ГЛАВА10. РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В РЕГИОНАЛЬНОМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ
Почему общественность должна участвовать в принятии решений по вопросам природопользования? Для ряда стран этот вопрос давно решен и поэтому не обсуждается. Мировое общественное экологическое движение возникло в 60-хх годах из-за того, что уровень доверия к лицам, занимающимся вопросами управления в государстве, понизился, а острота проблем возросла, и люди хотели сами участвовать в принятии решений. Корме того, мы все живем в обществе экологического риска, который нередко пересекает границы государств (например, Чернобыль), поэтому необходимо искать нетрадиционные подходы, один из которых – участие граждан в решении проблем государства. В международном праве разработана, принята и действует Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (так называемая Орхусская конвенция). В России в 90-хх гг. стали появляться первые законы, определяющие полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды. В частности, право требовать от соответствующих органов своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, принимать участие в обсуждении вопросов охраны окружающей среды, а также требовать (в административном или судебном порядке) отмены решений, которыми нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду.
Важнейшим элементом создания такой институциональной системы, которая отвечала бы целям устойчивого природопользования, является участие общественности, необходимое не для управления самим процессом природопользования, а для создания условий демократического принятия решений и предотвращения возможных конфликтов интересов. В области природопользования участие общественности (местного населения) в принятии решений по использованию территории ее проживания, является элементом социальной устойчивости. Естественно, что тот, кто не имеет возможности участвовать в разработке стратегии устойчивого природопользования на местном и региональном уровнях, вряд ли будет поддерживать выполнение этих принципов на практике. В большинстве развитых стран (в США, например) участие общественности в принятии решений закреплено законодательно и является неотъемлемым элементом институциональной системы. Общественное движение в этих странах приобрело мощный размах, представлено через сильные общественные организации на местном, национальном и международном уровнях.
Радикальные изменения в социально-политическом и экономическом развитии нашей страны, начавшиеся с середины 80-х годов, в частности, политика гласности, обнажили прогрессирующее ухудшение экологической обстановки, которое вызвало значительную обеспокоенность населения. Тревожные настроения людей усилились вследствие крупных техногенных аварий и катастроф, которые нанесли значительный урон окружающей среде и здоровью людей и получили широкий общественный резонанс. Осознание масштабов экологического кризиса в стране дало мощный импульс активизации общественности.
До этого периода природоохранная деятельность общественности в целом была слабой из-за отсутствия достоверной и доступной информации о реальном состоянии окружающей среды, неразвитости демократических структур и несовершенства природоохранного законодательства. Хотя история природоохранного общественного движения в России начинается с 1924 года (основано Всероссийское общество охраны природы - ВООП), и в конце 80-х годов Общество насчитывало в своих рядах десятки миллионов членов. При этом членство для подавляющего большинства было абсолютно формальным, а деятельность организаций ВООП всех уровней находилась под контролем государства и носила общественно-государственный характер.
В новых условиях возросшее внимание общественности к вопросам окружающей среды нашло естественный выход в резкой активизации неформальных групп и объединений граждан, появлении новых общественных организаций. Так, если в 1987 году было образовано 38 неправительственных экологических организаций, то в 1991 году их число составило более 1000 организаций. В начальный период перестройки лидерам движения удалось мобилизовать сотни тысяч человек на массовые кампании протеста (против строительства новых гидростанций, ирригационных каналов, проекта "поворота рек"). Это был первый, романтический период экологического движения. Его можно было охарактеризовать как луддитский: требования производства закрыть, заводы перепрофилировать. Организационно лидировали тогда консервационисты (защитники природы). Их идеологией являлось представление о неизбежности экологической катастрофы, отсюда цель создания всемирного братства ("Земля Людей") и построения общества "скромных материальных потребностей". Однако сегодня уже ясно, что такая массовая мобилизация была, прежде всего, результатом высокой степени готовности населения к акциям протеста и мощных мобилизующих усилий средств массовой информации, которые, в свою очередь, опирались на авторитет и харизму экологических лидеров национального масштаба. Но развивалось и движение гражданских инициатив. Участники этих объединений были озабочены, прежде всего, обустройством среды своего непосредственного обитания, здоровьем и безопасностью детей и близких. Когда началась серия массовых предвыборных кампаний 1989-1990гг., возникла реальная возможность создания массового политизированного зеленого движения. Но оно не состоялось. Группы гражданских инициатив, отдав своих лидеров демократическому движению, а затем новому депутатскому корпусу, остались без руководства и программы дальнейших действий. Тем не менее, выход движения на формирующуюся "публичную арену" состоялся. Экологические объединения становится более профессиональными, но обособляются от населения.
