Трансформация пенсионной системы России на начальном этапе рыночного
реформирования (1990–1993 гг.) Т.Н. Вязовская, кандидат юридических наук, доцент Чувашского филиала Московского
гуманитарно-экономического института
Определяя принципы социальной политики российского государства в постсоветский период, следует отметить, что оценка ее исходной основы, состоявшей в системе социального обеспечения, созданной в советский период, вряд ли может быть однозначной. С одной стороны, за годы советской власти в СССР в данной сфере были достигнуты весьма впечатляющие результаты. После трудных начальных десятилетий существования нового государства, уже в 30-е годы здесь наметились очевидные позитивные перемены. В связи с принятием в 1936 году новой Конституции СССР изменились и функции социального обеспечения. Постановлением Всероссийского ЦИК и СНК РСФСР к основным задачам системы социального обеспечения были, в частности, отнесены и материальное обеспечение граждан, потерявших трудоспособность, и обеспечение по старости [1].
Успехи СССР в социальной сфере, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения, производили огромное впечатление. И это не было случайным или временным достижением. Совершенствование пенсионного обеспечения населения было одним из основных направлений социальной политики в СССР. В конце 1980-х годов пенсионная система без преувеличения являлась основой социального обеспечения в СССР. Около 80% всех средств, выделявшихся в бюджете страны на социальное обеспечение населения, составляли расходы на выплату пенсий [2]. Таким образом, пенсии являлись основной формой содержания нетрудоспособного населения, выступали как наиболее масштабный и общественно значимый вид социального обеспечения. В целом, пенсионная система в СССР последовательно совершенствовалась, причем уровень пенсионных выплат неуклонно возрастал.
Оценивая сегодня данную пенсионную модель, исследователи указывают главным образом на относительную простоту и «уравнительный» характер советских пенсий. Вместе с тем они признают их в целом достаточный характер. В частности, А.В. Рябинин в данной связи отмечал: «Они оставались, по существу, чаще всего, простыми социальными пенсиями уравнительного толка». При этом, по его мнению, с которым отчасти можно согласиться, такая пенсионная система была эффективна лишь «в условиях стабильной общественно-экономической обстановки и государственного хозяйства» [3]. В данной связи добавим лишь, что акцент в подобного рода рассуждениях требуется делать именно на роли самого государства – главного и единственного гаранта пенсионного обеспечения, – которое последовательно и четко выполняло свои обязательства. Соответственно, только его ослабление и могло стать основной предпосылкой кризиса пенсионной системы.
Подобные кризисные моменты стали наблюдаться в СССР с конца 1980-х годов, когда неудачные и бессистемные реформы горбачевской «перестройки» ввергли страну в серьезный социально-экономический кризис. В условиях экономического кризиса, с одной стороны, и начавшихся процессов демократизации, повлекших за собой ослабление государственного начала, – с другой, в России произошел существенный пересмотр прежней пенсионной модели. В то же время, к проведению реформы подталкивали вполне назревшие потребности в корректировке проблемных моментов пенсионного обеспечения, объективно выявившиеся в связи с достаточно длительным временем существования базовых советских пенсионных законов.
В частности, под влиянием роста заработной платы к концу 80-х годов значительная часть советских пенсионеров стала получать высшую возможную пенсию (120 рублей, а с надбавками – 132 руб.), право на которую они имели при заработке свыше 240 рублей [4]. При приближении средней заработной платы к 200-рублевому рубежу сохранение прежних нормативов вело к предельному выравниванию пенсий и утверждению уравнительных начал. Это не могло должным образом стимулировать высококвалифицированный и производительный труд работников народного хозяйства. В то же время, верхний предел пенсий не позволял далее реально повышать уровень жизни пенсионеров.
Пенсионная реформа, начатая российским руководством в 1990 году принятием нового пенсионного закона от 20 ноября [5], поэтапно вводившегося с 1 марта 1991 года и полностью вступившего в силу с 1 июля 1992 года, явилась по-настоящему прогрессивным событием новейшей российской истории. В целом, на наш взгляд, в это время, на волне последовательного демократизма, впервые в советской истории была создана действительно единая пенсионная система, построенная на прогрессивных принципах и началах.
