3. Взаимосвязь национальной иммиграционной политики Великобритании с наднациональным законодательством Европейского Союза в условиях кризиса.
В Соединенном Королевстве более 6,9 млн. иммигрантов, что составляет 11,2% всего населения.42 С другой стороны, Великобритания является сильным актором в области миграции, имеющая серьезный опыт в разработке национального режима. Однако Туманный Альбион задерживает развитие общего иммиграционного режима ЕС, стремясь сохранить национальный суверенитет.
История противоречивого взаимодействия Соединенного Королевства и ЕС в области регулирования миграционных потоков очень обширна, несмотря на значительный прогресс в сотрудничестве по данному вопросу, Великобритания всегда занимала особенное место, каждое решение принималось исходя из возможной выгоды только для своей страны, а не для Еврозоны в целом.
Рассмотрим британское законодательство по регулированию иммиграции, которое является по праву одним из старейших в Европе. «Акт об иностранцах» от 1793 г. является первым документом, в котором описываются условия въезда и пребывания в стране иммигрантов. Более того, система продолжала усовершенствоваться, в частности, основой британской иммиграционной политики стали следующие законы: Акт об иностранцах 1905 г. (The Aliens Act 1905), Акт о регистрации иностранцев 1914 г. (The Aliens Registration Act 1914), Акт об ограничении на въезд иностранных граждан 1919 г. (The Aliens Restriction Act 1919) и Акт 1948 г. о британском гражданстве (The British Nationality Act 1948).43 В основном, они касались местной колониальной элиты, которым был открыт путь в страну, делалось это, безусловно, исходя из имперских амбиций ради более тесной связи с колониями. Вторая половина ХХ века была уже связана с гораздо более серьезными миграционными проблемами. Начало этому положила массовая иммиграция из стран Содружества, так как Британии не хватало рабочих рук, солдат для ведения Второй Мировой войны. Более того, из-за различных освободительных движений в бывших колониях империи в законодательстве впервые упоминается термин «беженец» - Акт о беженцах 1951 г., в котором прописывались их права и обязанности. Неудивительно, что такой поток иммигрантов обострил социальные противоречия, стал катализатором националистических выступлений и расовой дискриминации. Акт об иммиграции из стран Содружества от 1962 г. впервые вводит ограничения на въезд, более того, в 1965 г. путь был открыт лишь высококвалифицированным мигрантам в связи с принятием Белой книги по иммиграции из стран Содружества.44 Акт от 1968 г. провел хоть и неявную черту между «старыми» государствами Содружества (Канада, Австралия) и «новыми» странами, однако, поток «цветного» населения был значительно ограничен, по сравнению с «белыми» мигрантами.
Консервативное правительство Маргарет Тэтчер ввело еще более строгие ограничения, в частности, иммиграционный акт 1971 г. устранил различия между иностранцами и жителями Содружества, уравняв их в правах. Важным шагом стало создание Комиссии по расовому равенству в 1976 г. (сейчас она называется Комиссия по равенству и правам человека и играет одну из главных ролей в проведении политики мультикультурализма), рассматривающая различные случаи расовой дискриминации. Также одним из шагов для обеспечения миграционной безопасности страны стала облегченная процедура депортации иммигрантов. В 90-х годах ХХ века было переработано законодательства, касающееся беженцев и предоставления убежища.
Единая иммиграционная политика Евросоюза начала формироваться значительно позже, лишь в конце ХХ века. Ее столпом по праву является Шенгенское соглашение 1985 г. и Конвенция 1990 г. о его имплементации, которые предусматривали создание зоны с единой визовой политикой, отменой паспортного контроля. Важным является тот факт, что Великобритания не подписала данное соглашение и обладает суверенным правом по охране своих границ, считая важным вопросом в сфере национальной безопасности. Однако Великобритания участвовала в работе Шенгенской группы, это дало ей право взаимодействовать с остальными государствами в области полицейского сотрудничества, борьбы с наркотиками и Шенгенской информационной системы. Лишь с вступлением в силу Амстердамского договора в 1999 г. Соединенное Королевство получило возможность участвовать в формировании иммиграционной политики ЕС при сохранении собственного пограничного контроля. Несмотря на внешнюю независимость в обсуждении данного вопроса, Великобритания стремилась гармонизировать свое законодательство для того, чтобы не выпадать из диалога с Европейским Союзом. Важным примером взаимодействия Соединенного Королевства и ЕС является размещение беженцев из бывшей Югославии, а также Ирана и Турции. Также была принята директива Евросовета по установлению минимальных стандартов для временной защиты и предоставления убежища, которую подписали все страны.45
Несмотря на теракт 11 сентября 2001 г., который стал причиной ужесточения британской иммиграционной политики, Туманный Альбион был заинтересован в развитии целых направлений сотрудничества ЕС, в частности, в борьбе с нелегальной иммиграцией. В 2001 г. Тони Блэр и Джулиано Амато (премьер-министр Италии) выступили с совместной инициативой по борьбе с нелегалами из северо-балканского региона, выдвинув ряд мер, такие как активное участие миграционных служб в регион представителей, поощрение репатриации иммигрантов, прибывших нелегально, общественная дискуссия о положительных аспектах иммиграции.46 Но одним из наиболее важных внутренних документов стал Акт о гражданстве, иммиграции и убежище от 2002 г., который позволил гораздо более эффективно контролировать иммиграционные потоки, была переработана процедура предоставления убежища, натурализация и интеграция в местное сообщество искусственно затягивались. Интересен тот факт, что около 10000 беженцев не смогли получить убежище в Великобритании из-за того, что не успели оформить все формальные процедуры.