В 90-е годы в Россию приходят международные экологические организации.
В 1994 г. в нашей стране начало работать Российское Представительство Всемирного Фонда Дикой Природы - крупнейшей в мире неправительственной международной природоохранительной организации. В настоящее время проекты Всемирного Фонда затрагивают многие регионы России: Европейские Север, Арктика, Камчатка, Дальний Восток, Нижнее Поволжье, Урал, Алтай - Саяны, Байкал и т.д. Российская программа WWF привела к созданию Большого арктического резервата, одной из крупнейших охраняемых территорий. С помощью WWF общая площадь российских охраняемых территорий увеличилась почти на 25%, а в Арктике практически удвоилась. WWF оказывает финансовую поддержку проектов в области охраны окружающей среды и биоразнообразия, способствует развитию малого бизнеса, в частности экотуризма.
Российский Зеленый Крест (РЗК) экологическая неправительственная некоммерческая организация, входит в Ассоциацию "Международный зеленый Крест", который основной целью своей деятельности провозгласил проведение мероприятий по охране окружающей среды, оздоровлению экологической обстановки в России, экологическому воспитанию.
SEN (Сеть Священной Земли - Sacred Earth Network), в 1996г. организовала проект "телекоммуникации для окружающей среды".
ISAR (ИСАР), с филиалами в Москве, Нижнем Новгороде, на Дальнем Востоке, располагает подробной информацией об общественном экологическом движении и источниках финансовой поддержки природоохранных организаций. Финансирует программу "Центр общественной экологической экспертизы" осуществляемую организацией "Эколайн" при участии международной организации "Экология"'. Его программы ориентированы на финансовую поддержку экологического движения в России.
"Экология" - международная неправительственная организация, имеющая отделения в Вильнюсе, Минске, Москве и представителя в Узбекистане. В настоящее время "Экология" оказывает техническую помощь, предоставляет экологическую информацию и проводит исследования, учебные семинары и программы обмена в странах СНГ, Балтии, Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии. "Экология" стремится участвовать в решении сложных экологических проблем, характерных для переходного периода, включающих социальные, юридические и экономические аспекты.
Деятельность международных экологических организаций в России весьма многогранна и значима. Международные организации оказывают информационную, организационную, методическую и финансовую поддержку разнообразных проектов, от исследовательских до коммерческих в области охраны природы. Вместе с тем, с приходом в Россию международных экологических организаций связано формирование экологической бюрократии, распорядителей грантов и материальных ресурсов в некоммерческой среде. Растет профессионализация и бюрократизация центральных и местных экологических организаций.
В настоящее время в России, в cooтветствии с международными нормами в области прав человека, существует разветвленная система законодательства, защищающая экологические права человека и гражданина и обеспечивающая правовые основы экологического движения.
Среди фундаментальных прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, несколько прав прямо или косвенно связаны с проблемами среды обитания. Можно выделить три основных экологических права, перечисленных в ст. 42 Конституции: а) право на благоприятную окружающую среду; б) право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; в) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением. К этим экологическим правам примыкает ряд других прав, которые лишь частично относятся к экологии, но весьма важны для нас, поскольку раскрывают некоторые стороны основных экологических прав - право на жизнь (ст. 20 Конституции) - в связи с угрозами для существования личности, связанными с экологическими авариями, катастрофами или хроническим смертельным загрязнением; - право на личное достоинство, в части запрета любых опытов на человеке без добровольного согласия (ч.2 ст. 21 Конституции) - в связи с экспериментами, в ходе которых человек подвергается воздействию разных экологических факторов; - право на труд в безопасных условиях (ч.З ст. 37 Конституции) – в связи с обеспечением благоприятных условий среды на рабочем месте.
В группу прав, дополняющих право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, входят: а) право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч.2 ст. 24 Конституции) - в отношении всех экологических прав; б) право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом (ч.4 ст. 29 Конституции) - в отношении экологической информации.
