2. Общий иммиграционный режим Европейского Союза: его формирование, акторы и институты.
Особой структурой, целью которой также является создание иммиграционного режима, является Евросоюз, включающий в себя элементы наднационального регулирования и применяющий некоторые механизмы общей иммиграционной политики на практике. А.Е. Шапаров отмечает формирование наднационального иммиграционного режима, основное назначение которого состоит в выработке и осуществления единой иммиграционной политики ЕС, достижении консенсуса в области подходов внутренней и внешней миграции.22 Евросоюз является единственным примером реализации данной политики на макрорегиональном уровне, несмотря на это, остается комплекс проблем и противоречий, который необходимо решить для эффективной работы иммиграционного режима.
В условиях глобализации и постановки иммиграционного вопроса на повестку дня государства-члены Европейского Союза не могли дальше игнорировать этот новый вызов, поэтому был выбран путь кооперации в сфере иммиграционной политики. Национальные правительства прекрасно понимали, что Европа становится «магнитом» для мигрантов и беженцев из стран Центральной и Восточной Европы и остальных государств, однако, не существовало соответствующей законодательной базы и согласованной политики для управления миграционными потоками и визового регулирования. Начавшееся совместное межправительственное взаимодействие в конце 1980-х переросло в область наднационального сотрудничества среди стран Европейского Союза. В течение 1990-х и 2000-х гг. шаг за шагом происходит становление с нуля общего европейского иммиграционного режима. За столь короткий срок была проделана значительная работа по гармонизации национальных иммиграционных политик, которые постепенно превращаются в объект регулирования со стороны Европейского Союза. Эксперты считают, что отказ государств от суверенитета в пользу единого иммиграционного режима усилит и даст толчок к дальнейшей политической интеграции (например, создание единой внешней оборонной политики). В своих работах А. Этт и Т. Файст указывают на недостаточную изученность воздействия процесса европеизации на национальную иммиграционную политику государств.23 Передача компетенций и инкорпорация новых наднациональных законодательных норм не всегда происходят безболезненно.
Не существует единого подхода к определению иммиграционной политики Еврозоны, однако, для более корректного анализа Г. Лахав предложила различать два основных ее компонента.24 Первая составная часть иммиграционной политики включает в себя вопросы регулирования иммиграции, то есть такие вопросы как разрешение на въезд, воссоединение семей и свободное передвижение на территории ЕС. Второй компонент касается политики по отношению к мигрантам, определяется их круг прав и обязанностей (право на пребывание, работу, образование, гражданство политические права и антидискриминационные меры, принимаемые государством).
Необходимо также заострить внимание на эволюции общего иммиграционного режима ЕС, выделив его основные этапы становления для того, чтобы определить его дальнейшие перспективы. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение между Германией, Францией и странами Бенилюкса.25 Данный договор должен был постепенно упразднить границы между данными государствами, но и в тоже время усилить контроль на внешних границах. В 1995 г. к соглашению присоединились также Испания и Португалия. Более того, Шенгенское соглашение дало толчок к созданию Специальной рабочей группы, которая разработала две конвенции по предоставлению убежища – Дублинскую Конвенцию 1990 г. и Конвенцию по внешним границам 1991 г., которые были позже инкорпорированы в структуру Маастрихтского договора в 1993 году.26 Данный комплекс документов создал определенную базу для пограничного и визового регулирования стран-членов, также задал основной вектор развития общего режима для принятия беженцев и предоставления убежища. Из принимаемых мер можно сделать вывод, что они носили запрещающий и ограничивающий характер.
