Раздел 1. Утвержденные и перспективные меры государственной политики в области энергосбережения и соответствующие им инструменты, их целевое назначение, практика применения, критерии и условия эффективности
Базовые понятия энергосбережения и энергоэффективности
Энергосбережение – комплекс мероприятий, проводимых на различных уровнях управления и хозяйствования – на федеральном, региональном, муниципальном, а также юридическими и физическими лицами.
Энергоэффективность – это отношение экономического (социального, экологического) эффекта, полученного от внедрения энергоэффективных мероприятий к затратам ресурсов, непосредственно направленных на проведение данных мероприятий.
Оценка показателей энергосбережения ведётся в тоннах условного топлива (т.у.т.). Данный показатель характеризует
Тема 1.1. Основные положения государственной программы и инструменты государственной политики в области энергосбережения и энергетической эффективности
Вопросы, раскрывающие содержание темы:
основные положения государственной политики в области энергосбережения и энергетической эффективности;
цели и задачи государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
ключевые положения государственной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 г. (в действующей редакции) и подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики;
управление государственной программой на региональном и муниципальном уровне: законодательная база, подзаконные акты, мероприятия, механизмы;
инструменты государственной политики (утвержденные и перспективные);
новый подход к разработке и реализации региональных программ по энергоэффективности, а также подразделов (по энергосбережению и повышению энергетической эффективности) отраслевых подпрограмм;
введение механизма единой ответственности за энергоэффективность в регионе;
институт развития (уполномоченный орган);
ключевые направления государственной поддержки проектов в области энергоэффективности: субсидии на реализацию проектов по энергоэффективности.
Основные положения государственной политики в области энергосбережения и энергетической эффективности
В современных условиях энергоресурсы составляют основу жизнедеятельности человека в любой сфере производства и потребления. Энергосбережение позволяет существенно снизить затраты и обеспечить эффективность и конкурентоспособность производства товаров и услуг, в том числе в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В связи с повышением потребности в энергоресурсах и заметном росте цен на энергетические ресурсы (в РФ – на 8-15% в год в течение последних 8 лет) возникает необходимость проведения активной политики в области энергосбережения. Кроме того, актуальность проведения активной политики энергосбережения в России связана с тем, что энергоемкость валового внутреннего продукта страны в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5 - 3,5 раза выше, чем в развитых странах. Более 90% мощностей действующих электростанций, 83% жилых зданий, 70% котельных, 70% технологического оборудования электрических сетей и 66% тепловых сетей было построено еще до 1990 года. Около четверти используемых в настоящее время бытовых холодильников было приобретено более 20 лет назад. В промышленности эксплуатируется 15 процентов полностью изношенных основных фондов.
Сохранение высокой энергоемкости российской экономики приведет к снижению энергетической безопасности России и сдерживанию экономического роста. Выход России на стандарты благосостояния развитых стран на фоне усиления глобальной конкуренции и исчерпания источников экспортно-сырьевого типа развития требует кардинального повышения эффективности использования всех видов энергетических ресурсов.
Энергосбережение и повышение энергетической эффективности следует рассматривать как один из основных источников будущего экономического роста. Однако до настоящего времени этот источник был задействован лишь в малой степени. Существенное повышение уровня энергетической эффективности может быть обеспечено только при комплексном подходе к вопросу энергосбережения.
Поэтому в последние годы, когда на федеральном уровне были приняты целый ряд нормативных документов:
ФЗ от 23 ноября 2009 г. № 261 ‐ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергоэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»
Энергетическая стратегия России до 2030 г., утвержденная Распоряжением Правительства России от 13 ноября 2009 года N 1715-р
Госпрограмма РФ «Энергосбережение и повышение э/э на период до 2020 года», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 2446-р с измен. и дополн. от 18.08.11 и 16.02.13 г.
Госпрограмма РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики», включающая 7 подпрограмм, в т.ч. «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» (Госпрограмма утверждена распоряжением Правительства РФ от 3.04.2013 г. № 512-р).
На региональном уровне, за последние 5 лет каждый регион РФ принял собственную целевую программу энергосбережения и повышения энергоэффективности, оформленную постановлениями правительств региона. Почти все крупные муниципалитеты приняли собственные программы. Всего по настоящий момент в РФ действует более 300 государственных программ энергосбережения различного уровня.
Рассмотрим основные положения государственной политики в данной области.
Цели и задачи государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности
Стратегической целью государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности является рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.
В соответствии с энергетической стратегией России намечается существенное снижение энергоемкости экономики страны. Это выразится в сокращении к 2030 г. удельной энергоемкости ВВП - более чем в 2 раза.
Целью принятия закона № 261 ‐ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергоэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности осуществляется путем установления:
требований к обороту отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов
запретов или ограничений производства и оборота товаров, имеющих низкую энергетическую эффективность
обязанности по учету используемых энергетических ресурсов;
требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
обязанности проведения обязательного энергетического обследования.