Главная особенность закона, принятого Верховным Советом РСФСР, состояла в том, что упраздняя такой номенклатурный реликт советской пенсионной системы как «персональные» пенсии (с 1 января 1992 года), он четко и определенно ставил размеры трудовой пенсии в зависимость от конкретного трудового вклада человека в экономику страны. Этот вклад измерялся, в целом, весьма просто и понятно. С одной стороны, он зависел от прежнего заработка человека, в силу чего размер пенсии определялся как процент от средней зарплаты. С другой стороны, значение имел также трудовой стаж, накопленный конкретным тружеником. Лишь для некоторых категорий особенно заслуженных граждан (Герои Советского Союза, участники Великой Отечественной войны и др.) закон предусматривал дополнительные процентные надбавки к пенсии.
Уже в первой статье данного закона можно найти прямое указание о том, что основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признается не только труд, но и его результаты. В других статьях законодатель четко определил прямую зависимость между суммой назначаемой пенсии и заработной платой, получаемой в трудоспособном возрасте. Чисто технически новый закон устанавливал размер пенсии в 55% от средней заработной платы. Дополнительно к этому за каждый год, проработанный свыше обязательного стажа (25 лет для мужчин и 20 – для женщин), пенсия увеличивалась еще на 1% от прежней зарплаты. Таким образом, при стаже в 45 лет (40 – для женщин) пенсионер получал максимально возможные выплаты в размере 75% от прежней заработной платы. При этом закон также предусматривал возможность ежегодного индексирования уровня пенсий с учетом инфляции.
Закон учитывал не только необходимость включения в трудовой стаж отдельных особых видов общественно-полезной деятельности (отпуска по уходу за ребенком, временную невозможность трудовой самореализации некоторой части жен военнослужащих и пр.), но и был рассчитан на применение к работе в условиях различных форм собственности (государственные предприятия, кооперативы, индивидуальная трудовая деятельность и пр.). При этом для новых форм трудовой деятельности устанавливался льготный режим. В частности, на 1991 год страховой пенсионный тариф был установлен в размере 20,6% от суммы, начисленной к оплате труда. К тому же каждый работник государственного предприятия дополнительно вносил взнос в размере 1% от заработной платы. В то же время для лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, пенсионный страховой взнос устанавливался в размере всего 5% от полученного дохода [6].
В статье 100 закона был закреплен важнейший страховой принцип пенсионной системы – исчисление пенсии осуществляется непосредственно из того дохода, который был использован при формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые взносы. В данной связи предусматривалось создание специального Пенсионного фонда РСФСР, который образовывался «для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР как самостоятельное кредитно-финансовое учреждение» и был непосредственно подотчетен Верховному Совету, ежегодно заслушивавшему его отчет о деятельности [7].
Оценивая исходные нормы начавшейся реформы, следует отметить, что она была построена на последовательно проводимых принципах социальной справедливости и создавала весьма благоприятные условия для достойного обеспечения пенсионеров, выгодно отличаясь по многим позициям даже от развитых стран мира [8]. Следует согласиться с точкой зрения, что «все идеи, заложенные разработчиками этого закона, являются реализацией, с учетом традиций России, общепризнанных во всем мире страховых идей» [9].
В данной ситуации, при наличии безусловно прогрессивного закона, решающее воздействие на дальнейшую эволюцию российской пенсионной системы оказало деструктивное развитие политических процессов, которые в политическом плане привели к распаду СССР, последовавшему за августовским путчем 1991 года. В социально-экономическом плане они повлекли за собой общую дезорганизацию экономической жизни страны и резкое падение жизненного уровня ее граждан. Таким образом, в 1991 году произошло радикальное изменение политического и социально-экономического уклада страны.
Данные процессы во многом предопределили дальнейший путь исторического развития страны. Прежде всего, в России вновь появился институт частной собственности. Данный фактор, на наш взгляд, наряду с общей дезорганизацией системы государственной власти, явился определяющим. По своим масштабам события этого времени можно сравнить с революцией 1917 года.
Вместе с тем, отмечая переход к новой модели развития, начавшийся в СССР, следует отметить, что несмотря на видимый радикализм, общественное устройство новой России стало прямым продолжением существовавшей в СССР системы, первооснову которой составляли отношения типа «власть – собственность». В данной системе социальная дифференциация носила неклассовый характер и определялась рангами во властной иерархии. В результате российская специфика состояла в том, что в отличие от большинства восточно-европейских стран в России не произошел коренной поворот в сторону конкурентной экономики. В ходе реформ номенклатура, обладавшая осознанными интересами, сохранила контрольные позиции во власти и трансформировалась в крупную квазибуржуазию. За десять лет в новой России так и не удалось создать полноценные демократические институты. Это нашло свое продолжение в кризисе государственного управления, что, в частности, затронуло и социальный блок министерств и ведомств, косвенно отразившись на административных реорганизациях. Одновременно они ознаменовали собой также изменение концептуальных подходов в социальной политике государства.
