Правовое регулирование финансов современной российской судебной системы Ю.Н. Белошапко
доцент кафедры публичного права, кандидат
юридических наук, доцент
Владивостокский государственный университет
экономики и сервиса
Россия, г. Владивосток
Современная российская судебная система невозможна без правового регулирования её финансов и формирования надёжной финансовой системы. Данная проблема сохраняет актуальность с момента Судебной реформы 1864 г. Надлежащее финансирование судов – одна из важнейших гарантий независимого осуществления правосудия.
Ключевые слова и словосочетания: суд, прокуратура, судебная система, финансы, финансовая система, финансирование, бюджетное право, налоговое право, страховое право.
LEGAL REGULATION OF THE FINANCE
OF CONTEMPORARY RUSSIAN JUDICIAL SYSTEM
Y.N. Beloshapko
Candidate of legal sciences, Associate professor of Public law department
Institute of Law, Vladivostok State University of Economics and Service
Vladivostok, Russia
The contemporary Russian judicial system is impossible without legal regulation of its finance and is impossible without formation of a reliable financial system. The problem keeps urgency from the moment of Judicial reform of 1864. Appropriate financing of courts is one of the major guarantees of independent realization of justice.
Keywords: court, public prosecutor`s office, judicial system, finance, financial system, financing, budgetary law, tax law, insurance law.
Современная российская судебная система невозможна без правового регулирования её финансов и формирования надёжной финансовой системы. Данная проблема сохраняет актуальность с момента Судебной реформы 1864 г. Надлежащее финансирование судов – одна из важнейших гарантий независимого осуществления правосудия. Мы будем придерживаться собственных подходов к раскрытию заявленной темы.
Судебная система РФ – совокупность и взаимосвязь всех судебных органов России. Главой 7 Конституции РФ [1] к судебной системе подключена прокуратура (суд и прокуратура указаны в «едином пакете»). Поскольку прокуратура отсутствует в системе и структуре органов представительной и исполнительной власти, можно сделать только один логический вывод: прокуратура – судебный орган.
В Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов РФ [2]. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации (в его систему входят – верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов). В суды субъектов РФ включаются: конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые судьи (являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ).
Все вышеперечисленные судебные органы нуждаются в финансировании.
Финансы судебной системы (на наш взгляд) – совокупность публичных общественных отношений, возникающих в процессе формирования, распределения, использования денежных фондов как источников финансового обеспечения судов и прокуратуры. Финансовую систему судов и прокуратуры составляют, думается, только три финансово-правовых института – бюджетное право, налоговое право, страховое право.
I. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. Конституцией РФ в категоричной форме установлено, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральными законами [1, ст. 124].
Финансирование Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утверждённых федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Финансовое обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других судов осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Финансирование федеральных судов, мировых судей, органов судейского сообщества, органов и учреждений Судебного департамента осуществляется Судебным департаментом в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета. Расходы на исполнение судебных решений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок предусматриваются в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, местных бюджетах [2; 3].
Правительство РФ при разработке проекта федерального бюджета в части финансирования судов обязано взаимодействовать с председателями высших судов – Конституционного, Верховного; с руководителем Судебного департамента; Советом судей. При наличии разногласий Правительство РФ должно приложить к проекту федерального бюджета предложения перечисленных судебных органов вместе с правительственным заключением по указанным предложениям. Представители перечисленных судебных органов вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании РФ. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей России [2; 3].
К отдельным судебным органам бюджетное право применяется с особенностями:
Конституционный Суд РФ (КС РФ) – является главным федеральным судом России в силу уникальных полномочий, поскольку вправе признать не соответствующим Конституции РФ нормативные правовые акты Федерального Собрания, Президента и Правительства и т.д., а также не вступившие в силу международные договоры РФ [1, ст. 125; 4]. Не имеет территориальных подразделений, составляющих единую централизованную систему. Финансируется отдельной строкой из федерального бюджета. При этом выделенными бюджетными средствами распоряжается самостоятельно. Смета расходов КС РФ не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом. Имущество КС РФ – федеральная собственность, переданная суду в оперативное управление.
Верховный Суд РФ – самостоятельный элемент судебной системы, которому подчиняются как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. Финансируется из федерального бюджета [5].
Финансовое обеспечение деятельности судов общей юрисдикции осуществляется за счёт федерального бюджета на основании базового законодательства [6]. Финансирование и обеспечение военных судов и Военной коллегии осуществляется за счёт средств федерального бюджета. Порядок финансирования и обеспечения деятельности военных судов в военное время и при введении чрезвычайного положения определяется соответствующими федеральными конституционными законами. Администратор военного суда осуществляет свои полномочия под контролем председателя соответствующего суда и под руководством соответствующего подразделения Судебного департамента. Администратор, в частности, разрабатывает проект сметы расходов военного суда, утверждает его у председателя военного суда и только после этого проект сметы представляется в Судебный департамент. Здания, сооружения и движимое имущество являются федеральной собственностью и используются военными судами только в целях осуществления правосудия или организационного обеспечения своей деятельности. Военные суды освобождаются от уплаты арендных и иных платежей за пользование землей, отведённой для размещения зданий и сооружений, которые находятся во владении военных судов, коммунальных и иных платежей за эксплуатацию данных зданий и сооружений [7].
