1. Теоретические подходы к концептуализации международных политико-правовых режимов на макрорегиональном уровне
Изучение теории международных режимов является важной составляющей науки о международных отношениях на протяжении нескольких последних десятилетий, начиная с 1970-х гг. Интерес к данной тематике стал нарастать в условиях кризиса сложившихся механизмов международно-правового регулирования, обострившегося в контексте развития процессов глобализации.
На повестке дня научных и экспертных исследований – определение критериев и условий, при которых государства будут взаимодействовать друг с другом, и разработка механизмов такого взаимодействия. Причем сотрудничество понимается не в рамках формальных организационных структур, которые регулируются международным правом, а с помощью сложившихся практик и договоренностей. Цель режимов – упростить процесс сотрудничества на макрорегиональном уровне, не прибегая лишний раз к постоянно затягивающимся переговорам, использовать международные институты для эффективного выхода из проблемной ситуации.
Международные режимы стали оформляться в послевоенную эпоху, когда появилась необходимость в институционализации сфер международных отношений и мировой политики. Безусловно, определенную роль стала играть глобализация, которая усиливает взаимосвязь и взаимозависимость различных процессов, она оказывает сильное влияние, как и на деятельность акторов, так и на функционирование самих режимов. Потребность в установлении международных политико-правовых режимов определяется самими игроками на мировой арене, следовательно, оттачиваются механизмы наднационального регулирования (формируются и применяются новые инструменты), создаются предпосылки для переговоров между государствами, что может привести к созданию новых органов, структур и организаций.
Более того, необходимо различать понятия режима и «мягкого права» (soft law) для дальнейшего более корректного анализа. «Мягкое право», в отличие от традиционного права (hard law), которое полностью опирается на суверенитет государства, широко используется в международном праве и практически не имеет обязательной юридической силы. Тем не менее, оно также является инструментом глобального управления и воплощается в формах различных резолюций, деклараций (например, Всеобщая декларация прав человека ООН), положений, кодексов поведения, планов действий и т.п. Международные политико-правовые режимы могут использовать в качестве законодательной базы как принципы традиционного регулирования, так и «мягкого» права. Несмотря на то, что часть научного сообщества критикует и не признает данную концепцию, некоторые ученые полагают, что акторы на международной арене зачастую сознательно выбирают более «мягкое» регулирование в качестве высших институциональных рамок.9 «Мягкое право» обладает определенными преимуществами, которые недоступны в рамках традиционного регулирования за счет более низких издержек. В частности, облегчается процесс достижения компромисса и взаимовыгодного сотрудничества. Использование механизмов «мягкого права» можно рассматривать как временный шаг на пути к приданию режиму законной силы (например, эволюция от декларативной модели ГАТТ к созданию формальной организации ВТО).
Международные политико-правовые режимы широко используются для институционализации отношений между игроками. Режимы не имеют строгой классификации, однако, можно предложить следующее разделение.
Территориальный фактор. Территориальный режим устанавливает специальный статус для использования определенного пространства для одного, двух или нескольких акторов. Данная категория охватывает различные режимы, касающиеся, например, вопросов судоходства, рыболовства, добычи полезных ископаемых. Нетерриториальные режимы, напротив, не имеют четкой привязки к региону и включают в себя определенные аспекты международных отношений. В качестве примера можно привести режим нераспространения оружия массового поражения.
Формальный фактор. Режим может способствовать созданию формальной организации (например, режим ядерного нераспространения привел к созданию МАГАТЭ), либо существовать в неизменном виде, как режим демилитаризованной зоны в Антарктиде с 1959 г.
Динамический или статический режим. Данная классификация была предложена Т. Герингом, ее основной смысл заключается в следующем. Статичные режимы плохо адаптируются к переменам, в основном, институциональная основа не претерпевает изменений. С другой стороны, динамичные режимы представляют собой совокупность коллективного процесса принятия решений и организованной структуры, которые способны активно справляться с новыми вызовами. Т. Геринг отмечает, что режим, регулирующий трансграничное загрязнение воздуха на больших расстояниях, а также режим по защите озонового слоя наиболее близко соответствуют идеалу динамичного режима. 10
Несмотря на то, что сам термин впервые был употреблен Дж. Рагги в 1975г.11, основоположником данной теории является С. Краснер. В своей работе он определяет международный режим как «набор скрытых и явных принципов, норм, правил и процедур принятия решений акторами, чьи ожидания фокусируются на определенной области международных отношений»12. Более того, необходимо также делать различия между принципами и нормами с одной стороны, и правилами и процедурами с другой стороны. Изменения принципов и норм, базовых характеристик, влекут за собой изменения самого режима, в то время как сдвиги среди правил и процедур принятия решений провоцируют изменения лишь внутри режима. По мнению Краснера, режимы должны быть рассмотрены как нечто большее, чем временные договоренности, которые варьируются при каждом изменении силы или интересов. Используя реалистическую парадигму, он делает акцент на том, что основная функция режимов – координирование поведения суверенных государств для достижения желаемого результата в определенной области. Рост глобальной взаимозависимости приведет к увеличению числа тех сфер, где международный режим может быть установлен.