Что касается непосредственно порядка аккумулирования средств для выплаты пенсий, то одно из главных мест в системе социальной работы с пожилыми людьми первоначально заняло совершенствование пенсионного обеспечения. Система государственного пенсионного страхования в России была при этом построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступали в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990–1991 гг.
В рамках формирования государственных внебюджетных фондов социального характера, Верховный Совет Российской Федерации 27 декабря 1991 года своим Постановлением № 2122-1 утвердил Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации [10]. В соответствии с решениями ВС РСФСР (РФ), в течение 1991–1992 годов развернулась активная работа по конструированию местных структур Пенсионного фонда. Его аппарат создавался в субъектах Федерации, а также непосредственно в районах (в лице пунктов уполномоченных). Параллельно с этим вновь создававшимися структурами проводился также учет плательщиков пенсионных страховых взносов, в основном, – предприятий и организаций.
Пенсионному фонду Российской Федерации вменялось в обязанность обеспечение сбора страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий. Средства Пенсионного Фонда, в основном, формировались за счет страховых взносов работодателей, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, а также ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий. Размер взносов на социальное страхование, уплачиваемых работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации, определялся ежегодно Верховным Советом Российской Федерации по представлению правления Пенсионного фонда Российской Федерации.
В силу углублявщегося экономического кризиса, для поддержания его нормального функционирования руководство страны уже в 1992 году было вынуждено пойти на резкое увеличение отчислений в фонд. К примеру, в 1992 году работодатели внесли в Пенсионный фонд Российской Федерации страховые взносы уже в размере 31,6% по отношению к начисленной оплате труда [11].
Это позволило временно обеспечить устойчивую и вполне результативную работу фонда по пенсионному обеспечению населения. В частности, по оценкам Всемирного банка, в 1992 году превышение доходов Пенсионного фонда над расходами составило около 3 миллиардов долларов [12]. Однако подобное благоприятное течение событий в сфере пенсионной работы оказалось крайне недолговременным.
Как известно, в целом демократическая власть не смогла решить множество проблем. Прежде всего, она объективно не смогла трансформировать витавшие идеи демократии и нового уклада жизни, или же делала преобразования очень необдуманно, спонтанно. В конечном счете это повлекло за собой радикальные шаги, образно названные «шоковой терапией» 1992 г., которая, по мнению многих, в том числе иностранных наблюдателей, стала «шоком без терапии», а также проведение масштабной приватизации [13], которая в России стала синонимом разворовывания. И то и другое имело для российской социальной сферы, в том числе и для пенсионной системы, роковое значение.
Отметим также, что в процессе структурных изменений на рынке труда на практике в Российской Федерации шло устойчивое снижение численности занятого населения, которое реально осуществляло отчисления в Пенсионный фонд. Прежде всего, это было связано с заметным сокращением численности занятых в сфере общественного производства при одновременном увеличении числа занятых в негосударственном секторе экономики, которому в большей мере были присущи нарушения налоговой дисциплины (к середине 90-х годов их доля в структуре занятости составляла 62%). Соответственно уменьшалась доля заработной платы, с которой по общему правилу взимались страховые взносы в Пенсионный фонд. Так, согласно экспертным оценкам, в 1992 г. она составляла 69,9% от общих доходов населения [14].
Отмеченный «уровень вымирания» самым непосредственным образом затронул категорию пенсионеров, для которой наступили непростые времена. Даже согласно достаточно усредненным данным, в течение 1992–1995 годов покупательная способность средней российской пенсии сократилась в 2,4 раза. В то же время, покупательная способность минимальной пенсии снизилась в 4,8 раза [3].
В данной ситуации принципиально важно, на наш взгляд, было то, что в России, как впрочем и в других постсоветских странах, за годы реформ так и не сложилось государство как инструмент выработки и реализации интересов общества в целом. Нанося сокрушительный удар по экономике, а соответственно по всей массе трудящихся, занятых как в реальном секторе экономики, так и в бюджетной сфере, по пенсионерам, государство, фактически защищая интересы самоназначенной крупной буржуазии, встало на путь демагогических деклараций. В частности, в процессе определения размеров минимальных пенсий уже в 1992–1993 годах оно прибегло к практике их увязки с размерами минимальных зарплат, что в принципе не было предусмотрено законом [15].
