2. Этапы и основные вызовы экономического развития Таджикистана
К 1992 году Таджикистан оказался страной, в которой практически отсутствовали институты, обеспечивающие устойчивое функционирование всех сфер политической, экономической и социально-культурной жизни страны. Прошла ожесточенная гражданская война 1992-1997 годов, обострились проблемы бедности, проявлялись масштабные рыночные дисбалансы. Поэтому основной задачей Правительства было восстановление государственных институтов, элементарных экономических механизмов, включая базовый - отношения собственности.
К концу 1990-х годов указанные задачи в основном были решены: созданы основные политические институты, ключевым моментом чего стало принятие Конституции страны; достигнута общая макроэкономическая стабилизация, которая дала стране сравнительно устойчивую валюту и сбалансированный бюджет; ускорился процесс приватизации государственной собственности, который закладывает основу перехода национальной экономики на рыночные рельсы.
Следующий этап относится к 1999-2004 годам. Этот период стал временем восстановления, роста экономики и начала решения стратегических задач. Наращивая усилия по обеспечению макроэкономической и политической стабильности, Правительство сконцентрировало основное внимание на сокращении бедности населения, формировании экономических институтов, характерных для современного рыночного и демократического общества. Были приняты Гражданский, Налоговый и Таможенный кодексы, обновлено законодательство о банкротстве предприятий, государственной регистрации, лицензировании, начата работа по модернизации системы государственного управления, совершенствованию банковского законодательства, реструктуризации особо крупных предприятий и субъектов естественных монополий и многое другое.
Вместе с тем анализ реализации реформ свидетельствует, что создание необходимой нормативно-правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах. Практическая реализация принятых решений в недостаточной степени является предметом анализа и контроля со стороны государства.
В этой связи возникает необходимость в том, чтобы каждая реформа была сформулирована в виде конкретных действий, с четко установленными сроками совершенствования нормативно-правовых актов, а также количественными показателями результатов деятельности министерств и ведомств в реформируемых сферах.
Эта необходимость усиливается в связи с тем, что имеется ряд объективных факторов, ограничивающих деловую активность в Таджикистане: (1) отсутствие выхода к морям; (2) удаленность от развитых мировых центров; (3) недостаток собственных доступных нефтяных и газовых месторождений; (4) природно-географическая фрагментация страны на регионы; (5) невысокая емкость внутреннего рынка.
Наряду с этим в настоящее время отчетливо видны важнейшие вызовы стабильному и долгосрочному экономическому росту, а также темпам снижения уровня бедности в Таджикистане, ответы на которые предстоит найти в долгосрочной перспективе.
Недостаточная эффективность государственного управления. Неэффективными являются важнейшие институты – государственный аппарат, судебная и правоохранительная системы. Высоким и обременительным остается вмешательство государственных органов всех уровней, в том числе правоохранительных органов, в деятельность хозяйствующих субъектов. При этом государство пока еще не обеспечивает в достаточной степени предоставление услуг в этих областях. Механизм принятия решений государственными органами остается сложным и непрозрачным для общества, не разработаны эффективные механизмы гражданского контроля их деятельности.
Слабый инвестиционный климат. Таджикистан по сравнению с другими соседними государствами находится не в самом лучшем положении по привлечению внутренних и внешних инвестиций. Отчасти это объясняется особенно неблагоприятными экономическими предпосылками и географическим положением. Вместе с этим, основная причина такой ситуации связана со слабым инвестиционным климатом, коррупцией и наличием излишних административных барьеров, недостаточной развитостью общей и частной инфраструктуры, со слишком медленными реформами в решении ключевых экономических проблем (производительность труда, конкурентоспособность и прибыльность сельского хозяйства, развитие частного сектора, включая малых и средних предприятий, лицензирование, проверки и усложненные нормативы).
Низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора. Остается достаточно высокой доля нерыночного сектора, зачастую в отдельных регионах искусственно ограничивается конкуренция, что вносит серьезные искажения в мотивацию деятельности хозяйствующих субъектов и принимаемые Правительством решения. Большинство отраслей характеризуется низким уровнем конкуренции, крайне непрозрачной остается деятельность субъектов естественных монополий. Крупным элементом нерыночного сектора являются государственные предприятия, которые действуют в рыночной среде, но зачастую получают явные или скрытые привилегии. Реструктуризированные сельскохозяйственные предприятия считаются де-юре рыночными субъектами, однако де-факто они ограничены вмешательством государственных структур и неполным правом выбора. Также к мало наблюдаемому сектору экономики относятся деятельность и процессы, связанные с внешней трудовой миграцией.