Однако принимаемых усилий было не достаточно, дальнейшее расширение ЕС, в первую очередь принятие стран Центральной и Восточной Европы, не предоставлялось возможным без включения Шенгенского соглашения в правовую базу Евросоюза. Ценность подписания Амстердамского договор, вступившего в силу в 1 мая 1999 г., заключается также и в том, что Шенгенское соглашение было законодательно закреплено. Иммиграционная политика, охрана границ, предоставление убежища и визовый контроль стали частью компетенций Сообществ или так называемую «первую опору» Европейского Союза, подчеркивается особая важность данной категории для эффективного разрешения проблем связанных с миграцией.27
Начиная с 1999 г. Евросоюз начал реализовать программы и постепенно проводить общую политику по отношению к беженцам, предоставлению убежища, ограничению потоков нелегальной иммиграции. Первым этапом стал «План Тампере», в котором были определены минимальные стандарты для воссоединения семей, условия длительного проживания иммигрантов, меры для привлечения студентов и ученых в ЕС, координацию систем социального обеспечения стран-членов.28 С 2005 г. Европейская комиссия получила право исключительной законодательной инициативы в области общей иммиграционной политики, а Совет решает возникшие вопросы квалифицированным большинством.
Окончание «Плана Тампере» в 2004 г. ознаменовало начало реализации новой Гаагской программы построения пространства, свободы, безопасности и правосудия, которая действовала вплоть до 2009 г. Анализируя ее итоги, можно прийти к неутешительному выводу. Согласно статистике Европейской комиссии, первый год программы стал наиболее успешным за все время ее существования: в 2005 г. было осуществлено 65,22% намеченных мероприятий, 12% запланированных мер были отложены. В 2006 г. данные показатели составили 53% и 27% соответственно, в 2007 г. был показан самый худший результат – 38% и 41%.29 Особое недовольство вызвали визовая политика, предотвращение и борьба с организованной преступностью, взаимодействие и обмен информацией между полицией, таможней и судебными органами государств-членов по уголовным делам поскольку, уровень исполнения Гаагской программы стал самым низким. Удовлетворительными были признаны результаты в сфере миграции и охраны границ, борьбы с терроризмом, укрепления взаимного доверия и судебных решений по гражданским делам.
В качестве одной из причин неудачи следует отметить, что продолжают существовать противоречия между межправительственным подходом к интеграции и методом Сообщества, где сохраняется принцип субсидиарности, несмотря на то, что компетенции ЕС в области законодательства значительно расширились. Пространство свободы, безопасности и правосудия до сих пор находится в совместном ведении, это позволяет государствам осуществлять собственную компетенцию, серьезно ограничивая полномочия Европейской комиссии. В своем исследовании Э. Коллетт указывает на то, что успешной реализации Гаагской программы помешали институциональные, административные и барьеры в сфере безопасности, которые до сих пор не устранены.30 Несогласованность между институтами ЕС зачастую приводит к конфликтам между Европейским советом (странами-членами) и Европейской комиссией. Также вне процесса диалога остаются негосударственные акторы, у которых практически нет возможности участвовать в формировании европейского иммиграционного режима. Кроме этого, за последнее время область компетенций Управления юстиции и внутренних дел значительно расширилась, охватить ее в рамках одной организации стало очень сложно, поскольку иммиграционная политика также связана с рынком труда и социального обеспечения, торговлей, международными отношениями, культурой, образованием и финансами. Во Франции и Дании были созданы отдельные министерства по вопросам иммиграции, в Люксембурге данной проблематикой занимается Министерство иностранных дел, а в Испании Министерство Труда.31 Таким образом, встает вопрос об эффективной координации процессов принятия решений в условиях различных национальных подходов к проблемам иммиграции.