Особое место в иммиграционной политике Великобритании занимает вопрос о привлечении высококвалифицированных мигрантов (ученых, бизнесменов, докторов, экономистов). В январе 2002 г. была запущенна данная программа, которая продолжает дорабатываться и в наши дни. В 2004 г. правительство взяло курс на поддержку данного типа иммиграции, Т. Блэр в своей речи заявлял, что стране необходимо полмиллиона специалистов для заполнения имеющихся вакансий на британском рынке труда.47 Более того, Великобритания стала одним из немногих государств, где был гарантирован незамедлительный доступ мигрантов к работе из восьми новых стран-членов Европейского Союза. Более того, 7 ноября 2006 г. были внесены изменения в программу для высококвалифицированных мигрантов, в частности, кандидат должен предоставить сертификат о владении английским языком на определенном уровне, а также указывать данные о минимальном заработке в течение последних 12-15месяцев в своей родной стране.
Однако власти Соединенного Королевства прекрасно понимали, что невозможно в одиночку влиять на мировые иммиграционные потоки, необходим диалог на высшем уровне, и в марте 2003 г. была представлена программа реформирования международной системы предоставления убежища.48 Можно выделить два направления данной реформы:
Создание специальных международных зон по защите претендентов на политическое убежище под эгидой Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Организация центров для мигрантов, которые хотят получить убежище в Европе и ждут вынесения решения. Предлагалось создать их в буферной пограничной зоне ЕС.
Европейская комиссия рассмотрела данную реформу, однако она так и не была поддержана, поскольку содержала в себе радикальные и затратные меры, которые негативно сказались бы на реализации общей европейской иммиграционной политики. Великобритания активно участвовала в разработке директивы о статусе иммигрантов, проживающих в течение длительного срока в какой-либо стране ЕС. Им предоставлялся широкий круг прав, однако, государства могли квотировать количество беженцев по своему усмотрению согласно с национальным законодательством. Был разработан целый ряд критериев для определения «безопасной страны», жители которой не могут претендовать на политическое убежище в Евросоюзе. На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа, главной целью которой стало формирование единой иммиграционной политики ЕС и принципов предоставления убежища к 2010 году. Участники также договорились об установлении общих стандартов для размещения мигрантов, введении биометрических и информационных систем, улучшении сотрудничества с третьими странами по борьбе с нелегальной иммиграцией и возвращению нелегалов на родину.
Параллельно с развитием политики ЕС Великобритания ужесточает собственное законодательство, выпуская в 2004 г. новый Акт о политическом убежище и иммиграции.49 Можно выделить следующие ключевые положения данного Акта: существенно ущемлялось право на обращение за предоставление политического убежища; введено электронное наблюдение за политическими иммигрантами, ограничивая их свободу передвижения, занятость и место проживания; изменена система апелляций и дополнен перечень дополнительных иммиграционных правил, за нарушение которых могло быть отказано в предоставлении убежища. В 2006 г. данный Акт был снова обновлен и характеризовался очередными жесткими мерами по отношению к вновь прибывшим мигрантам и по условиям предоставления убежища. Акт 2007 г. о границах Соединенного Королевства (The UK borders Act) предоставлял новые возможности для ограничения прав иммигрантов, создавал новые обязанности. В частности, каждый законный приехавший обязан иметь личную биометрическую карту и постоянно отчитываться в полиции или иммиграционной службе, также он может быть принужден проживать только в определенной местности. По отношениям к тем лицам, которые нарушили закон, применяется депортация без права апелляции, несмотря на сделанный вклад в местное сообщество и количество прожитого времени. Более того, возвращение иностранных заключенных является приоритетным направлением британской иммиграционной политики. В сотрудничестве с другими государствами в 2008 г. было депортировано около 5000 преступников, что превосходило ожидаемые планы.50 Однако в соответствии с нормами международного права у Великобритании есть обязательства не отправлять обратно беженцев в те страны, где они могут быть подвергнуты политическому преследованию. Если группы лиц не попадают под категорию беженцев, то британские иммиграционные службы заинтересованы в возвращении, реинтеграции и обустройству людей в странах их бывшего проживания.