Ключевые положения государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 г. (в действующей редакции) и подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности»
и государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики»
Государственная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» включает семь подпрограмм, которые конкретизируют задачи энергосбережения в электроэнергетике, теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры, в промышленности и других сферах экономики страны. Так Основной целью реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в государственных (муниципальных) учреждениях является снижение удельного расхода энергии на 1 кв. метр площади объектов этих учреждений на 15 процентов на I этапе (2011 - 2015 годы) и на 27 процентов за весь срок реализации Программы.
Но не проработанность механизмов реализации программных мероприятий определила необходимость существенно скорректировать политику энергосбережения и разработать новые нормативные документы.
Распоряжением Правительства России РП-512 от 3-го апреля 2013 г. принята государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики», включающая подпрограмму «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности»
Основным целевым индикатором программы является снижение энергоемкости ВВП (т. у. т./млн. рублей).
Объем финансовых ресурсов, необходимый для реализации государственной программы составляет 28 трлн. руб., в т.ч. за счёт бюджета (федерального и региональных) только 667 млрд .руб. Остальные средства планируется привлечь из внебюджетных источников.
Важнейшими мероприятия данной подпрограммы являются:
Предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Развитие механизмов финансовой поддержки реализации проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Предоставление государственных гарантий по кредитам на реализацию проектов по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, привлекаемым организациями.
Приоритетами государственной политики в сфере реализации подпрограммы являются:
обеспечение рационального и экологически ответственного использования энергии и энергетических ресурсов;
создание благоприятной экономической среды для энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
поддержка стратегических инициатив в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
В соответствии с заданными приоритетами определена следующая цель реализации подпрограммы: формирование целостной и эффективной системы управления энергосбережением и повышением энергетической эффективности.
В ходе реализации подпрограммы предполагается достижение следующих ожидаемых конечных результатов к 2020 году:
снижение энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации за счет реализации подпрограммы на 13,5% к 2007 году в зависимости от сценарного развития отраслей экономики;
увеличение в два раза ежегодного объема финансирования подпрограммы за счет средств внебюджетных источников к объему финансирования за счет средств консолидированного бюджета России;
снижение удельного расхода энергетических ресурсов в государственном и муниципальном секторе до 46 кг у .т./ кв. м в год;
средний удельный расход энергетических ресурсов в жилищном фонде - 31,2 кг у.т./ кв. м в год.
Управление государственной программой на федеральном и региональном уровнях
Анализ динамики энергоёмкости ВВП России свидетельствует о необходимости активизации государственной политики энергоэффективности. В то же время существующая система управления программой энергосбережения на федеральном и региональном уровне практически не работает. Не предусмотрена реальная ответственность за снижение энергоёмкости ВВП и РВП. Отсутствуют эффективные механизмы регулирования энергоэффективности, и слабо стимулируется привлечение внебюджетного финансирования в бюджетную сферу. Система индикаторов оценки энергоэффективности не связана воедино, количество индикаторов избыточно, а многие необходимые данные не собираются.
В результате можно констатировать, что в России отсутствует единая система управления энергоэффективностью. Поэтому предлагается новая система управления энергоэффективностью на федеральном и региональном уровне. На федеральном уровне Минэнерго берёт на себя ответственность за достижение сводных показателей энергоэффективности экономики в целом и топливно-энергетического комплекса, в частности, а отраслевые министерства и ведомства отвечают за достижение соответствующих показателей в своих отраслях. Так в качестве интегральных показателей на уровне экономики в целом предлагаются следующие:
Энергоёмкость ВВП
Объём энергопотребления
Объём энергосбережения, в том числе по видам топливно-энергетических ресурсов.
Предусматривается разграничение ответственности Минэнерго и других отраслей и ведомств. Каждое ведомство отвечает за свой сектор и выполняет целевые задания по энергосбережению, а Минэнерго контролирует данный процесс и отвечает за сводные целевые показатели.
Инструменты государственной политики
(утвержденные и перспективные)
Основной вектор решений по совершенствованию государственной политики в области энергосбережения заключаются в переходе от преимущественно тарифной политики к разработке и внедрению современных механизмов повышения энергоэффективности. Имеются в виду следующие механизмы:
Включение в отраслевые стратегии и программы развития страны и регионов показатели в области энергосбережения и повышения энергоэффективности
Формирование системы отраслевых справочников наилучших доступных технологий с последующим введением механизмов стимулирования их внедрения
Включение индикаторов в области энергоэффективности в состав критериев для оценки эффективности органов управления наиболее крупных потребителей энергетических ресурсов из числа компаний с государственным участием
Разработка требований к технологиям и объектам, обеспечивающих постепенное ограничение использования энергетически неэффективных технологий, объектов и товаров с последующим ограничением их закупок и запретом на их использование
Установление критериев и целевых индикаторов энергетической эффективности в процессе тарифного регулирования субъектов естественных монополий
Стимулирование привлечения внебюджетного финансирования через корректировку правил выдачи субсидий из федерального бюджета и создание новой модели привлечения внебюджетных инвестиций в бюджетный сектор.