Инфраструктурные ограничения роста. Развитие экономики усложняется проблемами, связанными с развитием общей (транспорт, энергетика, телекоммуникации и связь, водоснабжение и санитария) и частной (банковская и страховая сфера, рынок ценных бумаг, лизинг, информационное обеспечение) инфраструктуры. Принимаемые меры для притока инвестиций в эти сектора являются недостаточными. Отчасти это является результатом недостаточности институциональных условий, способных обеспечить прозрачность принятия решений о направлении инвестирования, контроля над эффективным расходованием средств, отсутствия развитой системы партнерства частного и государственного секторов.
Недостаточность стимулов для развития человеческого капитала. Задержка с законодательным установлением минимальных государственных социальных стандартов, медленные темпы реформирования здравоохранения, образования и социальной защиты, несовершенство государственных гарантий медицинской помощи, образовательных стандартов, мер социальной поддержки и низкая отдача от используемых финансовых ресурсов не обеспечивают необходимую доступность и качество образования, медицинских и социальных услуг, что имеет в долгосрочной перспективе негативные последствия для развития Таджикистана. Это наряду со снижением доходов населения обуславливает снижение уровня человеческого развития страны, недостаточную восприимчивость населением иностранного менеджмента и опыта предпринимательства, невысокие доходы трудовых мигрантов.
Проблемы внешней миграции. Высокие темпы роста населения, отсутствие достаточных рабочих мест в Таджикистане, слабый инвестиционный и предпринимательский климат вынуждает граждан страны мигрировать в поисках работы в другие государства, что подвергает их жизнь опасностям и лишениям, приводят к потерям кадрового потенциала для национальной экономики. Денежные переводы трудовых мигрантов играют значительную роль в экономике страны, однако введение упрощенных способов получения гражданства в странах выезда может привести к прямому сокращению численности населения в Таджикистане за счет наиболее активных и мобильных групп (квалифицированных кадров, молодежи). Кроме того, перед Таджикистаном усиливается важность решения задачи обеспечения в других странах защиты прав и свобод таджикских трудовых мигрантов.
Неравномерное осуществление реформ на местах. Централизация большей части доходов государственного бюджета, отсутствие существенных местных источников доходов областей и районов, недостаточная конкретность законодательного установления прав и полномочий местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления обуславливают их невысокую активность в разработке и проведении реформ на местах. Это приводит к консервации существующих проблем, снижает стремление районов к поиску действенных способов повышения собственной конкурентоспособности, улучшения инвестиционной привлекательности, определение места во внутристрановом разделении труда.
Низкая результативность регионального сотрудничества и интеграции экономики в международные экономические отношения.
Участие Таджикистана в международной экономике характеризуется низкой диверсификацией производства и экспорта, слабым использованием конкурентных преимуществ в экспорте продукции с глубокой степенью переработки, транспортных, медицинских и образовательных услуг (хотя бы на уровне региона). Ограниченный объем трансграничного сотрудничества сокращает возможности по транзиту, обмену технологиями, динамичному развитию собственных производств. Хотя размер трудовой миграции и ее вклад в экономический рост является значительным, ограниченная государственная поддержка этого процесса снижает его эффективность и повышает степень риска мигрантов.
Несмотря на позитивные сдвиги, экономика страны характеризуется только отраслями, производящими хлопок-волокно, алюминий и электроэнергию, ориентированными на экспорт. Зависимость от ограниченного числа экспортных наименований делает экономику очень чувствительной к внешним потрясениям, вызванным колебаниями спроса и цен на международных рынках.
Неэффективная структура национальной экономики. Проявлением неэффективной структуры национальной экономики являются низкие темпы и невысокая результативность приватизации, в том числе земли, сокращение доли реального сектора в структуре ВВП, ограниченность экспортных возможностей государства, высокая уязвимость основных макропоказателей перед изменениями внешнеторговой конъюнктуры, незначительный вклад микро-, малых и средних предприятий в экономику страны. Большая часть малого бизнеса остается «в тени», не регистрируясь и не платя налоги.
Крайне низок уровень использования научных достижений в производстве – инноваций на предприятиях. Отсутствие эффективных связей между наукой и производством, слабый инвестиционных климат не позволяет создать эффективную конкуренцию в высокотехнологичных отраслях – отраслях с наиболее высоким уровнем добавленной стоимости.