В 2005 году, который был ознаменован председательствованием Великобритании в ЕС, была выдвинута инициатива – «Глобальный подход к миграции», касающаяся, в первую очередь, нелегалов из африканских стран, были созданы меры по осуществлению патрулирования проблемных зон южных берегов ЕС, а также по противодействию нелегального въезда на Балканы. Наблюдается заинтересованность британских политиков по вопросу об охране внешних границ ЕС, которые испытывают наибольшее давление со стороны нелегалов. В ходе председательствования Соединенное Королевство отказалось, как обычно, от обсуждения вопросов по передачи национального суверенитета в таких сферах как въезд мигрантов, интеграция с общеевропейской политикой и охрана национальных границ. Однако в 2007 г. в британское законодательство был инкорпорирован акт о введении единых общеевропейских санкций в отношении работодателей, которые в своем производстве используют нелегальный труд. Было принято немаловажное решение о создании и реализации общеевропейской Визовой информационной системы наряду с уже существовавшими SIS и Eurodac, британские специалисты сыграли в этом также значительную роль. Планировалось наладить связи по обмену иммиграционной информации не только со странами-членами ЕС, но также и с США, Канадой, Австралией; Великобритания согласилась участвовать в проекте по сбору биометрической информации на внешних границах Европейского Союза.
Одним из важнейших пунктов в британском иммиграционном законодательстве является Система набора баллов (Points Based System), которая была введена в 2008 году.51 В ней отражены 5 уровней, иммигрант получает определенное количество баллов, исходя из собственного опыта, образования, возраста, спроса на профессию в Великобритании, прежние заработки и так далее. Порядок контроля над мигрантами, стремящимся получить работу или образования, был пересмотрен. Очевидным преимуществом данной системы является то, что британские власти имеют возможность гибкого регулирования иммиграционного потока, ориентируясь на запросы рынка. Более того, работодатели и спонсоры заинтересованы в честной и открытой работе данной системы, поскольку это дает им возможность минимизировать свои издержки.
Рецессия 2008 года, спровоцированная крупнейшим банковским и ипотечным кризисом в Великобритании, совпала с тем моментом, когда количество иммигрантов достигло максимального уровня в 13% за всю историю наблюдения.52 ВВП упал на 6,4%, однако уже к 2010 году падение удалось прекратить, и страна вышла из кризиса, несмотря на то, что темпы роста оставались достаточно низкими по сравнению с общемировыми тенденциями.53 Несмотря на это, рост безработицы оказался ниже, чем прогнозировалось, он составил всего 2,8%. Это произошло благодаря успешной экономической политике, проводимой государством, за счет использования схем с неполной занятостью, предоставления неоплачиваемых отпусков и сокращения рабочего времени. Иммиграционные потоки также сократились, количество работников, въезжавших по разрешениям на работу, которые оплачиваются работодателями, упало на 40%, более того, снизилось количество выданных карт национального страхования.54 Однако невозможно достоверно утверждать, что это произошло только из-за кризиса, поскольку свою роль могли сыграть новые рестриктивные механизмы регулирования, вступившие в действие.
Повышенная безработица среди иммигрантов исторически обусловлена в Великобритании, даже во времена роста экономики она всегда выше на 2-3%, чем количество местных безработных. Этот показатель обуславливается более низкой занятостью среди женщин-мигрантов, у мужчин он практически совпадает с аналогичной категорией местного населения.55 Поэтому кризис одинаково сказался на всех жителях, ситуация усугубилась только среди определенных групп меньшинств из слаборазвитых стран с низкой квалификацией и знанием английского языка. Количество выплачиваемых социальных льгот и пособий для иммигрантов также не сократилось.
