Анализ практики регулирования осуществления функций органами исполнительной государственной власти области, органами местного самоуправления, включая контрольно-надзорные и разрешительные функции
В соответствие с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством моделью федеративного устройства все контрольные полномочия субъекта Российской Федерации могут быть подразделены на 2 группы:
1. собственные полномочия субъектов Российской Федерации;
2. делегированные полномочия, т.е. федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации.
Собственными полномочиями субъектов Российской Федерации являются полномочия по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации и полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации сформулированы в статье 73 Конституции Российской Федерации по остаточному принципу: все, что не отнесено к предметам исключительного ведения Федерации (статья 71) и совместного ведения Федерации и ее субъектов (статья 72), является сферой исключительной компетенции субъектов. Поскольку статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации содержат крайне обширные перечни предметов ведения, сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации фактически отсутствует.
В результате перечень собственных региональных полномочий ограничен полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными субъектами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Перечень таких полномочий закреплен в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) и содержит 95 полномочий, из которых 10 являются контрольными.
Кроме того, отдельные виды контроля являются составными частями иных собственных полномочий субъектов. Примером может служить государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статья 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), являющийся частью полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ).
Все собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации (как указанные, так и не обозначенные в Законе № 184-ФЗ) могут быть разделены на 3 группы:
1 группа – контрольные полномочия, которые полностью подпадают под действие федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
2 группа – контрольные полномочия, которые подпадают под действие ФЗ № 294, но в отношении которых федеральными законами могут быть установлены особенности;
3 группа – контрольные полномочия, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия ФЗ № 294-ФЗ в силу специальной оговорки в законе (сюда же можно отнести те виды контроля, которые не подпадают под действие Закона № 294-ФЗ, поскольку осуществляются в отношении иных субъектов: только в отношении физических лиц или только в отношении государственных и муниципальных органов).
Стоит оговориться, что большинство видов контроля из первой группы могут осуществляться также в отношении физических лиц. Однако в этом случае нормы Закона № 294-ФЗ не применяются.
Во исполнение реализации некоторых норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ принят Закон Вологодской области от 27.01.2012 N 2699-ОЗ "О реализации отдельных норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на территории Вологодской области". Этим законом закреплена компетенция в области определения органов исполнительной государственной власти области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установления их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определения перечня должностных лиц указанных органов исполнительной государственной власти области и их полномочий за Правительством области.
Говоря о регулировании процедур осуществления контрольно-надзорных полномочий органами исполнительной власти, следует отметить, что в Вологодской области отсутствует базовый нормативно-правовой документ, регулирующий отношения в сфере осуществления государственный контроль (надзора). Однако существует ряд законов области, закрепляющих конкретные полномочия по государственному контролю (надзору): ст. 5 Закона Вологодской области от 12.11.1997 N 211-ОЗ "О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Вологодской области"; ст. 3 Закона Вологодской области от 29.11.2005 N 1373-ОЗ "О разграничении полномочий в сфере образования между органами государственной власти области"; ст. 2 Закона Вологодской области от 26.09.2011 N 2603-ОЗ «О разграничении полномочий между органами государственной власти области в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», ст. 2 Закона Вологодской области от 29.10.2009 N 2123-ОЗ "О разграничении полномочий в сфере культуры между органами государственной власти области" и т.д.
Следует отметить, что в основном эти законы не регулируют процедуры осуществления государственного контроля (надзора), а закрепляют контрольно-надзорные полномочия за органами исполнительной власти Вологодской области.
Некоторые законодательные акты области напрямую регулируют и процедурные вопросы реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти области. Среди таких законов можно выделить:
Закон Вологодской области от 20.12.2007 N 1724-ОЗ "О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Вологодской области"; Закон Вологодской области от 22.08.2011 N 2577-ОЗ "О порядке осуществления контроля за соблюдением требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Вологодской области" и т.д.
Ключевым нормативно-правовым документом, регулирующим процедуру осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций является административный регламент.
Законом Вологодской области от 27.01.2012 N 2699-ОЗ установлено, что разработка и принятие административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности осуществляются в порядке, устанавливаемом постановлением Правительства области.
Порядки разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной государственной власти Вологодской области утверждены Постановлением Правительства Вологодской области от 23.12.2008 N 2496 (ред. от 30.01.2012).
В соответствии с п. 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций органами исполнительной государственной власти Вологодской области, административные регламенты разрабатываются органами власти области, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции с учетом положений действующего законодательства.
В положениях об органе исполнительной власти иногда прямо закреплено полномочие по разработке административных регламентов. Так, п. 3.6.3 Положения о департаменте финансов Вологодской области, утв. Постановление Правительства Вологодской области от 16.08.2005 N 882 прямо закреплено полномочие департамента финансов области по осуществлению разработки административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора).
