляющие данный процесс задачи и последовательность их выполнения. Диаграмма Ганта и сейчас достаточно часто применяется в практике проектной деятельности. Проект (программу) чаще всего определяют как комплекс действий, направленных на достижение конкретного результата за ограниченный период времени и имея ограниченное количество ресурсов. Именно эта ограниченность по времени и ресурсам и вызывает необходимость использования особых методов управления деятельностью в рамках проектов и программ. Программно-целевой метод все чаще применяется в практике государственного и муниципального управления, в том числе в российской. При этом: - под проектом понимается ограниченная во времени деятельность, направленная на создание уникального продукта или услуги; любая деятельность, имеющая четко определенную отправную точку и цели, достижение которых означает завершение деятельности, - под программой понимается совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой, общей цели. В отличие от проекта, программа предполагает больший масштаб и продолжительность деятельности и может включать несколько проектов. Таким образом, программа или проект – это особая форма организации деятельности, отличающаяся тем, что она направлена на достижение запланированного конкретного результата заранее определенным способом, с использованием известного заранее и ограниченного количества ресурсов, в оговоренные заранее сроки. Особенности разработки социальных проектов будут рассмотрены в тексте настоящего пособия. Здесь же следует отметить вот что. В практике государственного управления чаще всего проектный подход применяется на грани между традиционной и четко установленной законодательством сферой государственного (муниципального) управления и сферой, которая по разным причинам еще не полностью входит в сферу государственного управления, либо в тех случаях, когда речь идет о государственной (муниципальной) поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций. В последнее десятилетие появилась и стала развиваться практика так называемого «бюджетирования, ориентированного на результат», т.е. формирования муниципальных и государственных бюджетов полностью на основе программного подхода. Во всех этих случаях вопрос оценки эффективности реализации проектов (программ) – один из самых важных, так как речь идет о затратах бюджетных средств и иных ресурсов. Экспертная оценка проекта (программы) – это систематический сбор информации о деятельности в рамках программы, ее характеристиках и результатах. Оценивание является одной из функций управления программой и предполагает как контроль за ее ходом и результатами, так и получение нового знания. Различные виды оценочной деятельности, к которым относятся программный аудит, мониторинг и оценка, строятся в соответствии с общими принципами и имеют свои отличительные особенности. III. ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ Основная цель проведения общественной экспертизы - учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений, повышение эффективности использования общественно значимых (государственных, муниципальных, частных) ресурсов во благо сообщества. Общественная экспертиза должна проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп. Основной смысл проведения общественной экспертной оценки - поиск вариантов решений социально значимых проблем, оптимизация этих решений, оценка реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирование и планирование социальной или управленческой деятельности. Основная задача общественной экспертной деятельности - воспрепятствование принятию некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативно-правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для общества решениями. Объект общественной экспертизы – это формализованный документ или группа документов, описывающий и характеризующий какую-либо область общественного бытия. Формализация, т.е. закрепление на каком-либо носителе информации, является важнейшим признаком объекта общественной экспертизы. Например, распространенные в обществе мнения и слухи не могут быть объектом общественной экспертизы до тех пор, пока они не будут формализованы – например, с помощью социологического исследования. Объектами общественной экспертизы могут являться: - нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления; - проекты нормативных правовых актов и органов местного самоуправления; - иные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов (организаций), - социальные проекты и общественные инициативы, не имеющие нормативного правового характера. Предмет общественной экспертизы Под предметом общественной экспертизы понимается то содержание нормативного правового акта или иного документа (процесса, явления), которое изучается экспертами. Предметом общественной экспертизы могут быть: - отношения органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и граждан, возникающие в процессе разработки и реализации нормативных правовых актов; - уровень реализованности прав и законных интересов граждан в результате действия (принятия) того или иного акта; - совокупность действий, направленных на реализацию социального проекта (программы) и на достижение наилучшего общественного эффекта и обеспечение позитивных социальных изменений в обществе. При проведении общественной экспертной оценки рекомендуется обращать внимание на следующие позиции: 1) соответствует ли акт требованиям действующего законодательства; 2) доступен ли акт для понимания и использования широкими слоями населения (понятны ли все термины и положения); 3) реалистичен ли акт, т.е. содержит ли он все нормы, позволяющие реализовать его на практике, не содержит ли пробелов в процедуре исполнения; 4) имеются ли в тексте акта неоправданные преимущества, препятствия, риски и дополнительные издержки для населения при реализации этого акта; 5) имеются ли в акте положения, которые могут способствовать коррупции при его реализации; 6) содействует ли акт достижению тех целей, которые в нем указаны; 7) соответствует ли обоснование акта данным статистического учета; 8) имеется ли четкая регламентация деятельности субъектов (граждан, их объединений, иных организаций, органов власти и их должностных лиц) при реализации акта; 10) эффективен ли механизм реализации акта; 11) предусмотрены ли действенные меры ответственности за невыполнение акта. 12) предусмотрен ли механизм обратной связи между правотворческим органом, исполнителями и теми лицами или организациями, на которых отражается исполнение акта; 13) соответствует ли принимаемое решение политическим платформам партий и уставным интересам некоммерческих организаций. Под субъектом общественной экспертизы понимается конкретный исполнитель (группа исполнителей), который проводит экспертный анализ и готовит экспертное заключение. Субъектами общественной экспертизы могут являться: - индивидуальные (персональные) эксперты; - коллективные эксперты (экспертные группы либо организации). Органы государственной власти и местного самоуправления, иные юридические лица, имеющие отношение к разработке (реализации) нормативных правовых актов и иных актов, подлежащих общественной