В группу прав, дополняющих право на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением, входят: право на социальное обеспечение в случае болезни и инвалидности (ч.1 ст. 39 Конституции) - в отношении экологически обусловленных заболеваний и другие.
Главные и частично затрагивающие экологические вопросы права, закрепленные в Конституции, находят свое развитие в целом ряде законов и подзаконных актов, среди которых в первую очередь необходимо назвать законы "Об охране окружающей природной среды" (1991г.), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1992г.), "Об экологической экспертизе" (1995г.), "О государственной тайне" (1993г.), "Об информации” информатизации и защите информации" (1995г.), "О радиационной безопасности населения" (1995), а также в законодательстве, принятом в связи с чернобыльской аварией.
Правовую основу экологического движения составляет ст. 30 Конституции РФ (Каждый имеет право на объединение. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем) и ст. 12 Закона России об охране окружающей природной среды (граждане имеют право создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения).
Формы деятельности общественных экологических организаций разнообразны. Это участие в законотворческом процессе и принятии решений, экологическое воспитание и просвещение, образование, информационно-издательская деятельность, участие в научно-исследовательской и внедренческой работе, организация массовых природоохранных мероприятий, общественный контроль и общественная экспертиза, оказание природоохранных услуг и хозяйственная деятельность, протестные мероприятия и др. Все они в той или иной мере могут способствовать целям устойчивого природопользования в регионах.
Участие в принятии экологически значимых решений. В настоящее время разработка, обсуждение и принятие экологически значимых решений признается одной из важнейших и ключевых стадий в общем механизме обеспечения и оздоровления окружающей среды. Возможности общественности на этих стадиях достаточно весомы, хотя четко не всегда определены в законодательстве. Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрение вопросов, связанных с изъятием и представлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.
Сегодня необходимо заложить основы для более открытого принятия решений и продемонстрировать преимущества общественного участия в сфере природопользования, особенно на региональном и местном уровнях. Например, перед ДВ регионом стоит следующий круг проблем, осложняющих участие общественности в принятии решений в сфере природопользования: а) отсутствие эффективной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие неправительственных организаций и государственных органов; б) слабость общественного движения, недостаточная ориентация его на решение местных экологических проблем; в) отсутствие координации и распространения информации на всех уровнях (между общественными организациями, между общественными организациями и государственными органами, между педагогами экологического образования и т.д.).
Наиболее эффективный методический подход к решению проблем заключается, во-первых, в поиске эффективных форм достижения диалога между государственными и общественными организациями, и, во-вторых, в укреплении самого общественного движения.
Первым шагом по решению проблем природопользования в процессе разработки крупных проектов в дальневосточном регионе явилось создание в каждом крае консультативных координационных комитетов (КК) под руководством вице-губернаторов. КК представляет собой группы из 8-10 человек, объединяющие представителей различных государственных ведомств в области природопользования, научных учреждений, коммерческих предприятий, а также представителей общественных организаций. Такие координационные комитеты создаются с тем, чтобы обеспечивать консультативную поддержку по отдельным задачам проекта и участвовать в оценке результатов. В дальнейшем можно было бы ожидать, что такие комитеты могут быть трансформированы в консультативные советы по природопользованию при краевых Думах.
Соответствующие консультативные органы создавались и на уровне административного района. Так, для работы по комплексному планированию природопользования в Чугуевском районе Приморского края был создан региональный совет по планированию землепользования, куда вошли как представители административных органов (Управления лесами, Приморгеолкома, Земельного комитета) Приморского края, так и представители районной администрации, лесхозов, охотничьих хозяйств и общественных организаций района. Основная цель работы совета - способствовать реализации методов комплексного планирования природопользования в Чугуевском районе. В Хабаровском крае междисциплинарная группа по сохранению биоразнообразия была закреплена Постановлением главы администрации края и получила статус консультативного совета при администрации края для своевременного решения вопросов, связанных с организацией новых охраняемых территорий и других вопросов сохранения биоразнообразия.
Как показала практика, такие формы совместной работы и выработки решений явились одним из эффективных путей решения проблемы взаимодействия различных организаций, а также преодоления и разрешения конфликтов интересов.