В Вологодской области утверждено более 30 административных регламентов исполнения контрольно-надзорных полномочий.
Административные регламенты, иногда разрабатываются на основе областных подзаконных нормативно-правовых актов, что позволяет обеспечить последовательную конкретизацию процедурных норм. Такими н6ормативными паровыми актами являются: Постановление Правительства Вологодской области от 15.11.2011 N 1420"Об организации и осуществлении регионального государственного надзора за применением подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением регулируемых Региональной энергетической комиссией области", Постановление Правительства Вологодской области от 07.11.2011 N 1386 "Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области племенного животноводства на территории Вологодской области", Постановление Правительства Вологодской области от 21.10.2011 N 1328 "Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами; регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий) на территории Вологодской области" и т.д.
Система контрольных органов области.
В соответствии со ст. 67 Устава Вологодской области от 18.10.2001 N 716-ОЗ (далее - Устав Вологодской области), органы исполнительной государственной власти области являются постоянно действующими, осуществляющими отраслевое, межотраслевое управление, специальные, контрольные, разрешительные, иные функции в соответствии с компетенцией, определенной действующим законодательством. Руководители указанных органов власти и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором области, подотчетны и подконтрольны Губернатору области и Правительству области.
Ключевым органом исполнительной власти, наделенным контрольно-надзорными полномочиями является Правительство области.
Деятельность Правительства области осуществляется в соответствии с комплексным планом деятельности Правительства области (далее - комплексный план), который формируется на каждое полугодие.
Комплексный план включает в себя, в том числе, вопросы по контролю за выполнением нормативно-правовых актов Российской Федерации и области.
Правительство области координируют и контролируют деятельность органов исполнительной власти области,
Структура отраслевых органов исполнительной власти области установлена Постановлением Губернатора Вологодской области от 26.04.2004 N 118 (ред. от 23.07.2010) "О структуре органов исполнительной государственной власти области".
Ключевым документом в распределении компетенции органов исполнительной власти Вологодской области в сфере регионального контроля (надзора) является Постановление Правительства Вологодской области от 07.11.2011 № 1402 "Об установлении перечня (структуры) органов исполнительной государственной власти области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)". Данный документ устанавливает перечень из 18 органов исполнительной власти. Перечень контрольно-надзорных полномочий этих органов приведен в таблице 1.
Таблица 1
Наименование органа исполнительной власти Вологодской области
|
Наименование контрольного полномочия
|
Департамент культуры и охраны объектов культурного наследия области
|
региональный государственный контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия регионального значения, расположенных на территории Вологодской области
|
Департамент финансов области
|
региональный государственный надзор за применением подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением цен (тарифов), регулируемых Региональной энергетической комиссией области
|
|
региональный государственный надзор за проведением региональных лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей
|
Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды области
|
региональный государственный экологический надзор в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору; регионального государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения
|
|
лицензионный контроль за соблюдением лицензионных требований в сфере заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов
|
Департамент сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли области
|
лицензионный контроль за розничной продажей алкогольной продукции;
|
|
региональный государственный надзор в области племенного животноводства;
|
Департамент топливно-энергетического комплекса области
|
региональный государственный контроль (надзор) за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения;
|
|
региональный государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности на территории области.
|
Управление государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники области
|
региональный государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники.
|
Управление по делам архивов области
|
региональный государственный контроль за соблюдением законодательства в сфере архивного дела на территории области.
|
Государственная жилищная инспекция области
|
региональный государственный жилищный надзор;
|
|
региональный государственный контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации управляющей организацией, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом (без заключения договора с управляющей организацией).
|
Инспекция государственного строительного надзора области
|
региональный государственный строительный надзор на территории области
|
Региональная энергетическая комиссия области
|
региональный государственный контроль (надзор) за применением регулируемых Региональной энергетической комиссией области цен (тарифов) на электрическую энергию;
|
|
региональный государственный контроль (надзор) за применением регулируемых Региональной энергетической комиссией области цен (тарифов) и проведение проверок хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины указанных цен (тарифов) и правильности их применения;
|
|
региональный государственный контроль (надзор) за применением территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы;
|
|
региональный государственный контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии;
|
|
региональный государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий, а именно в сфере транспортировки газа по трубопроводам и в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии;
|
|
региональный государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе;
|
|
региональный государственный контроль (надзор) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
|
Департамент дорожного хозяйства и транспорта области
|
региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения;
|
|
региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
|
Следует отметить, что не все контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти закреплены в Постановлении Правительства Вологодской области от 07.11.2011 № 1402. Подробнее этот вопрос рассмотрен в параграфе «Анализ нормативных правовых актов, наделяющих органы исполнительной государственной власти области полномочиями осуществлению государственного контроля (надзора), а также регламентирующими порядок его осуществления, подготовка предложении и проектов нормативных правовых актов, подготовка проектов нормативных правовых актов, в т. ч. административных регламентов».