экспертизе, рассматриваются в качестве участников общественной экспертизы, но не являются ее субъектами. Эти структуры могут участвовать в организационном, материальном, информационном и консультативном обеспечении проведения экспертизы, в том числе в качестве заказчика. Принципы проведения общественной экспертизы Под принципами экспертной деятельности следует понимать общие, руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны этой деятельности, содержание всех видов экспертизы, правовое положение участников экспертной деятельности, обеспечивающие достижение ее целей. К числу принципов экспертной деятельности следует отнести: 1) принцип законности экспертных процедур - процедура проведения экспертизы должна выполняться в соответствии с требованиями законодательства; 2) принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина и юридического лица; 3) принцип научности и информационной всесторонности; 4) принцип системности; 5) принцип своевременности, оперативности, последовательности и непрерывности; 6) принцип полноты экспертного исследования; 7) принцип профессионализма и компетентности эксперта – эксперт должен соответствовать установленным профессиональным цензам; 8) принцип независимости эксперта - свои выводы эксперт должен формировать самостоятельно, независимо от интересов заказчика экспертизы. 9) принцип объективности экспертного исследования - выводы и заключения общественной экспертизы должны иметь обоснование, они не могут быть только выражением мнения эксперта по рассматриваемому вопросу; 10) принцип ответственности - эксперт несет ответственность за полноту, достоверность и объективность результатов исследования; и не несёт ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы; 11) принцип гласности - результаты и общее описание методики проведения экспертизы не могут быть конфиденциальными, могут публиковаться в средствах массовой информации, доводится до сведения заинтересованных лиц и граждан любыми законными способами; 12) принцип авторства - экспертное заключение является авторским произведением, авторские права подлежат защите; 13) принцип вознаграждения – если работа экспертов выполняется по договору, одним из условий которого является оплата работы эксперта, то работа оплачивается независимо от того, удовлетворяют ли заказчика содержание, выводы и рекомендации экспертизы; 14) принцип невмешательства - эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговорённых случаев. Однако в случае, если экспертный анализ хода реализации (возможного принятия) объекта экспертизы выявил наступившие (возможные) негативные последствия для жизни и(или) здоровья граждан, а также при условии, что орган власти, к чьей компетенции относится устранение (предотвращение) данных последствий, в течение месяца после получения экспертного заключения не принял никаких мер, общественный эксперт обязан апеллировать к компетентным органам власти, а также к общественности для незамедлительного принятия мер, устраняющих данные последствия и причину их возникновения. 15) принцип общественного доверия - общественные эксперты должны обладать доверием общества; 16) принцип документальности - общественная экспертиза должна проводиться по документально зафиксированному объекту и действию, а также подтверждаться итоговым документом - заключением; 17) принцип соблюдения морально-этических норм. Виды общественной экспертизы По сферам общественных отношений общественная экспертиза может иметь следующие виды. Правовая экспертиза представляет собой специальное исследование, целью которого является оценка совместимости законопроекта с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, определение его качества в части соблюдения требований юридической техники и др.Порядок проведения правовой экспертизы установлен, в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.10.2003 г. № 278 (ред. от 26.08.2008) «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Разработаны специальные научные методики ее проведения. Антикоррупционная экспертиза. Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196. Субъекты Российской Федерации также разрабатывают свои правила проведения антикоррупционной экспертизы. Экологическая экспертиза - под ней понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Экологическая экспертиза направлена на предотвращение негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду, она является одной из наиболее «старых» в отечественной практике (Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят в 1995 году). Общественная экспертиза в социальной сфере направлена на выявление имеющихся (или возможных) негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума во всех отраслях социальной сферы. Она изучает, главным образом, отношения в обществе, и может иметь несколько фокусов: - социально-правовая общественная экспертиза - установление соответствия исследуемых отношений общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам. Этот вид общественной экспертизы должен установить, каким образом акт влияет на социально-экономическое, общественно-политическое, морально-этическое состояние населения в целом и отдельных его категорий (групп); - социально-культурная общественная экспертиза - выявление возможных или имеющихся негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума, таких, как установление культурно и исторически неоправданных изменений в общественных отношениях, нетолерантные отношения между социальными, культурно-этническими и религиозными группами, противоречие законодательства и общественной морали, и др.; - гендерная общественная экспертиза - выявление неоправданных ограничений или преимуществ для граждан по признаку принадлежности к тому или иному полу при осуществлении гражданами своих прав, свобод и законных интересов; - социально-экономическая общественная экспертиза - изучение и прогнозирование социальных последствий, которые влекут (могут повлечь) нормативно-правовые изменения в сфере экономики. Комплексная экспертиза Общественная экспертиза может иметь комплексный характер, если она включает в себя несколько видов или все вышеперечисленные виды общественной экспертизы. |
Похожие:
 | В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв постановлением... |  | Таким образом, антикоррупционная экспертиза направлена на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения... |
| ... | | Обзор деятельности органов местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики по представлению муниципальных нормативных правовых... |
| «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Чеченской Республики» (далее – Постановление №234) на глав муниципальных образований... | | Пп «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и экспертизы нормативных... |
| Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов | | Разъяснение порядка представления муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним для включения в регистр... |
| Ществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых... | | Орв) нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга (далее – Методические рекомендации) разработаны с целью оказания... |