Другим направлением расширения форм общественного участия является организация рабочих семинаров/слушаний по наиболее актуальным местным проблемам охраны среды и природопользования. Например, к таким проблемам в Приморском и Хабаровском краях, относятся правовые аспекты создания новых охраняемых территорий, вопросы управления информацией на региональном уровне, вопросы экологического образования и др. Рабочие семинары создают нейтральную почву для общения и конструктивного диалога между представителями заинтересованных организаций, а также способствуют поиску путей решения проблем. Кроме того, такие обсуждения сами по себе часто являются дополнительным источником информации, дефицит которой, к сожалению, часто является тормозом для всего процесса становления устойчивого природопользования. Следует отметить, что проведение подобных семинаров на территории сторонних организаций, дает равные права участникам высказывать свое мнение.
Параллельно с поиском механизмов взаимодействия на всех уровнях необходима непосредственная поддержка негосударственных организаций. Например, на сегодняшний день в Приморском и Хабаровском краях существует около 90 общественных организаций экологической направленности (включая как зарегистрированные, так и незарегистрированные). Такими организациями, например, являются Фонд Диких Животных в Хабаровске и Краевой Центр Защиты Дикой Природы "Зов Тайги" во Владивостоке. Кроме этих групп имеется ряд организаций, с деятельностью которых знакомы не только местные "зеленые", но и представители экологического движения других регионов России. В Приморье это такие организации, как: Информационно-ресурсный центр по экологическому образованию (г.Владивосток), Общественная экологическая комиссия Приморского края (г. Уссурийск), Фонд поддержки общественных инициатив "Эко-Логос" (г. Владивосток), Экогруппа "Тайга" (п. Рощино), инициативные группы "Лесные братья" (п. Терней), "Терней-тайга-тигр" (п. Терней), "Жар-зверь" (п. Лазо), "Тигр" (п. Лазо). В Хабаровском крае это группа "Эхо" (г. Советская Гавань), "Экзотур" (Комсомольск-на-Амуре), школьный экологический центр при гимназии 3 (г. Хабаровск), экологическое объединение "Болонь - чистая вода" (г. Хабаровск), Всероссийское общество охраны природы (г. Хабаровск).
Информационная поддержка и обмен информационными материалами является важнейшим элементом расширения общественного участия. С этой целью были созданы информационные центры поддержки общественных инициатив. Так, созданное Информационное Агентство при Хабаровском Фонде Диких Животных предоставляет доступ местных активистов к электронной почте, к статьям нового природоохранного и другого законодательства, извещает местных активистов о готовящихся семинарах, и т.д. Опыт работы с представителями общественных организаций также показал, что слабость общественного движения на Дальнем Востоке во многом связана не только с удаленностью региона от центра и его разобщенностью, но часто и с отсутствием организационных навыков у общественных организаций.
Еще один вид деятельности экологических организаций - это проведение общественных экологических экспертиз (ОЭЭ). Экологическая экспертиза является новым институтом, помогающим решать многие проблемы управления природопользованием.
Ей должны подвергаться все проекты хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды. Они должны содержать материалы по оценке воздействия на окружающую природную среду, которая проводится заказчиком проекта и включает анализ, обобщение и распространение информации о таком воздействии и необходимые меры охраны. Оценка производится с учетом экологической емкости, состояния окружающей среды в месте планируемого размещения объекта, перспектив социально-экономического развития регионов, мощности и видов воздействия объекта на окружающую природу, требований природоохранного законодательства.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а так же по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
Полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются Законом Российской Федерации об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991г. и Федеральным законом об экологической экспертизе от 23 ноября 1995г. Граждане и общественные объединения имеют право: а) выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; б) направлять в письменной форме аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; в) получать информацию от органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов; г) обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд.
Среди основных проблем, возникающих при проведении ОЭЭ, следует выделить:
1. Регистрацию в органах местного самоуправления. Нет ясности, где регистрировать общественную экспертизу – по месту регистрации экологической некоммерческой организации (НКО) или по месту реализации проекта. В большинстве случаев органы местного самоуправления узнают о том, что в их функции входит регистрация ОЭЭ, от представителей НКО в момент подачи заявления. Ни закон, ни подзаконные акты не устанавливают, какие действия должны предпринять органы местного самоуправления для регистрации такого заявления.