Оценивая влияние кризиса на национальное регулирование миграции, стоит отметить, что рецессия не стала тем катализирующим фактором, который смог бы кардинально изменить иммиграционную политику Великобритании. Лейбористское правительство инициировало незначительные поправки, в частности, были подкорректированы критерии въезда для высококвалифицированных рабочих и студентов, а также была увеличена визовая пошлина. В мае 2010 г. произошел очередной виток ужесточения британской иммиграционной политики, коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов воздержалось от принятия новой директивы, которая регулирует параметры предоставления убежища, поскольку это идет в разрез с имеющимся законодательством Великобритании. Более того, было заявлено, что планируется создание мер, стимулирующих британцев занимать те рабочие места, которые предназначены для мигрантов, таким образом, снижая потребность в них. Правительство также открыто выступило против внесения в законодательную базу ЕС положений о легальной иммиграции, создания единой системы убежища к 2012 г., отказалось от участия в принятии директивы о «голубой карте», которая должна способствовать привлечению квалифицированных рабочих в страны ЕС (аналог green card в США).
В долгосрочном периоде Великобритания остается желаемым местом для иммиграции для многих людей, несмотря на снижение численности мигрантов в течение кризиса, их количество может значительно возрасти во время экономического роста. Однако наличие трудовых мигрантов не является основной причиной ужесточения иммиграционной политики, так три четверти из них приезжают в Соединенное Королевство, уже имея разрешение на работу. Ключевым фактором здесь выступает проблема интеграции беженцев, прибывающих семей мигрантов, инокультурных сообществ, которые не желают принимать определенные социальные нормы.
Таким образом, иммиграционное законодательство Великобритании проделало большой путь: от обслуживания интересов крупнейшей империи в мире до создания режима «управляемой миграции» и интеграции в европейское сообщество. Отличительной особенностью политики Соединенного Королевства является стремление сохранить свою национальную идентичность, традиции и культуру, несмотря на жесткость принимаемых мер. Также необходимо отметить ее прагматичность, способность ставить и решать конкретные вопросы, которые стоят на повестке дня, несмотря на влияние идеологических, политических предрассудков. Вопросы межрасовой политики усугубили кризис идентичности британцев, особенно ярко это проявилось во время рецессии. Искусственно создавалось впечатление, что мигранты – это желаемые члены общества, несмотря на то, что иммиграционные меры были направлены на их недопущение. Определенную роль сыграло распространение угрозы международного терроризма и крупные теракты, вызвавшие тревоги в британском обществе и поднявшие волну дискуссий о роли иммиграции.
Перед британским правительством стоят 3 группы задач, связанных с миграцией и ее ролью в стране:56
Экономические. Очевидно, что стране не нужен массовый приток иммигрантов, делается акцент на высококвалифицированных рабочих. Однако все равно происходит трансграничное перемещение труда, образования из-за непрекращающегося процесса глобализации, поэтому Великобритании стоит стремиться к сокращению ее иммиграционных потоков.
Социокультурные. Заявления Д. Кэмерона о провале государственной политики мультикультурализма57 свидетельствуют в лишний раз о том, что мигранты не усваивают правил, признанных в принимаемом обществе, поэтому нужны определенные ограничения и меры для тех лиц, которые склонны к экстремизму и преступности.
Проблема безопасности. Обеспечение внутренней и внешней безопасности – это одна из главных функций страны, неконтролируемые потоки, трансграничная преступность сводят на нет все принимаемые усилия. Безусловно, это требует эффективного контроля объемов и качества иммиграции, который можно осуществить, по мнению британского правительства, лишь путем сохранения национальных границ и суверенитета в принятии важнейших решений.
Данные задачи будут определять в обозримом будущем взаимодействие Великобритании и ЕС в области иммиграции. Несмотря на действительно серьезные противоречия и различия, Великобритания разделяет общие принципы и цели, выполняет ряд важнейших документов и директив, которые являются лицом общей европейской иммиграционной политики, выдвигает собственные предложения по реформации действующей системы. Соединенное Королевство также активно участвует в охране внешних границ ЕС вместе со своими партнерами. Однако в планы Туманного Альбиона не входит передача своего суверенитета в иммиграционной политике на наднациональный уровень, поскольку она превратилась в неотъемлемую часть внешней политики, перечисленные выше задачи можно решить, только реализуя свою самостоятельность. Можно с уверенностью утверждать, что британское законодательство гораздо жестче регулирует потоки иммиграции, является более репрессивным, нежели чем общеевропейское.
|