Следующим важным шагом стало подписание Лиссабонского договора, вступившего в силу 1 декабря 2009 г., в котором указано, что Европейский Союз имеет право принимать меры для установления общей иммиграционной политики.32 Ключевым изменением стало то, что для принятия законодательных актов в сфере въезда, проживания и прав мигрантов теперь не требуется единоличного согласия всех стран, а только лишь решение квалифицированного большинства.33
Однако наднациональные полномочия ЕС в данной сфере не затронут права стран-участниц в определении каналов иммиграции, установление квот и количества въезжающих лиц из третьих стран, ищущих работу. Более того, в новом договоре не идет речь о гармонизации национальных законодательств и разнообразных моделей интеграции легальных иммигрантов. Лиссабонский договор не создает, к сожалению, полноценной основы для заявленной общей иммиграционной политики.34 Однако он предоставляет возможность перевести диалог на наднациональный уровень, уменьшая логические противоречия между акторами. Таким образом, с 1999 г. «отличительной чертой иммиграционной политики Евросоюза стало взаимодействие двух элементов – наднационального или «коммунитарного» и межправительственного».35
Одним из ключевых вызовов, который стоит перед созданием общего иммиграционного режима ЕС, является регулирование легальной миграции и интеграция иммигрантов в принимающее сообщество. Данные вопросы являются чувствительными для национальных государств, в их решении они не планируют отказываться от суверенитета. Европейский Союз принял 6 директив, связанных с данным вопросом:36
Директива №86 от 2003 г., касающаяся воссоединения семей.
Директива №109 2003 г. по долгосрочным резидентам, которая затем была дополнена пунктами о беженцах и политических мигрантах.
Директива №114 от 2004 г., регулирующая въезд студентов, учеников, неоплачиваемых стажеров и волонтеров.
Директива №71 от 2005 г. касается права на въезд для ученых.
Директива №50 от 2009 г., более известная как директива о «голубой карте», регулирующая потоки высококвалифицированных мигрантов.
Директива №98 от 2011 г., в которой были составлены основные права для легальных мигрантов.
Также обсуждаются две директивы, касающиеся въезда сезонных рабочих и перемещения мигрантов из транснациональных корпораций. Несмотря на целый комплекс принятых мер и осуществляемое наднациональное регулирование, наблюдается целый ряд нарушений по инкорпорации существующих директив в местное законодательство. В таких странах как Мальта и Греция дефицит переноса вышеприведенных директив достигает 18%, а для Германии и Италии этот показатель составляет 15%. Более того, 19 стран-членов так и не приняли директиву от 2004 г., касающуюся свободы перемещения граждан ЕС и членов их семей. 37
Анализируя вышесказанное, необходимо систематизировать ряд проблем, которые стоят перед Европейским Союзом для создания полноценного иммиграционного режима:
Наибольшие трудности находятся в сфере распределения полномочий между национальными государствами и наднациональными органами. Существует определенная боязнь потери собственного суверенитета в такой важнейшей политической области как регулирование миграционных потоков.
Проблема солидарности стран Европейского Союза при распределении материальных и моральных затрат, связанных с притоком иммигрантов, становится причиной острых дебатов.
Популистские заявления правительств об ужесточении иммиграционной политики, защите внутренних рынков труда.
Национальные стратегии интеграции мигрантов разнятся среди принимающих стран, попытка их гармонизировать выльется лишь в общие заявления, а не конкретные действия. Например, интеграция мигрантов в Швеции осуществляется с помощью государственных программ, а в Португалии этим занимаются неправительственные организации.
Регулирование легальной иммиграции остается одним из главных вопросов на повестке дня общей европейской иммиграционной политики. В официальных заявлениях особенно подчеркивается принцип субсидиарности, национальной компетенции при решении данного вопроса, а не использования наднациональных механизмов.
Поведение государств-членов ЕС слишком осторожное при принятии новых решений, их затягивание не позволяет проводить более эффективную политику. Более того, существует большое количество нарушений при инкорпорации европейских актов в национальную систему законодательств.
Иммиграция оценивается лишь как экономическая потребность государства, существующая визовая система существует в основном для узких категорий населения (высококвалифицированные мигранты, студенты, ученые). Данная селективная система может негативно сказаться на общем подходе к иммиграционной политике.