2. Придание юридической силы заключению ОЭЭ. Отсутствуют какие-либо разьяснения в разделах закона, регламентирующего проведение государственной экологической экспертизы.
3. Ограничение доступа к проектной документации. Здесь наиболее серьезная проблема связана с тем, что право ОЭЭ на получение документации не распространяется на обьекты, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охряняемую законом тайну. Неопределенность понятия “коммерческая тайна”, регулируемого лишь одной статьей Гражданского кодекса, а также расширенное толкование понятия “иные тайны”, оставляют возможности для их произвольной трактовки и отказа в предоставлении документов на ОЭЭ.
ОЭЭ оказывается результативной только тогда, когда проводится в комплексе с другими действиями общественности. ОЭЭ редко достигает цели напрямую, когда заключение, представленное в органы госэкспертизы, оказывает влияние на принятие решений, тем не менее ОЭЭ позволяет собрать и систематизировать информацию о проекте, установить, на каких именно решениях и разрешениях основана возможность его реализации. Качественно выполненный независимый анализ проекта позволяет квалифицированно сформулировать аргументы против его осуществления, либо рекомендации по его выполнению.
Сферой деятельности большинства общественных организаций в РФ и на РДВ является экологическое образование, что вполне естественно для начального этапа развития общественного движения.
Трудно переоценить роль экологического образования как одного из ключевых факторов устойчивого развития. С учетом того, что экологическое образование способствует формированию социальной базы для устойчивого развития, цель экологического образования на данном этапе может пониматься как создание условий для формирования поколения, способного реализовать устойчивое развитие. Практически результат экологического образования выражается в способности и готовности принимать решения, делать выбор на социальном уровне. Результаты решений предполагают действия, последствия которых будут зависеть от сегодняшнего уровня экологического образования. Действия, предпринятые поколением, которое сейчас медленно включается в изучение экологии в школе, определят условия и саму возможность преодоления человечеством экологического кризиса. Не менее ответственны действия поколения, раздумывающего сейчас о том, учить ли детей экологии в школе и как учить. Важной задачей в этом смысле становится региональный подход, т.е. необходимость понимания общепланетарных проблем экологии в сочетании с региональной спецификой, которое было бы направлено на поиск путей их решений.
Для региона Дальнего Востока кроме наличия объективных факторов (удаленность от исторически сложившихся центров, отсутствие многолетнего опыта общественного движения и др.), сдерживающих развитие экологического образования (ЭО), существует ряд проблем в этой области, как, например, отсутствие краевой политики в области ЭО, недостаточная профессиональная подготовка большей части преподавателей, нехватка информационно-методической литературы. В последние годы проводимыми на средства региональных фондов направлениями работы по ЭО на территории РДВ были следующие: проведение учебно-методических семинаров для педагогов, проведение краевых конференций по ЭО, реализация в двух краях программы публикаций региональных материалов в поддержку развития ЭО, работа с экологически ориентированными журналистами.
Из учебно-методических семинаров наибольшее развитие получили в регионе семинары по программе непрерывного экологического образования Т.В. Шпотовой (одной из лучших программ в России на сегодняшний день), и Д.М. Кавтарадзе, организованные по инициативе местных общественных организаций. Популярность программ объясняется использованием новых педагогических технологий, активным внедрением интерактивных методик, основанных на общении, отход от традиционного лекционного подхода.
Несмотря на отсутствие в России принятой Федеральной Программы по ЭО, следующим этапом в развитии ЭО каждого крупного региона должна стать разработка стратегии, т.е. концептуальных основ и развернутой программы непрерывного экологического образования, как составных частей региональных стратегий УР. Предпосылки для этого существуют, необходимо лишь правильно реализовать идею работы Межведомственных комиссий по ЭО, недавно созданных в ряде краев и областей. Для этого необходимо в первую очередь хорошо отработать организационную структуру (включая Совет, как ядро всей комиссии, состоящий из 8-10 членов) и использовать метод стратегического планирования, как основной во всей деятельности комиссии. Метод стратегического планирования - демократический процесс, который принимает во внимание различные интересы и точки зрения, способствует привлечению к участию в выработке региональных решений различных слоев общества. При этом сама идея межведомственности экологических проблем нацеливает на это, поскольку объединяет участие представителей различных ведомств с одной стороны, и представителей государственных и общественных региональных организаций с другой.
|