О. Янг определяет режимы как социальные институты и структуры, которые управляют интересами акторов в определенной сфере13. Данные интересы лежат полностью за границами юрисдикции суверенных государств, могут пересекаться в области международных отношений или включать действия, которые имеют прямое воздействие на интересы двух и более членов международного сообщества. По мнению Янга, формально участники международных режимов – это исключительно суверенные государства, хотя стороны, выполняющие требования режимов, зачастую являются частными (компании, банки и т.д.). Основная составляющая любого режима – совокупность прав, правил и обязательств, механизмов социального выбора. Данные механизмы необходимы для урегулирования интересов между игроками. Для установления международного режима участники проводят интенсивные переговоры, компромисс которых достигается за счет согласования интересов каждого актора. Следует также отметить, что режимы эволюционируют и изменяются с течением времени в ответ на возрастающие политические и экономические вызовы. О. Янг утверждает, что даже полностью разработанный международный режим не становится статичной конструкцией, основная его характеристика – динамичность развития, быстрое реагирование на различные типы изменений.
По мнению А.Е. Шапарова, «структура международных режимов должна включать в себя:
Цели регулирования;
Объекты регулирования;
Нормы и принципы регулирования;
Межгосударственное, многостороннее и международное сотрудничество в сфере регулирования той или иной проблематики;
Осуществление надзора за деятельностью участников в данной сфере международных отношений;
Легитимный механизм санкции». 14
В данном случае примечательна точка зрения А.Е. Шапарова, который подчеркивает определяющую роль санкций при установлении международного политико-правового режима. Именно они помогут наиболее грамотно определить границы деятельности и ответственности акторов, заставят их более слаженно работать в рамках взаимного сотрудничества15. Однако стоит отметить, что имплементация институтов систематического контроля и санкций повлечет за собой создание формальной организации.
В своих исследованиях он также вводит понятие «иммиграционно-политического режима».16 Он призван отразить, по мнению автора, качественно новый уровень развития сотрудничества и взаимодействия различных политических субъектов в области регулирования миграции на международном, межгосударственном и региональном уровне отношений, приводящий к выработке субъектами взаимодействий совместной иммиграционной политики. Также автор отмечает, что в современных условиях начинают складываться формальные признаки международного миграционного режима. В частности, существуют межправительственные соглашения по международной трудовой миграции, функционируют международные организации, оказывающие влияния на миграционные потоки – Международная Организация Труда (МОТ) и Международная Организация Миграции (МОМ). Безусловно, говорить о создании такого режима явно преждевременно, тем более что МОМ не работает под эгидой ООН, в отличие от МОТ, ее деятельность, изначально ограничивающаяся регулированием защиты прав беженцев, в наши дни заключается лишь в стимулировании международного сотрудничества, создании разного рода гуманитарных программ и т.п. Также отмечается, что большое количество конвенций, заключенных в рамках МОТ и созданных для соблюдения прав мигрантов, не ратифицированы развитыми государствами, которые играют ведущую роль в приеме трудовых мигрантов. Между тем их политика в сфере регулирования миграции оказывает прямое влияние на миграционные потоки, но, вместе с тем, она сталкивается с серьезными ограничениями на пути такого регулирования.
В своих исследованиях Р. Козловски также указывает на отсутствие формального международного политико-правого режима регулирования миграции, отмечает низкий уровень межгосударственного сотрудничества в данной области17. Происходит определенный конфликт интересов, когда некоторые страны заинтересованы не в регулировании деятельности трудовых мигрантов, а зачастую в режиме, который облегчит пребывание туристов и бизнесменов. Данный исследователь отмечает роль, которую сыграл теракт 11 сентября в США: он дал новый толчок развитию государственного сотрудничества в области защиты национальных границ. В 2002 г. Конгрессом был принят законопроект о введении электронных паспортов. Уже в 2006 г. в рамках Международной организации гражданской авиации 188 государств подписали так называемое Новоорлеанское соглашение, предусматривающее введение электронных паспортов. В данном примере США выступили явным лидером, практически обязав большинство стран принять единые стандарты выдачи въездных документов. Автор делает акцент на том, что проблемы международной безопасности и дальнейшее сотрудничество в этой области могут повлиять на потенциальное установление политико-правового режима регулирования миграции. Р. Козловски также указывает, что установление данного режима не может произойти в отрыве от других, в частности, вне связки с уже установленным режимом приема беженцев и бурно развивающимся международным режимом регулирования туризма. Также развитие международного сотрудничества в сфере бизнеса, туризма определенным образом облегчит возможность управления миграционными потоками, включая трудовые и нетрудовые. Парадокс заключается в том, что основные страны-реципиенты могут не присоединиться к глобальному режиму регулирования миграции, в то время как они же могут быть заинтересованы в создании подобной структуры для привлечения туристов и бизнесменов.
