Информационно-методический сборник по проведению общественной экспертной оценки нормативных правовых актов, социальных проектов, государственных и муниципальных программ
Скачать 2.14 Mb.
|
 Региональная общественная организация «Институт проблем гражданского общества» Общероссийская общественная организация инвалидов-больных рассеянным склерозом Проект «Школа общественных экспертов здравоохранения» ИНФОРМАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЙ СБОРНИК по проведению общественной экспертной оценки нормативных правовых актов, социальных проектов, государственных и муниципальных программ 2014 Информационно-методический сборник по проведению общественной экспертной оценки нормативных правовых актов, социальных проектов, государственных и муниципальных программ / Под. ред. С.Ю. Сергеевой, Т.В.Макаровой. – Самара, 2014. – 100 с. Настоящее издание подготовлено за счет средств государственной поддержки (грант) в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 17.01.2014 г. №11-рп и на основании конкурса, проведенного Региональной общественной организацией «Институт проблем гражданского общества». Предлагаемое издание подготовлено Общероссийской общественной организацией инвалидов больных рассеянным склерозом в ходе реализации социально – значимого проекта «Школа общественных экспертов здравоохранения». В основу сборника положены материалы разработанные авторами, участниками, добровольцами и партнерами проекта. Под одной обложкой собраны методические материалы, описывающие и иллюстрирующие методику общественной экспертизы в сфере здравоохранения, разработанную ОООИБРС, и практики, собранные в ходе выполнения такой экспертизы. Материалы сборника предназначены для активистов некоммерческого движения по защите прав пациентов, государственных и муниципальных служащих, интересующихся технологиями и возможностями общественной экспертизы в различных сферах государственного управления. Подписано в печать 05.11.2014 г. Формат А4 210 х 297. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «НаВИ-Партнер» © Региональная общественная организация «Институт проблем гражданского общества» © Общероссийская общественная организация инвалидов больных рассеянным склерозом. СОДЕРЖАНИЕ
I. ВВЕДЕНИЕ 1.1. Актуальность общественной экспертизы на современном этапе развития государственности и становления гражданского общества В демократическом обществе существует прямая зависимость между законодательством и общественным мнением. Общество нельзя оставлять за бортом процесса принятия решений, которые в итоге оказывают влияние на это общество. Конституция РФ предусматривает необходимость обеспечения законного права граждан на участие в управлении делами государства. Такое участие может иметь различные формы и осуществляться различными способами . В современном российском законодательстве представлены несколько моделей общественного участия в формировании государственной и местной политики (обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, митинги, референдумы и др.), однако практика показывает, что их эффективность недостаточно высока - не все они позволяют обеспечить выработку квалифицированного и аргументированного мнения по обсуждаемым вопросам. Нормой взаимоотношений гражданского общества и власти должен стать конструктивный диалог, направленный на решение существующих и предупреждение возникновения новых социальных проблем. В качестве аргумента к подобному утверждению можно привести слова Президента РФ В.В.Путина (2000-2008гг.), который настоятельно просил "помощи, поддержки в организации общественной экспертизы всех законопроектов, которые так или иначе касаются прав российских граждан". Он особо отметил, что "как показывает практика, этот аспект разработчиками законов учитывается далеко не всегда. ... здесь крайне важно работать на опережение, предупреждая появление актов, ведущих к конфликтным ситуациям". Данное утверждение актуально как на государственном (федеральном и региональном) уровне, так и на уровне местного самоуправления. В развитие этой темы, в бюджетном послании В.В.Путин определил принципы бюджетной стратегии России на 2008-2010гг. и дальнейшую перспективу. Принцип №5 заключается в следующем: "Необходимо внедрить в практику деятельности правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ". Избранный в 2008 году Президент России Д.А.Медведев также неоднократно высказывался на тему качества законов. В частности, 25 апреля 2007 года на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, он отмечал, что "во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов". 15 февраля 2008 года в своей речи на V-м Экономическом форуме он отметил, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда еще высокое качество. (…) И сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. (…) Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». Такое мнение разделяется и в Докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации за 2007 год, в котором оценке законодательства посвящен целый параграф «Оценка регулирующего воздействия законодательства: постановка задачи», где указывается на «актуальность формирования института общественной экспертизы и оценки регулирующего воздействия, позволяющих учитывать интересы и потребности всех социальных групп». Необходимость так называемого «нулевого чтения» в очередной раз отражена в Послании Президента России В.В.Путина Федеральному собранию от 12.12.2013г. Современное правовое поле экспертной деятельности напоминает «лоскутное одеяло». По мере развития отдельных отраслей и институтов права, а также видов регулируемой деятельности формировались новые виды и формы экспертизы, издавались регламентирующие их нормативно-правовые акты. В результате всего этого накоплен значительный законодательный и нормативно-правовой материал (ФЗ «Об экологической экспертизе», «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», «О защите прав потребителей», «Об оценочной деятельности», «О сертификации продукции и услуг» и т.