Важно также отметить, что ситуация первых лет – становления новой российской государственности – значительно осложнялась усиливавшимся противостоянием исполнительной и законодательной власти. В данной связи в действиях обеих сторон усилились популистские начала, что, в целом, не позволило руководству страны и в концептуальном плане остаться на взвешенных принципиальных позициях пенсионной реформы, которая подверглась максимальной перекройке.
Отличительной чертой нового периода стало то, что по мере нарастания отмеченного выше противостояния, вопрос о пенсиях превращался в разменную монету в политической борьбе. В данной связи в 1992–1993 годах появилось немало законодательных актов, посвященных льготным категориям пенсионеров. В плане ревизии пенсионной реформы укажем также на фактическое восстановление персональных пенсий, которые стали устанавливаться указами Президента Российской Федерации в форме так называемого пожизненного содержания «за особые заслуги» в отношении политических деятелей, артистов, ученых и пр.
Дополнительно, на наш взгляд, положение в сфере пенсионного обеспечения осложняло принятие все нараставшей массы подзаконных актов. Так, к примеру, порядок представления и оформления документов для назначения пенсии был установлен инструкцией, утвержденной Министерством труда и Минсоцзащиты Российской Федерации в августе 1992 года. Порядок подтверждения трудового стажа для назначения пенсий был определен специальным положением, утвержденным приказом Минсоцзащиты РФ от 04.10.91 г. № 190, согласованным с Пенсионным фондом, Министерством труда и Министерством юстиции Российской Федерации [16].
Таким образом, в прежней модели были произведены существенные корректировки, что явно запутывало, хаотизировало ситуацию, разрушало единую концептуальную схему, принятую в 1990 году. Не подвергая сомнению необходимость социальной защиты льготных категорий лиц, отметим, что движение по пути создания многочисленных льготных категорий пенсионеров концептуально противоречило принципам реформы 1990 г. В целом, на фоне общей деградации производства и относительного сокращения пенсионных страховых сборов, мы наблюдаем довольно хаотичную деятельность, направленную на решение частных вопросов пенсионного обеспечения.
В итоге, относительные резервы, собранные Пенсионным фондом в 1991 – начале 1992 г., исчезли с пугающей быстротой. Несмотря на повышение норм отчислений с предприятий, уже к середине 1993 года финансовые резервы фонда оказались исчерпанными [17].
Литература
1. Постановление Всероссийского ЦИК и СНК РСФСР от 10 октября 1937.
2. Сборник статистических материалов, 1990. – М., 1991.
3. Рябинин А.В. Негосударственные пенсионные фонды и реформирование пенсионной системы: История, практика, прогноз. – М., 1996.
4. Пенсионное обеспечение в РСФСР. – Новосибирск, 1991.
5. Пенсионное законодательство России. Сб. официальных документов. – М., 1993.
6. Известия. – 1992. – 12 января.
7. Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР// Постановление Верховного Совета РСФСР от 15 января 1991 года.
8. Рейно Э. Финансирование пенсий по старости: распределительные и накопительные системы в Европейском Союзе. // Пенсия. – 1996. – №1.
9. Захаров М.Л. Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России 1990 г.: хорошее начало и печальные результаты. // Государство и право. – 1998. – №3.
10. Постановление Верховного Совета Российской Федерации (России) «Вопросы Пенсионного Фонда Российской Федерации (России)»// Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 5.
11. Куда идет Россия? Социальная трансформация постсоветского пространства. – М., 1996.
12. Не корректировка, а переход к новой модели реформирования. // Российский экономический журнал. – 1993. – №1.
13. Приватизация – ключ реформы. Точка зрения правительства. // Правительственный вестник. – 1992. – №7.
14. Гонтмахер Е. Особенности реформирования пенсионного обеспечения в России// Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения. – М.: Московский центр Карнеги, 1996.
15. Социально-экономические преобразования в России: современная ситуации и новые подходы. Совместный доклад Отделения экономики РАН и Международного фонда «Реформа», январь 1994 года. – М., 1994.
16. ТА Министерства здравоохранения и социальной защиты РФ.
17. Пенсионное обеспечение и социальная защита населения Российской Федерации в 1996 году. Стат. сб. – М., 1997.
|
