9.3. Проведение экспертизы
В настоящее время требования по проведению экологических экспертиз законодательно оформлены более чем в 100 странах (Canter, 1996). Впервые (в 1965 г.) эколого-географическая экспертиза начала выполняться в Японии (Sakiyam, 1982), с 1970 г. она проводится в США (Canter, 1984), с 1973 г. - в Канаде (Waldichuk, 1983), с 1975 г. - в ФРГ (Lee, 1983), с 1976 г. - во Франции (Monbailliu, 1984), Ирландии (Lee, 1983) и Испании (Belloch et al., 1981), с 1977 г. - в Нидерландах (Klein, 1981). В настоящее время лидерами в области экологической экспертизы остаются Япония и США, к ним добавились Германия и Нидерланды.
В настоящее время в странах сложились различные представления об эколого-географической экспертизе. В некоторых случаях экспертиза рассматривается в довольно общей форме “учета экологических факторов при принятии решений”, не имея систематической экологической оценки предлагаемого действия. Иногда страна может обладать полностью разработанной системой экспертизы, но применять ее только к очень малому числу действий. В качестве примеров можно, пожалуй, назвать Францию и Японию. Первая проводит в год до 10 тыс. экспертиз (Порфирьев, 1988), в то время как вторая на три порядка меньше. Скажем, за 1986-1987 гг. в Японии были проведены экспертизы лишь 16 проектов (Sato, 1988).
Принципы отбора проектов для выполнения экспертиз менялись. Вначале в основу были положены стоимостные критерии. Во Франции она проводилась для всех проектов стоимостью более 60 млн франков (Monbailliu, 1984), в Ирландии - более 5 млн фунтов стерлингов (Environmental Assessment …, 1980, по: Семенова, 1985), в Индии - более 10 млн рупий (Ramanathan, 1981). Однако развитие науки, технический прогресс и совершенствование методики экономических расчетов показали, что масштабы проекта и его стоимость не всегда отражают степень воздействия проекта на окружающую среду, а потому не являются удовлетворительными критериями при принятии решения о проведении экологической экспертизы. В настоящее время существует два принципиально разных подхода к отбору проектов для экспертизы. В основе первого лежит предварительная оценка всех или большинства проектов, после которой принимается решение о проведении или не проведении ЭЭ. Примером такого подхода являются США. Достоинство этой системы отбора состоит в гибкости (возможность учета разных типов проектов и особенностей местных условий, мнения заинтересованных сторон и т.д.). Недостаток - в том, что все-таки необходима оценка всех проектов, а это требует финансовых затрат. Второй подход состоит в обязательном проведении экспертизы только определенных видов деятельности, указанных в нормативных актах. Этот метод отбора используется, в частности, в России. Достоинство такого подхода состоит в простоте применения, недостаток - в отсутствии гибкости. Некоторые страны (например, Словакия) используют комбинацию предварительной оценки и нормативных списков (Черп и др., 2000).
Итогом проведения экологической экспертизы является заявление о воздействии на среду (ЗВС), под которым понимается документация экологического анализа, включающая идентификацию, интерпретацию, прогноз и ослабление воздействий, вызываемых предлагаемым действием или проектом (Jain et al., 1977). Проведение эколого-географической экспертизы обычно занимает от 3-8 до 18 месяцев в зависимости от сложности проекта. С учетом времени обсуждения эта процедура может занять от 1,5 до 2,5 лет (Ермаков, Рябчиков, 1980).
Опыт проведения эколого-географической экспертизы показал, что они в большей степени влияют на изменение операций по очистке и утилизации отходов на новых предприятиях, чем на изменение местоположения и мощности предприятий. В половине случаев отмечается снижение общей стоимости проекта за счет осуществления конструктивных экологических мероприятий (Cook, 1981). В тех случаях, когда экспертиза ведет к дополнительным расходам для преодоления ранее не выявленных проблем окружающей среды, эти расходы обычно меньше затрат, необходимых для восстановления среды, если такие проблемы обнаружатся только после введения проекта в действие (Lee, 1983). Расходы на проведение экологических экспертиз относительно невелики. По одним данным они составляют 0,25-0,75%, по другим от 0,1 до 2,5% от сметной стоимости проекта.
В проведении эколого-географических экспертиз можно выделить три этапа: 1) выявление современного состояния окружающей среды; 2) выявление наиболее значимых для проектирования факторов и степени их учета в проекте; 3) прогнозирование воздействий.
Выявление современного состояния окружающей среды необходимо по двум причинам. Первая состоит в том, что существующие природные условия сами по себе могут быть препятствием для сооружения и эксплуатации объекта. Вторая причина связана с необходимостью базовой точки отсчета (чтобы прогнозировать, что будет потом, надо знать, что есть сейчас).
При проведении эколого-географической экспертизы хозяйственных проектов этот этап исследований наиболее трудоемок и дорогостоящ. По своей сути он является инвентаризацией природных ресурсов территории. В зависимости от характера намеченной деятельности и особенностей исследуемой территории состав рассматриваемых компонентов и параметров природной среды может меняться. Наиболее часто исследуются такие компоненты, как атмосферный воздух, поверхностные воды, растительность, почвы, реже всего - воздействие на культурную среду.
Исходное состояние окружающей среды оценивается разными показателями. Некоторые из них поддаются непосредственным измерениям, о других можно судить лишь на качественном уровне. В мире известны способы определения примерно 1500 загрязняющих веществ, а ПДК (предельно допустимые концентрации) существует практически на половину из них (Примак и др., 1991).