Регулирование контрольно-надзорных и разрешительных полномочий органов местного самоуправления Вологодской области.
Общие принципы осуществления контрольно-надзорных полномочий органами местного самоуправления установлены Законом Вологодской области от 04.06.2010 N 2317-ОЗ "О порядке организации и осуществления муниципального контроля на территории Вологодской области"
В соответствии с указанным Законом муниципальный контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами области, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Важными функциями в области муниципального контроля наделены представительные органы муниципальных образований.
Представительный орган в соответствии с Уставом муниципального образования:
1) утверждает перечень органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, перечень должностных лиц органов муниципального контроля, с указанием их полномочий в соответствующих сферах деятельности;
2) принимает решение об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности, которое в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области должно содержать:
а) полномочия органа муниципального контроля его должностных лиц в соответствующей сфере деятельности;
б) порядок разработки ежегодных планов проведения плановых проверок;
в) права и обязанности органа муниципального контроля, его должностных лиц при проведении плановых и внеплановых проверок;
г) сроки проведения проверок.
Проведение плановых и внеплановых проверок органами муниципального контроля осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В соответствии со ст. 77 Устава Вологодской области Органы местного самоуправления могут наделяться законами области отдельными государственными полномочиями органов государственной власти области с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств осуществляют органы государственной власти.
Так, Департамент социальной защиты населения Вологодской области осуществляет контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления области, а также оказывает содействие в организации работы по обеспечению исполнения переданных полномочий при наделении органов местного самоуправления области отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения, по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами (п. 3.6.13 Положения о Департаменте социальной защиты населения Вологодской области, утв. Постановлением Правительства Вологодской области от 04.07.2011 N 791)
В соответствии со ст. 6 Закона Вологодской области от 04.06.2010 N 2317-ОЗ "О порядке организации и осуществления муниципального контроля на территории Вологодской области" органы муниципального контроля взаимодействуют с органами исполнительной государственной власти области, осуществляющими региональный государственный контроль (надзор), путем проведения совместных плановых и (или) внеплановых проверок.
Порядок организации совместных проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля, в том числе порядок согласования органами государственного контроля (надзора) предложений о совместном проведении проверки, порядок разработки и принятия административного регламента взаимодействия при проведении совместной проверки утвержден Постановлением Губернатора Вологодской области от 20.08.2010 N 409.
Данным Постановлением закреплена следующая процедура.
Органы исполнительной государственной власти области, осуществляющие региональный государственный контроль (надзор), органы местного самоуправления муниципального образования области, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, в целях проведения совместных плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей направляют в адрес друг друга проекты соответствующих ежегодных планов проведения плановых проверок в срок до 15 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок.
Орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля, выступающий с инициативой проведения совместной проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя, направляет предложение о проведении совместной проверки соответственно в орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля, подписанное руководителем соответствующего органа или лицом, его замещающим.
В предложении указываются наименование юридического лица (фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя), деятельность которого подлежит проверке, цель и основания проведения проверки, дата и сроки проверки.
Предложения органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля о проведении совместной плановой проверки направляются в срок до 20 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок.
Предложения органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля о проведении совместной внеплановой проверки направляются до начала проведения внеплановой проверки в соответствующий орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля не менее чем за 3 рабочих дня до даты проверки. Предложение о проведении совместной проверки, направленное органом муниципального контроля в орган государственного контроля (надзора), подлежит рассмотрению последним в течение 2 рабочих дней
По результатам рассмотрения предложения о проведении совместной проверки в орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля направляется ответ, подтверждающий участие органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в проведении совместной проверки, или мотивированный отказ за подписью руководителя соответствующего органа или лица, его замещающего. Непоступление в срок предложений органов государственного контроля (надзора) или органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок рассматривается как отказ от их проведения.
При согласовании проведения совместной плановой проверки органом государственного контроля (надзора) и органом муниципального контроля в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя соответствующая информация отражается в ежегодных планах проведения плановых проверок указанных органов.
Для рассмотрения предложений о проведении совместных проверок и обеспечения согласованных действий органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля могут создаваться совместные рабочие группы.
В области регулирования процедур реализации муниципального контроля органы муниципального контроля разрабатывают и принимают административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
|