д.) Однако все эти нормативно-правовые акты охватывают лишь узкие сферы экспертной деятельности. В 2014 году законодательная база Российской Федерации пополнилась новых федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Этот закон, несмотря на большое количество замечаний к его содержанию, обеспечивает возможность, при грамотном его применении, для реализации нескольких форм общественного участия в виде мониторинга, экспертизы и др. Таким образом, необходимость развития общественной экспертизы (экспертной оценки) признается на самом высоком уровне. В указанном контексте, общественную экспертизу можно рассматривать как форму реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через организацию общественного обсуждения и через выработку предложений по совершенствованию управленческих решений, принимаемых на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления. Особой формой общественной экспертизы является экспертная оценка социальных проектов (программ), которая основывается на общих подходах и методиках проведения общественной экспертизы и, в то же время, имеет некоторые особенности технологии своего проведения. Анализ современного российского законодательства показывает, что в нем весьма слабо разработаны экспертные процедуры и механизмы общественного влияния на решения, принимаемые органами власти в социальной и иных сферах, непосредственно затрагивающих интересы населения. Прогноз социальных последствий, которые должны наступить в обществе от принятия того или иного нормативного акта, разрабатывается далеко не всегда, хотя это крайне необходимо с точки зрения внутренней и внешней безопасности российского общества. Поэтому необходимо разработать и внедрять методическое и организационное обеспечение процедуры применения более эффективного и более современного метода – метода общественной экспертизы. Каковы же наиболее важные свойства общественной экспертизы? На российской экспертной конференции "Гражданский Форум: год спустя. Что дальше?", проведенной в г.Тольятти в ноябре 2002 года, было отмечено, что общественная экспертиза: 1) дает комплексную, системную оценку гуманитарного эффекта от изучаемого действия (принятия и/или реализации закона, программы и др.); 2) проводится специалистами общественных объединений и некоммерческих организаций, имеющими большой опыт практической деятельности в соответствующей сфере, 3) нацелена на предупреждение конфликтных ситуаций и минимизацию негативных последствий от ошибок, которые могут возникнуть при принятии решений; 4) является базовым звеном в процессе "экспертиза - переговоры - контроль", характеризующем взаимодействие гражданских организаций с органами власти; 5) эффективна потому, что гражданские организации объективно заинтересованы в качестве закона как социального продукта и лучше, чем органы власти, информированы о всем многообразии региональных и местных проблем и технологий их решения; 6) способствует развитию гражданского общества через повышение их экспертного потенциала, профессиональный рост и институциональное развитие; 7) имеет большее доверие со стороны общества; 8) открыта для дальнейшего обсуждения в обществе, нацелена на привлечение интеллектуальных ресурсов самого общества. Таким образом, формирование механизмов общественной экспертизы в настоящее время является задачей, актуальной как для органов власти (с точки зрения повышения эффективности их работы), так и для гражданского общества. Настоящее пособие содержит материалы в помощь активистам общественных объединений и некоммерческих организаций, позволяющие облегчить и систематизировать их самостоятельную работу по организации и проведению общественной экспертной оценки различных документов и социальных процессов. 1.2. Понятие общественной экспертизы Под экспертизой в целом принято понимать требующее специальных знаний и умений исследование какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления с представлением обоснованного мотивированного заключения, содержащего рекомендации по устранению выявленных проблем. Проведение экспертизы – весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Однако до настоящего времени теория экспертиз в науке разработана недостаточно. Все разновидности экспертиз имеют несколько общих характеристик: 1. Проведение исследования (иногда – освидетельствования). 2. Специальный порядок назначения и проведения экспертизы. 3. Формирование полного и достоверного представления об исследуемом объекте, явлении или процессе, достигаемого за счет использования однозначных, объективных и подтверждаемых фактов и сведений. 4. Направленность на достижение целей, к которым относятся диагностика, анализ, оценка, консалтинг, проектирование, прогнозирование, оптимизация процессов и т.п. 5. Применение при решении трудно формализуемых или нестандартных задач. В процессе общественной экспертизы определяется, насколько объект (закон, программа, проект и др.): 1) соответствует приоритетным потребностям заинтересованных лиц; 2) адекватен требованиям времени и социальной необходимости (нормативно-правовой акт должен регулировать общественные отношения, которые действительно нуждаются в таком регулировании, которые «созрели» для этого); 3) соответствует требованиям «качества» (нормативно-правовой акт должен соответствовать по содержанию, по форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования); 4) социально значим. Как было сказано выше, общественная экспертиза рассматривается как одна из форм реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства. В контексте настоящего учебного материала применяются следующие понятия: - общественная экспертиза – комплексное аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициатив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан. По тексту настоящего пособия будут применяться два практически разнозначных по смыслу термина – экспертиза (общественная экспертиза) и экспертная оценка (общественная экспертная оценка). - общественный эксперт – представитель общественности, обладающий необходимыми знаниями в определенных областях жизнедеятельности, навыками и статусом, дающими ему право на проведение общественной экспертизы; - экспертное заключение – документ, выработанный общественным экспертом на основе проведения экспертного анализа, включающий в себя данные анализа, их интерпретацию, а также мотивированную оценку изменений сферы жизнедеятельности в результате реализации (для действующего нормативного правового акта), либо мотивированные возможные прогнозы таких изменений, в случае принятия объекта экспертизы (для проекта акта), а