Исполнение законов, обеспечение прав человека и развитие гражданского общества не на должном уровне. Развитие страны не может быть достигнуто без обеспечения верховенства законов и установленных прав и свобод человека, а также без развитого гражданского общества. Большинство проблем в этой сфере в той или иной мере обусловлены несовершенством законодательства, которое имеет недостаточные механизмы реализации, жестко ограничивает деятельность структур гражданского общества, создает недружественную среду для развития инициатив граждан, снижает инвестиционную и предпринимательскую активность.
Все эти вызовы формируют систему рисков, с которыми будет сталкиваться дальнейшее развитие национальной экономики.
Неурегулированность перечисленных выше проблем требует внесения существенных корректив в социально-экономическую политику Для этого во всех стратегических документах будет учтен ряд важных условий, характерных для современного экономического роста.
Первое. Необходимо достичь не просто высоких темпов экономического роста, но такого роста, который обеспечивал бы прогрессивные структурные сдвиги в национальной экономике. НСР предполагает выработку инструментов экономического роста, удовлетворяющего следующим четырем критериям: 1) осуществляется высокими темпами; 2) сопровождается прогрессивными структурными сдвигами, расширением доли частного сектора, обеспечивает диверсификацию и повышает конкурентоспособность страны; 3) демонстрирует высокие темпы в среднесрочной и долгосрочной перспективе и является устойчивым; 4) обеспечивает сближение по уровню экономического развития с соседними странами.
Второе. Современные экономические проблемы Таджикистана не будут разрешены только при помощи чисто экономических инструментов и институтов. Ключевое значение для решения экономических проблем будут иметь реформы, выходящие за рамки экономической сферы. Реальным «узким местом» является система правоприменения, прежде всего, судебная и правоохранительная система. Страна подошла к такой фазе, когда дальнейшее экономическое развитие в значительной мере будет предопределяться состоянием институтов государственной власти и местного самоуправления. Устойчивое функционирование экономики будет обеспечиваться путём создания эффективной системы управления, как в центре, так и на местах, справедливого суда, достойной правоохранительной системы.
Третье. Долгосрочным приоритетом является реформа секторов, связанных с развитием человеческого потенциала, прежде всего образования, здравоохранения и социальной защиты населения. В этом состоит очевидное требование современности и в долгосрочной перспективе за счет укрепления человеческого капитала находится ключ для обеспечения высокого и устойчивого экономического роста.
Четвертое. Осуществление любых мероприятий для социального и экономического развития страны не должно подрывать достигнутый уровень макроэкономической стабильности. Денежная и финансовая стабилизация является важнейшим .достижением последнего десятилетия. Главными факторами обеспечения макроэкономической стабильности в настоящее время являются приверженность Правительства к сбалансированной бюджетно-налоговой политике, укрепление курса национальной валюты и последовательное снижение инфляции.
Пятое. Коренное совершенствование институциональной системы, становится реальным способом достижения целей, которые ставит перед собой Правительство. Именно созданию новой институциональной структуры уделяется в НСР особое внимание. Создание четких и понятных «правил игры» для всех субъектов, является общей базой для достижения целей социально-экономического развития, основанных на демократических принципах и требованиях рыночной экономики..
Принимаемые властью решения должны быть предсказуемыми и понятными субъектам хозяйственной жизни, соответствовать букве и духу демократической Конституции. Доверие - важнейшее условие обеспечения конкурентоспособности современной экономики, поскольку является ключевым фактором снижения транзакционных издержек, оказывающих негативное влияние на конкурентоспособность таджикского бизнеса.
Шестое. Развитие отдельных секторов экономики, вклад которых в создание добавленной стоимости в настоящее время составляет значительную долю, требует проведения осмысленной долгосрочной политики. В этой связи, часть НСР посвящена стратегиям развития, разработанным с учетом общего контекста социально-экономической политики государства.
3. Роль Национальной Стратегии Развития в системе нациоального развития
Разработка НСР обусловлена поиском эффективных путей улучшения управлением процессом национального развития и сокращения бедности, путем определения стратегических целей и приоритетов развития страны, систематизации стратегических программ и комплексного подхода в решении поставленных задач.
Стратегия призвана:
консолидировать стратегические цели Таджикистана в единую структуру по принципу вертикальной последовательности, которая позволит систематизировать цели и приоритеты развития, обеспечивая вертикальную и горизонтальную увязку с макроэкономическим планированием; государственных и местных приоритетов; приоритетов различных секторов.