Для выявления наиболее значимых для проектирования факторов необходимо знать современное состояние окружающей среды, а также характер и интенсивность воздействия будущей хозяйственной деятельности на природные компоненты и параметры. Изучение существующего состояния природной среды позволяет выявить наиболее ценные природные объекты территории. В зависимости от особенностей района это могут быть отдельные компоненты окружающей среды (растительность, почва, животный мир, культурная среда и т.д.) или их части (некоторые виды животных и растений, минеральные подземные воды, отдельные исторические и археологические памятники, уникальные природные объекты - скалы, пещеры, водопады и т.д.).
Обычны случаи, когда степень изменчивости различных природных компонентов в пределах изучаемой территории сильно отличается. Например, если исследования района, предназначенного для жилищного строительства, показали, что радиационный фон и почвенное плодородие меняются незначительно и не являются факторами, лимитирующими застройку, а микроклиматические условия и состояние растительности меняются очень сильно, то именно их учет в первую очередь необходим в проекте.
Реализация любого хозяйственного проекта вызывает целую цепь взаимообусловленных процессов, изменяющих существующее состояние окружающей среды. При прогнозировании воздействий на природную среду необходим учёт существующих тенденций её изменения, которое происходит без вмешательства человека. Это может быть изменчивость, обусловленная колебаниями климата, естественными экологическими циклами и сукцессиями; природная эвтрофикация озёр, долговременные изменения структуры почв и т. д.
Например, канадские пихтовые леса периодически подвергаются нашествию листовертки-почкоеда. Возраст, когда пихта становится доступной массовому повреждению этими насекомыми, равен примерно 70 годам. При благоприятных погодных условиях, способствующих размножению вредителей, пандемия губит лес, уничтожает кормовую базу насекомых, а затем затухает - пока не вырастут и достигнут зрелости (70 лет) новые массивы пихты (Арманд, Ведюшкин, 1989). В период проведения экспертизы проекта Дагмарской ГЭС в Амурской области численность популяции селемджинской косули составляла более 34 тыс. голов. В настоящее время количество этих животных оценивается в 1,5 тыс. Столь резкое снижение численности обусловлено, прежде всего, естественной природной цикличностью, однако в случае сооружения ГЭС (она еще не построена) и наполнения водохранилища сокращение поголовья косули отнесли бы на счет строительства гидроэлектростанции. Данные примеры показывают большую важность учета естественной динамики геосистем при прогнозировании последствий хозяйственной деятельности; в противном случае прогноз изменений состояния окружающей среды вследствие реализации того или иного проекта может оказаться глубоко ошибочным.
Процедура проведения экологических экспертиз в России складывается из следующего. Общие положения о проведении экспертиз содержатся в федеральном законе "Об охране окружающей природной среды", а более детальные требования к их содержанию и порядку выполнения в Законе РФ "Об экологической экспертизе". Существуют два вида экспертизы: государственная и общественная. Первая проводится специально уполномоченными государственными органами соответствующего уровня, вторая - обычно общественными организациями, устав которых предусматривает такой вид деятельности. В соответствии с имеющимся законодательством жизненный цикл хозяйственного проекта с экологической точки зрения можно описать следующим образом. Инициатор (заказчик) деятельности представляет в орган власти декларацию (ходатайство, уведомление) о намерениях, в которой указывает необходимые сведения (назначение и мощность предприятия, номенклатура продукции, площадь земельного участка, состав и величина выбросов загрязняющих веществ и т.д.). Органы исполнительной власти (комитет по земельным ресурсам) предлагают альтернативные варианты земельных участков для размещения объекта.
Техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) основано на данных, приведенных в Декларации о намерениях, и формулируется так, чтобы в результате работ были оценены воздействия планируемой деятельности и предложены меры по смягчению последствий. На первом этапе в основном используется уже существующая информация (фондовые материалы, справочная литература, данные статистической отчетности, технико-экономические и экологические данные объектов-аналогов и т.д.). Далее технико-экономическое обоснование (ТЭО) проекта и проект ЗВС поступают в органы власти (Госкомэкологии соответствующего уровня), которые предварительно согласуют место размещения объекта (акт выбора земельного участка).
Затем происходит процесс разработки, согласования и утверждения проектной документации. Определение природных ресурсов, вовлекаемых в сферу действия объекта, и прогнозирование возможных экологических последствий и воздействий во многом базируются на данных полевых исследований. Результаты работ этого этапа включаются в раздел “Охрана окружающей среды” проекта.
После этого проект и материалы ОВОС, содержащие вывод о возможности строительства и эксплуатации объекта, мероприятия по смягчению отрицательных воздействий и обоснование выбора размещения объекта на альтернативной основе, поступают на государственную экологическую экспертизу. В случае положительного заключения по ним принимается решение об изъятии земельного участка под строительство, оформляемое соответствующим актом. Часто заключение государственной экологической экспертизы содержит указания на необходимость дополнительных детальных проработок по отдельным вопросам. После прохождения описанных стадий начинается строительство объекта. Проведение эколого-географических экспертиз сейчас является хорошо отлаженной бюрократической процедурой. Например, в 1997 г. была проведена государственная экологическая экспертиза более 55 тыс. проектов, свыше 70% заключений при этом оказалось положительными (Государственная экологическая экспертиза, 1999).
|