также рекомендации для лиц, принимающих решения. Значение общественной экспертизы заключается в том, что именно она может стать социальным институтом, учитывающим и выражающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам из реализации; вопросам реализации проектного подхода к реализации социальной политики и проведения социальных реформ, а также в целом возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив. 1.3. Правовые основы проведения общественной экспертизы Имеются несколько типов документов, устанавливающих нормы и правила в области общественной экспертной оценки - это как законодательные акты, так и документы, имеющие характер деклараций (хартии, соглашения и проч.) В существующем российском законодательстве такое понятие, как общественная экспертиза, только начинает разрабатываться. При организации общественной экспертизы в качестве правовой основы можно использовать ратифицированные РФ международные правовые акты, Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, а также местные нормативные правовые документы в области общественной экспертизы, если таковые есть. Документы, имеющие характер деклараций, имеют, как правило, национальный и наднациональный уровень. Например, Хартия по оцениванию государственных политик и программ Французского общества по оцениванию (La Charte de l`Evaluation; de politiques publiques et des programmes publiques) устанавливает основные принципы, которыми руководствуются специалисты по оценке, работающие в этой стране. Такие документы, как Всеобщая декларация прав человека и Европейская хартия городов, принятая Советом Европы на 27 сессии в Страсбурге (17-19 марта 1992г.), закрепив собой обширный комплекс прав человека, фактически сделали человека центром, смыслом планирования и управления, в широком смысле этого понятия. Поэтому одним из основных фокусов общественной экспертной оценки может быть состояние (уровень реализации) прав человека и гражданина. К примеру, Европейская хартия городов обозначила, что жители имеют такие права:
Таким образом, вопрос о соблюдении прав человека может являться основным вопросом, на который должна дать ответ общественная экспертная оценка. Некоторые возможности для общественной экспертизы предоставляет федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», который вводит некоторые формы общественного участия в обсуждении местных нормативных правовых актов (публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится впрямую об общественной экспертизе как виде общественной деятельности. В распоряжении Правительства РФ №38-р от 19 января 2006 года среди приоритетных направлений развития организаций гражданского общества и реформы государственного управления указано развитие механизмов независимой общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений и механизмов общественного мониторинга. Возможность проведения общественной экспертизы как таковой, без узкой отраслевой специализации, предусматривается в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность такого нового для России института, как общественные палаты. Федеральный закон «Об Общественной палате» является единственным документом, прямо наделяющим общественное формирование (Общественную Палату Российской Федерации) правом на проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов муниципальных правовых актов. Аналогичные возможности предоставляет и большинство законодательных актов субъектов РФ, в которых созданы аналогичные общественные формирования. Хотя справедливости ради нужно сказать, что данные законы ни на уровне России, ни на уровне субъектов Российской Федерации не содержат норм, описывающих, какой же должна быть общественная экспертиза. Концепция административной реформы прямо устанавливает правовые основания для антикоррупционной экспертизы, так как требует «внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов». В развитие Концепции, приняты законодательные и нормативные правовые акты, конкретизирующие требования к антикоррупционной экспертизе (в том числе независимой). Кроме всего, общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг относит к видам экономической деятельности деятельность по экспертизе проектов, относя к объектам экспертизы в том числе проекты в области управления. Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В соответствии с указанным законом, субъектами общественного контроля являются: 1) Общественная палата Российской Федерации; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Предусмотренный законом итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать: 1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; 2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза; 3) предложения и рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза. 10. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В любом случае, эксперт должен обладать основными знаниями о том, каким образом устроен правотворческий процесс в Российской Федерации. Этому посвящена следующая глава настоящего пособия. II. ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Понятие и виды правотворчества Правотворчество — это деятельность государственных органов, направленная на усовершенствование законодательства, путём принятия новых нормативных правовых актов, изменения или отмены устаревших. |
Похожие:
 | В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв постановлением... |  | Таким образом, антикоррупционная экспертиза направлена на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения... |
| ... | | Обзор деятельности органов местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики по представлению муниципальных нормативных правовых... |
| «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Чеченской Республики» (далее – Постановление №234) на глав муниципальных образований... | | Пп «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и экспертизы нормативных... |
| Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов | | Разъяснение порядка представления муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним для включения в регистр... |
| Ществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых... | | Орв) нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга (далее – Методические рекомендации) разработаны с целью оказания... |