Несмотря на целый комплекс проблем и противоречий, очевиден прогресс, который был сделан для создания иммиграционного режима за небольшой промежуток времени. Страны-участники Европейского Союза уже сделали значительные уступки, передав определенную часть своего суверенитета на наднациональный уровень. Многие ключевые сферы иммиграционной политики регулируются законодательством ЕС, национальные государства не обладают необходимыми полномочиями изменять принятые законы и европейские иммиграционные стандарты.
Безусловно, Лиссабонский договор не считается конечной вехой становления иммиграционного режима. Перспективы его развития чрезвычайно важны для Евросоюза, поскольку это даст возможность углубить дальнейшую интеграцию и произвести европеизацию национальных иммиграционных политик. Реализация Стокгольмской программы развития пространства, свободы, безопасности и правосудия на 2010-2014 гг. позволит провести определенные реформы в сфере регулирования миграции. Одним из ключевых изменений станет разработка «Кодекса иммиграции» к 2013 г., в рамках которого произойдет консолидация существующего законодательства в области единых прав легальных мигрантов для всех национальных государств, в идеале кодекс должен стать правовой базой общей иммиграционной политики ЕС. С. Пирс, один из разработчиков Кодекса, отмечает, что в ходе его принятия будут осуществлены поправки к существующим европейским законам, исключены противоречия между принятыми директивами, а также это выведет европейское законодательство на новый уровень, поскольку на данный момент не существует подобных аналогов.38 Границы и содержание дальнейших законодательных и политических инициатив будут определяться «существующим противоречием между необходимостью совместного регулирования притока иммигрантов в рамках Единого рынка Европейского Союза и стремлением государств устанавливать количественные и качественные характеристики населения на своей территории».39
Однако на сегодняшний момент можно отметить, что вопросы иммиграционного регулирования уходят на второй план из-за кризиса в Европе. Стокгольмская программа является необходимым, но недостаточным инструментом в рамках общей европейской политики.40 Многие начатые проекты, особенно в сфере регулирования легальной иммиграции и политики предоставления убежищ, так и не были завершены. Современные законопроекты незначительны по своей природе и заставляют усомниться в их эффективности. Более того, их принятие сталкивается с ожесточенным сопротивлением в Совете Европейского Союза, где каждый актор защищает свои интересы и национальный суверенитет. Даже в тех сферах, где существуют определенные наднациональные стандарты и практики, государства продолжают сопротивляться их дальнейшему усовершенствованию. На данном этапе институты ЕС сфокусированы на эффективной имплементации предыдущих решений, нежели чем на поиске новых вариантов для создания иммиграционного режима.
Однако, учитывая значимость данной области, страны-члены должны обратить внимание на многочисленные возможности для разработки и развития европейского иммиграционного сотрудничества, которые можно реализовать путем создания различных программ по регулированию рынков труда в рамках Лиссабонской стратегии. Более активную внешнюю политику и новые формы Европейской Политики Соседства, привлечение к диалогу негосударственных акторов также можно рассматривать в качестве возможных эффективных инструментов.
Период 2013-2015 гг. станет одним из наиболее важных для общей иммиграционной политики ЕС, так как будет необходимо представить новый подход к иммиграции в условиях кризиса и недовольства результатами Стокгольмской и Гаагской программы. Э. Коллетт полагает, что пятилетние программы, которые были основной стратегией ЕС, доказали свою несостоятельность для создания эффективного иммиграционного режима.41 Европейскому союзу необходимо разработать более долгосрочную стратегию с четкими целями, найдя баланс между желаемым и реально достижимым результатом, а, не основываясь лишь на получении краткосрочных политических дивидендов. Это нужно, в первую очередь, для того чтобы оставаться конкурентоспособным и экономически привлекательным регионом в условиях демографического спада и кризиса.
Очевидно лишь одно, что реализация общей иммиграционной политики и создание иммиграционного режима будут занимать одно из ключевых мест на повестке дня Евросоюза.
|