Поэтому обсуждение и разработка Генерального соглашения по миграции, мобильности и безопасности (GAMMS), которое предлагает Р. Козловски по аналогии с Генеральным соглашением по тарифам и торговле (GATT), может стать одним из первых шагов к эффективному режиму.18 По его мнению, ключевыми акторами, которые должны проявить свои лидерские качества, выступят США и Европейский Союз. От Соединенных Штатов потребуется расширить легальную трудовую иммиграцию, в то же время путем санкций заставить работодателей прекратить нанимать на работу нелегальных иммигрантов, сделав данный процесс экономически невыгодным. Задача ЕС будет заключаться в создании эффективной системы регулирования трудовой миграции на наднациональном уровне. При выполнении данных условий развивающиеся страны-доноры будут вынуждены усилить контроль над своими границами, автоматизировать процессы коммуникации и обмена информации о перемещениях между государствами, что приведет к возможности влиять на мировые миграционные потоки.
Заметное влияние на изучение международных политико-правовых режимов миграции оказали исследования Б. Гоуша. Как и большинство аналитиков, занимающихся проблематикой политико-правовых режимов, он отмечает, что в последнее время развивается сотрудничество акторов в области изучения данного типа режимов.19 В своей работе он пытается выработать формализованный многосторонний подход к миграции, который позволит установить новый уровень порядка и предсказуемости миграционных потоков. Рассматривая проблемы вынужденной миграции и прав самих мигрантов, он справедливо отмечает, что создание режима в этой сфере даст возможность развивать комплексный подход к пониманию процессов перемещения населения. Также необходимость международного политико-правового режима регулирования оправдывается экономическими предпосылками, в частности, это избавит страны, которые принимают основные потоки мигрантов, от необходимости вести переговоры с каждым государством в отдельности, что и приведет к сокращению расходов. Режим должен будет корректировать внешние негативные эффекты, которые возникают из-за беспорядочного передвижения больших потоков мигрантов (подтверждение этому можно найти в проблеме, выросшей из-за недавнего притока беженцев на итальянский остров Лампедуза, который не может принять столько людей).
Б. Гоуш, с позиции неолиберализма, также оправдывает необходимость внедрения данного режима, подчеркивая существенное влияние глобализации на рыночную экономику большинства стран. Он предлагает концепцию «нового международного режима организованного перемещения людей». Основными целями данного режима станет создание более предсказуемой и прозрачной миграционной политики, которая укрепит позиции самого международного режима по признанию в обществе; усиление мировой экономики через более эффективное распределение труда; расширение прав мигрантов, беженцев и лиц, просящих политическое убежище, также их защита и возвращение на родину. Предполагаемый режим, очевидно, должен будет включать в себя существующие миграционные структуры и организации, основой его будут служить права мигрантов, уровень защищенности которых далек от идеала. Следует также отметить, что концепция Б. Гоуша имеет все шансы стать первым реальным прототипом режима: с 1997 г. ведется работа с Международной Организацией Миграции в данном направлении, которая может вывести переговоры о международном политико-правовом режиме на новый уровень.
Среди российских ученых-теоретиков, занимающихся изучением режимов регулирования миграции, стоит отметить В. С. Малахова, который использует понятие «иммиграционного режима». Оно характеризует иммиграционную и интеграционную политику государств в определенный исторический период. Формирование государственных иммиграционных режимов обуславливается особенностями национальной политической культуры, составом прибывающего населения, социально-экономической конъюнктурой и политической ситуацией в стране20.
Очевидно, что существует целый комплекс проблем, стоящих перед международным сообществом по установлению потенциальных международных режимов. Несмотря на плюсы или минусы данного режима, международный политико-правовой режим не сложился, по мнению экспертов, по следующим причинам21:
У принимающих стран отсутствует стимул для присоединения к данному режиму, облегчающему трудовую миграцию, поскольку руководства государств полагают, что способны осуществлять проведение данной политики на односторонней основе;
Слабо развито сотрудничество стран в области регулирования миграции, принимаемых усилий явно не достаточно;
Основные принимающие страны не позиционируют себя в роли лидеров, не показывают примеров, столь необходимых для формирования международного политико-правового режима регулирования миграции.
Таким образом, ученые-теоретики доказывают необходимость создания международных режимов на макрорегиональном уровне. Невозможность оказывать значительное влияние на характер миграционных потоков, возникающие социальные противоречия и проблемы беженцев приводят к тому, что миграция, представляя собой один из наиболее развивающихся глобальных процессов, также нуждается в специальном регулировании. Данная тематика является перспективной и неполно изученной, следует признать, что не существует единого общепринятого взгляда на проблему установления режима регулирования миграции и перспективы его окончательной институционализации. Государство остается центральным участником, однако, в условиях продолжающегося экономического кризиса и проблем, связанных с безопасностью, отчетливо видны трудности, с которым оно не в состоянии бороться в одиночку. В свою очередь, усиление динамики международного сотрудничества в данной сфере позволит упростить и сделать более эффективным глобальное управление миграционными потоками.
|