объединить в стране усилия всех партнеров по развитию в поисках перспективного развития с определением роли и возможностей каждого.
Достижение успеха требует точного анализа сильных сторон и возможностей страны, обозначения приоритетов и концентрации усилий всех видов ресурсов на стратегических направлениях. Необходимо провести институциональные и организационные реформы в целях устранения недостатков Системы Национального Развития. Все это в комплексе и являлось основой для разработки Стратегии.
Стратегия базируется на институциональном (связанным с исследованием проблем и предпосылок), системном (учитывающим взаимодействия «бизнеса», «власти» и «населения») и методологических подходах, а также на принципах устойчивого развития.
НСР является стратегическим и базовым документом государства, определяющей цели и задачи страны по развитию на долгосрочный период и все партнеры по развитию должны ориентировать свои программы и планы на данные приоритеты.
Все тактические документы Правительства также должны исходит из приоритетных направлений НСР. Это также означает, что цель и задачи, определенные в данной Стратегии, должны быть основой для других документов, затрагивающих вопросы развития.
Успех ее реализации требует определения мер, направленных на достижение цели и выполнение поставленных задач, последовательность выполнения мер, а также от полномочия и эффективности деятельности структур, ответственных за реализацию. Меры по реализации НСР на среднесрочный период должны отражаться в среднесрочной программе Правительства (ССБ), интегрированной со Среднесрочной бюджетной программой, Программой государственных инвестиций и Среднесрочными программами внешней помощи донорских организаций.
Согласно оценкам международных экспертов наша действующая операционная система не отвечает требованиям стандартных норм управления процессом национального развития. Наши цели и задачи, программные документы и планы не взаимоувязаны и вертикально не последовательны, а потенциальные партнеры по управлению развитием (частный сектор и гражданское общество) не вовлечены в этот процесс. Административная система государственного управления и ее человеческие ресурсы не отвечают и не соответствуют требованиям рыночной экономики и системе национального развития, а скудные финансовые ресурсы, распределении которых не часто сходится с приоритетами, определенными национальными стратегическими документами – затрудняют и так сложную систему.
В связи с этим необходимо создать Систему Национального Развития с четким и системным построением по вертикали стратегических документов, программ и планов (программных целей и задач, планирование и реализации планов, качественный обзор и мониторинг их выполнения) с одной стороны и соответствующими административными структурами по управлению этим процессом – как по вертикали, так и по горизонтали с другой стороны (приложение 1).
Система Национального Развития является сетью вертикальных административных процессов и горизонтальной увязки партнеров по развитию, то есть она рассматривается как непрерывный процесс или цикл, который состоит из установки национальных целей, принятия и разработки стратегических решений, планирования национального развития, выработки политики и планирования отрасли, реализации планов, оценки исполнения и обратной связи.
В целях систематизации процесса национального развития и придания ему комплексность и последовательность необходимо пересмотреть и привести в соответствии с требованием Системы Национального Развития и приоритетами НСР все принятые национальные, отраслевые и региональные стратегии и программы.
Необходимо пересмотреть Организационную систему управления процессом развития, состоявшуюся из органов управления, их функции и задач (приложение 2). Основные моменты создания этой системы отражены в Стратегии реформирования системы государственного управления, утвержденным Указом Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 года № 1713. Реализация Стратегии станет важным этапом по совершенствованию администрирования и систематизации управления процессом развития.
Система Национального Развития предполагает: привидение в единую вертикальную сеть стратегических документов, национальных, отраслевых и региональных программ и планов, а управление этим процессом должно быть обеспечено по горизонтали при участии всех партнеров по развитию. В целях оптимизации процесса реформ и усиления их скоординированной направленности на достижение стратегических целей, принципиально важно учесть вышеуказанные проблемы в Системе Национального Развития.
В создании нового экономического уклада необходимо важную роль отводить эффективному административному управлению, дальнейшей демократизации общества, формированию современного гражданского общества.
Успех Стратегии зависит:
от умения управлять сквозными проблемами, которые рассматриваются через призму развития отдельных направлений - производительных и социальных секторов, окружающей среды и управления на национальном и местном уровнях.
от организационного построения и сочетания, обеспечивающего взаимодействие между партнерами, приоритетами и планированием в рамках Системы Национального Развития.
|