Присяжные заседатели судов общей юрисдикции. За время исполнения присяжным заседателем обязанностей по осуществлению правосудия соответствующий суд выплачивает ему за счёт средств федерального бюджета компенсационное вознаграждение в размере одной второй части должностного оклада судьи этого суда пропорционально числу дней участия присяжного заседателя в осуществлении правосудия, но не менее среднего заработка присяжного заседателя по месту его основной работы за такой период [8].
Финансовое обеспечение арбитражных судов производится за счёт средств федерального бюджета. При этом размер расходов на содержание арбитражных судов округов, специализированных арбитражных судов, арбитражных апелляционных судов и арбитражных судов субъектов РФ устанавливается Верховным Судом РФ с учётом мнения Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Арбитражные суды хотя и входят в систему Верховного Суда РФ, но к судам общей юрисдикции не относятся [9].
Новеллой является впервые реализованное именно в арбитражной системе конституционное положение о возможности создания специализированных судов. Суд по интеллектуальным правам стал специализированным арбитражным судом, рассматривающим в пределах своей компетенции дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав, в качестве суда первой и кассационной инстанций. Соответствующие дела рассматриваются данным Судом независимо от того, являются ли участниками правоотношений, из которых возник спор, организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Должностные оклады председателя, заместителей председателя, председателей судебных составов и судей Суда по интеллектуальным правам устанавливаются в размере должностных окладов соответственно председателя, заместителей председателя, председателей судебных составов и судей федерального арбитражного суда округа [10].
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ – относятся к судам субъектов РФ. В нарушение ст. 124 Конституции РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в п. 2 ст. 27 установил, что указанные суды финансируются за счёт регионального бюджета. Однако глава 7 Конституции РФ не предусматривает создание судов, финансируемых не из федерального бюджета.
Конституция РФ прямо не предусматривает обжалование в Конституционный Суд РФ правовых норм, содержащихся в федеральных конституционных законах. Поэтому до 2007 г. считалось, что только Федеральное Собрание РФ вправе привести ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в соответствие со ст. 124 Конституции РФ. Однако в своём постановлении от 21.03.2007 г. Конституционный Суд РФ указал, что Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции РФ не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства. Принимаемые на основе и во исполнение Конституции РФ федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения её положений, т.е. должны соответствовать Конституции РФ и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции РФ [11].
Следовательно, появилась возможность с помощью конституционного судопроизводства привести ФКЗ «О судебной системе РФ» в соответствие со ст. 124 Конституции РФ. Однако никто данной возможностью не воспользовался. Таким образом, ст. 124 Конституции РФ нарушается сознательно. Как мы полагаем, проблему можно решить, если посредством внесения изменений в соответствующее законодательство сделать конституционные (уставные) суды структурными территориальными подразделениями Конституционного Суда РФ.
Финансирование мировых судей [12] (мировых судов, к сожалению, не существует) осуществляется за счёт федерального бюджета. Проблема в том, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей (мы убеждены, что это – элемент финансового обеспечения) осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом данного субъекта РФ. Это прямо нарушает ст. 124 Конституции РФ. Целесообразно, думается (посредством внесения изменений в действующее законодательство), не только создать мировые суды, но и отнести их к категории федеральных. В этом случае не только финансирование, но и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей будет осуществляться исключительно из федерального бюджета, и они не будут зависеть от региональных чиновников.
До недавнего времени самостоятельным элементом российской судебной системы являлось Дисциплинарное судебное присутствие – особый судебный орган, рассматривавший жалобы по поводу досрочного прекращения полномочий судей. Формировался он из представителей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Организационное, финансовое и материально-техническое обеспечение его деятельности осуществлялись Судебным департаментом при Верховном Суде РФ в пределах бюджетных ассигнований. В ходе судебной реформы 2014 г. дисциплинарное судебное присутствие было оперативно исключено из судебной системы РФ, а его функции перешли к Верховному Суду РФ [13].
Прокуратура Российской Федерации [14] – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Все они имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения. По общему правилу, прокуратура РФ финансируется из федерального бюджета, однако в отношении военной прокуратуры имеются нюансы. До 01.01.2017 г. финансовое обеспечение деятельности органов военной прокуратуры осуществляется соответственно Министерством обороны РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в соответствии с бюджетным законодательством РФ [14, п. 1 ст. 50]. С 01.01.2017 г. данная норма утрачиваем силу. Однако остаётся другая норма [14, п. 2 ст. 50], согласно которой материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры, выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других видов обеспечения и довольствия (а всё это, по нашему убеждению – элементы финансового обеспечения) осуществляются соответственно Министерством обороны РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, по установленным нормам. Таким образом, финансовая зависимость военной прокуратуры от чиновников МО РФ остаётся, а, следовательно, остаётся и коррупциогенный фактор. Мы полагаем, что вся прокуратура (т.е. и военная) должна финансироваться во всех смыслах этого слова из федерального бюджета.