Ключевыми механизмами государственной поддержки проектов в области энергоэффективности: субсидии на реализацию проектов по энергоэффективностиявляются: возмещение затрат на проценты по кредиту, лизинговые платежи, частичная компенсация стоимости оборудования, налоговые каникулы и другие.
Новый подход к разработке и реализации региональных программ по энергоэффективности, а также подразделов (по энергосбережению и повышению энергетической эффективности) отраслевых подпрограмм
В связи с реализацией нового подхода к разработке и реализации региональных программ энергоэффективности в регионах планируется:
вовлечь региональные отраслевые органы власти в решение вопросов в области энергоэффективности и энергосбережения
обеспечить развитие региональной инфраструктуры в сфере энергоэффективности за счет формирования сильного уполномоченного органа, осуществляющего сводные функции и наделенного необходимыми ресурсами.
Сфокусировать бюджетные средства, предназначенные для повышения энергоэффективности, на привлечение ресурсов коммерческих организаций.
Сформировать комплексную систему учета и мониторинга в сфере энергоэффективности.
Предусматривается необходимость анализа и последующей корректировке принятых региональных программ.
Предлагается реализовать новые принципы системы распределения федеральных субсидий на проведение мероприятий по энергоэффективности. Её цель состоит в поддержке региональных программ с упором на стимулирование привлечения внебюджетного финансирования. При этом количество критериев для оценки региональных программ существенно сокращено. Предполагается с 2015г. использовать субсидии в целях возмещения понесенных расходов на энергосберегающие работы и оборудование а не на софинансирование программ в целом. Производится контроль за целевым расходованием субсидий. Но расширяются полномочия субъекта в части определения направлений и расходования субсидий, отбора проектов и выдачи субсидий на конкретные цели.
Предусматривается привлечь в процесс распределения и оценки эффективности использования субсидий местные структуры. В целях повышения эффективности использования субсидии в регионе и увеличения притока частного финансирования на мероприятия по повышению энергоэфективности предлагается создание новой структуры – института развития.
Введение механизма единой ответственности
за энергоэффективность в регионе
Важные решения по совершенствованию государственной политики в области энергосбережения заключаются в переходе от преимущественно тарифной политики к разработке и внедрению современных механизмов повышения энергоэффективности, а также введение механизма единой ответственности за политику энергосбережения в регионе. Для этого предусматривается:
Включение в отраслевые стратегии и программы развития индикаторов в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, переход к аналогичной системе на уровне регионов
Формирование системы отраслевых справочников наилучших доступных технологий с последующим введением механизмов стимулирования их внедрения
Включение индикаторов в области энергоэффективности в состав критериев для оценки эффективности органов управления наиболее крупных потребителей энергетических ресурсов из числа компаний с государственным участием
Стимулирование привлечения внебюджетного финансирования через корректировку правил выдачи субсидий из федерального бюджета и создание новой модели привлечения внебюджетных инвестиций в бюджетный сектор.
Расширение полномочий уполномоченного органа за проведение государственной политики в регионе и формирование регионального института развития.
Модель управления энергоэффективностью на региональном уровне – роль Уполномоченного органа и Регионального института развития
Новая модель управления энергоэффективностью на региональном уровне заключается в том, что Уполномоченный орган, ранее ответственный только за исполнение региональной программы энергоэффективности, теперь становится ответственным за реализацию государственной политики в регионе в целом, аналогично Минэнерго на федеральном уровне. Данный орган отвечает за достижение интегральных показателей энергосбережения и создание институциональной среды в области энергоэффективности. Отраслевые структуры власти отвечают за достижение соответствующих показателей по «своим» секторам. Для повышения эффективности процесса финансирования регионам рекомендуется создание Регионального Института Развития, для активизации политики энергосбережения и привлечения средств частных инвесторов в энергосберегающие технологии.
Уполномоченный орган формирует сводную заявку от региона на получение субсидии, а региональный институт развития оценивает отраслевые заявки на получение софинансирования проектов энергосбережения и передаёт их в уполномоченный орган. После получения заявки принимает активное участие в распределение полученных бюджетных средств и обеспечивает финансирование энергоэффективных мероприятий путем возмещения затрат по факту их осуществления. В его функции входит привлечение в регион внебюджетные средства на цели энергосбережения. Данная структура распределяет субсидии в рамках определенного перечня мероприятий на: лизинговые платежи, компенсацию процентной ставки по кредитам на энергоэффективные проекты, возмещение части затрат на закупку энергоэффективного оборудования и необходимые проектно-изыскательные работы.
|