II. НАЛОГОВОЕ ПРАВО – применяется к суду, прокуратуре, а также к их работникам как специфическим субъектам налоговых отношений. Суд и прокуратура как организации освобождаются от налогообложения (исключение из данного правила может быть предусмотрено только Налоговым кодексом РФ). Судьи и работники прокуратуры профессиональных налоговых льгот не имеют, т.е. не освобождаются от налоговой обязанности. При этом они ежегодно обязаны предоставлять в налоговые органы применительно к себе, а также своим супругам и несовершеннолетним детям сведения о доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера [15, п. 3 ст. 3]. Кроме того, суды на основании НК РФ и процессуальных кодексов являются сборщиками государственной пошлины, которую обязаны платить заинтересованные лица при обращении в суды. Т.е. суды (и судьи) – не только получатели бюджетных средств: они ещё и пополняют бюджеты.
III. СТРАХОВОЕ ПРАВО – применяется при осуществлении обязательного страхования жизни и здоровья работников суда и прокуратуры. Регулируется специальными законами [14; 15]. Страховщиками являются финансово устойчивые юридические лица, которым возмещение страховых вознаграждений идет из федерального бюджета. Нормы об обязательном государственном страховании не применяются, если будет установлено, что причинение вреда не связано со служебной деятельностью (данное правило, думается, содержит коррупциогенный фактор, поскольку относит решение о страховой выплате на усмотрение страховщика, тогда как выплата должна быть безусловной; судьи и работники прокуратуры должны быть защищены не только на служебном, но и на бытовом уровне).
Отдельно хотелось бы остановиться на запретах и ограничениях в судебной системе, также во многом носящих финансовый характер.
Судья не вправе [15, п. 3 ст. 3]:
– заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе принимать участие в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;
– использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий судьи, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности;
– получать в связи с осуществлением полномочий судьи, не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Подарки, полученные судьёй в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ и передаются судьёй по акту в суд, в котором он занимает должность судьи, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Судья, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;
– выезжать в служебные командировки за пределы территории РФ за счёт средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или договорённостями на взаимной основе Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Совета судей РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
– открывать и иметь счёта (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (это же касается супруга и несовершеннолетних детей судьи).
Преподавательская, научная и иная творческая деятельность судьи не может финансироваться исключительно за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договорённостями на взаимной основе Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ с соответствующими судами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Аналогичные вышеизложенным требования предъявляются и к работникам прокуратуры [14].
В заключении хотелось бы подчеркнуть, что финансовая система судов должна быть только федеральной, а поэтому нуждается в дальнейшем совершенствовании. Любое финансирование – исключительно из федерального бюджета. Бюджетные средства во всех без исключения случаях должны перечисляться напрямую (т.е. без посредников в лице Судебного департамента, Министерства обороны и др.) на открытые в Банке России счета каждого конкретного суда и прокуратуры (Интернет и современные технологии позволяют это сделать), – руководители которых и должны быть главными распорядителями выделенных им бюджетных средств, т.е. нести за их целевое расходование персональную ответственность. Система финансового контроля позволяет (при условии надлежащего выполнения контролирующими лицами своих обязанностей) исключить финансовые и должностные правонарушения.
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // CЗ РФ. – 1996. – № 3, ст. 152.
2. О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 1997. – № 1, ст. 1.
3. О финансировании судов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ // СЗ РФ. – 1999. – № 7, ст. 877.
4. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 1994. – № 13, ст. 1447.
5. О Верховном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ // СЗ РФ. – 2014. – № 6, ст. 550.
6. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 2011. – № 7, ст. 898.
7. О военных судах Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 1999. – № 26, ст. 3170.
8. О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ // СЗ РФ. – 2004. – № 34, ст. 3528
9. Об арбитражных судах в Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. – 1995. – № 18, ст. 1589.
10. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам: федеральный конституционный закон Рос. Федерации от 6 декабря 2011 г. № 4-ФКЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru./. (дата обращения: 24.04. 2015)
11. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П // Российская газета. – 2007. – 30 марта.
12. О мировых судьях в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 51, ст. 6270.
13. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон Рос. Федерации от 5 февраля 2014 г. № 4-ФКЗ // Российская газета. – 2014. – 7 февраля.
14. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. – 1995. – № 47, ст. 4472.
15. О статусе судей в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 30, ст. 179; СЗ РФ. – 2001. – № 51, ст. 4834.
УДК 34.096
|
