Постатейный
Скачать 1.08 Mb.
|
| Часть 2 настоящей статьи предусматривает ситуацию, когда автор обращения пытается обжаловать судебное решение в органе или у должностного лица, не входящих в систему судебной власти Российской Федерации. Вероятность такой ситуации весьма невелика. При вынесении решения судом общей юрисдикции или арбитражным судом председательствующий судья разъясняет всем участникам процесса возможность и процедуру обжалования, включая срок, в течение которого это можно сделать. Сроки обжалования закреплены в Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах Российской Федерации. Эти сроки относительно невелики, и при обращении в некомпетентный орган лицо рискует пропустить срок обжалования, что по общему правилу приведет к невозможности обжалования. Тем не менее, коль законодатель счел возможным закрепить данную норму в комментируемом Законе, субъект рассмотрения подобного обращения обязан в ответе дать разъяснения относительно порядка обжалования и назвать конкретные статьи соответствующего процессуального кодекса, указав при этом срок, в течение которого можно использовать такую возможность. В части 3 предусмотрена ситуация, при которой обращение содержит нецензурные либо оскорбительные выражения или наличествуют угрозы в адрес должностного лица или членов его семьи. Совершенно справедливо, что на подобные обращения ответа быть не должно. Законодатель, думается, проявил излишний либерализм, указав, что в ответе следует лишь сообщать автору обращения о недопустимости злоупотребления правом. В соответствии с действующим законодательством подобные действия автора обращения могут стать основанием обращения заинтересованного лица в суд для привлечения гражданина, допустившего подобные высказывания, к уголовной ответственности. О возможности такой реакции должностного лица следовало бы недвусмысленно указать в тексте Закона, что, без сомнения, уменьшило бы количество подобных обращений. Справедливости ради необходимо отметить, что в проекте закона содержалось два упоминания о таких обращениях: в п. 3 ч. 1 ст. 5 предлагалось закрепить положение о том, что "обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан не подлежат рассмотрению"; в ст. 7 "Ответственность граждан за обращения противоправного характера" говорилось о возможной ответственности граждан в том случае, если в направленном ими обращении содержатся клевета, оскорбления и угрозы. Однако и Правовое управление Государственной Думы, и профильный Комитет Госдумы отметили неоднозначность предлагаемых формулировок и предложили пересмотреть их с учетом действующего законодательства. Парламентарии предпочли, видимо, наиболее простое решение - исключили эти положения из текста Закона. Часть 4 комментируемой статьи вызывает противоречивую оценку и, думается, сформулирована крайне неудачно. На первый взгляд в ней изложена вполне возможная ситуация, однако при более глубоком анализе выясняется, что в ней содержатся три варианта ситуации. Во-первых, если неразборчиво или, как определено в Законе, "не поддается прочтению и фамилия, и почтовый адрес автора обращения", то речь идет, по существу, об анонимном обращении и, следовательно, о ситуации, изложенной в ч. 1 статьи. Во-вторых, если ни текст обращения, ни почтовый адрес, ни фамилия автора не поддаются прочтению, то о каком ответе вообще может идти речь? В-третьих, если неразборчиво изложено содержание обращения, то лишь в этом случае можно применить ч. 4 статьи. В части 5 статьи говорится о ситуации, когда автор обращения не удовлетворен ранее данными ему ответами и надеется на иной ответ, не приводя при этом новых фактов и обстоятельств. Разумеется, такая переписка не может продолжаться до бесконечности, в какой-то момент это должно прекратиться. Решение, принимаемое руководителем органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностным либо уполномоченным лицом, должно носить объективно обусловленный характер и базироваться на тщательном анализе ситуации в каждом случае. В ответе, направляемом автору подобного обращения, должны быть даны краткое изложение всего процесса переписки, содержание разъяснений, которые давались ранее, а также приведены все аргументы, послужившие причиной принятия решения. Подобный ответ в ряде случаев позволяет автору пересмотреть свое мнение и прекратить переписку. Необходимо уведомить автора о том, что при появлении новых фактов и обстоятельств по существу заданных в обращении вопросов он имеет право вновь направить обращение. Положения ч. 6 настоящей статьи были рассмотрены при анализе ч. 2 предыдущей статьи. В заключительной седьмой части ст. 11 определено, что при устранении причин, в силу которых ответ по существу поставленных в обращении вопросов не был дан, гражданин вправе вновь направить обращение. Данная норма Закона дает гражданам еще один, более благоприятный для них шанс получить ответы на интересующие их вопросы. Условия реализации такого шанса зависят от характера ситуации, каждая из которых была рассмотрена выше. Например, если Правительство РФ примет решение рассекретить определенные сведения, о чем в силу действующей процедуры рассекречивания будет доведено до всеобщего сведения, в частности через средства массовой информации, то заинтересованное лицо имеет право на основе норм анализируемого Закона направить обращение компетентному органу государственной власти или должностному лицу. А если, например, гражданин, презрев генетически заложенный у многих наших сограждан страх перед властью, подпишет направляемое им обращение и укажет обратный адрес, то, разумеется, при отсутствии иных прямо указанных в Законе оснований отказа спустя определенное в Законе время он получит ответ на поставленные в обращении вопросы. Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения Комментарий к статье 12 Положения ст. 12 конкретизируют один из принципов, лежащих в основе процедуры рассмотрения обращений граждан, - принцип своевременности, закрепленный в п. 1 ч. 1 ст. 10. Соблюдение этого, как и иных принципов, является обязанностью каждого из субъектов рассмотрения обращений граждан. Содержание ст. 12 следует рассматривать в единстве с нормами, закрепленными в иных статьях анализируемого Закона, в частности в ст. 8, в которой определены сроки регистрации обращений, а также в ч. 2 ст. 10, которая определяет сроки рассмотрения запроса, направляемого органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом иному органу государственной власти или органу местного самоуправления либо должностному лицу, которые обладают необходимой информацией относительно вопросов, содержащихся в обращениях граждан. Обычный срок рассмотрения обращения гражданина определен в ч. 1 статьи - 30 дней со дня регистрации обращения. Как определено в ст. 8, поступившее обращение должно быть зарегистрировано в течение трех дней. В большинстве органов государственной власти и местного самоуправления разработаны и действуют положения (регламенты), регулирующие различные вопросы, связанные с регистрацией и прохождением входящих документов. Общие требования к организации делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти установлены в Приказе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 г. N 536 "О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти", положения которого используют и иные органы государственной власти и местного самоуправления при разработке своих инструкций, регламентов о делопроизводстве. Как правило, во всех органах государственной власти и местного самоуправления заведены журналы регистрации письменных обращений граждан, ответственность за правильное ведение которых вменена в обязанность конкретного должностного или специально уполномоченного лица. На основании записей в данном журнале и определяется своевременность рассмотрения обращений граждан. Дата поступления обращения определяется по почтовому штемпелю, проставленному на конверте, содержащем текст обращения. Именно с этой даты и исчисляются сроки, закрепленные в Законе. Из анализа всех названных выше статей Закона следует, что обычный срок рассмотрения обращения должен составлять не более 33 дней. Закон устанавливает в определенных случаях иные, более длительные сроки рассмотрения обращений. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 8, если после регистрации обращения будет установлено, что поставленные в нем вопросы не входят в компетенцию органа государственной власти, местного самоуправления либо должностного лица, обращение должно быть направлено компетентному органу государственной власти, местного самоуправления либо должностному лицу в течение семи дней с обязательным уведомлением об этом автора обращения. Следовательно, срок рассмотрения обращения увеличивается минимум на 10 дней (семь дней для анализа текста обращения в первоначальном субъекте рассмотрения и три дня - период регистрации в том органе государственной власти, местного самоуправления либо у того должностного лица, которым было переадресовано обращение) плюс время для прохождения обращения через систему почтовой связи. В части 2 ст. 12 рассмотрены ситуации, допускающие увеличение сроков рассмотрения обращения на 30 дней. Во-первых, это ситуация, предусмотренная ч. 2 ст. 10, т.е. тот случай, когда рассматривающий обращение субъект направляет запрос в иной орган или иному должностному лицу с целью получения необходимой информации относительно вопросов, содержащихся в обращении. Как явствует из текста Закона, запрашиваемый субъект обязан дать ответ на запрос в течение 15 дней со дня его получения. Во-вторых, такое продление срока возможно, как определил законодатель, "в исключительных случаях". Закон не содержит перечня исключительных случаев, и это, вероятно, вряд ли возможно, но, продлевая срок на 30 дней и сообщая об этом, как требует Закон, автору обращения, субъект, рассматривающий обращение, должен привести веские аргументы в пользу продления срока. При принятии подобного решения любой представитель публичной власти должен принимать во внимание реалии современного российского общества, а они свидетельствуют о почти тотальном недоверии граждан к публичной власти и ее представителям, что может спровоцировать поток жалоб в различные инстанции даже по самому пустяковому с точки зрения этой власти поводу. Данный факт следует учитывать и понимать, что убедительные с точки зрения органа или должностного лица доводы могут не быть таковыми, по мнению автора обращения, что может послужить поводом для жалобы автора на несвоевременность рассмотрения его обращения. При возникновении подобной спорной ситуации субъекту рассмотрения обращения будет весьма сложно доказать наличие исключительного случая и тем более причинно-следственной связи между ним и невозможностью ответа на обращение в обычные сроки. Следовательно, продление срока рассмотрения обращения на 30 дней должно действительно носить исключительный характер и рассматриваться как чрезвычайное событие. Статья 13. Личный прием граждан Комментарий к статье 13 В комментируемой статье закреплены общие принципы проведения личного приема граждан как одной из форм реализации взаимодействия между гражданами и публичной властью. Конституционной основой для осуществления подобного взаимодействия является ст. 33 Конституции России, в которой закреплено право граждан на личные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Личный прием граждан по сравнению с письменными обращениями имеет и положительные, и отрицательные стороны. К положительным аспектам устных обращений, формой реализации которых и является личный прием граждан, можно отнести то, что граждане во время личного приема имеют возможность наиболее быстро получить ответы на интересующие их вопросы и уточнить содержание вопросов, а если нужно, предъявить необходимые документы и материалы, подтверждающие правомерность сообщенных сведений. К недостаткам же личного приема можно отнести то, что, во-первых, в силу географической удаленности граждане не всегда могут использовать личный прием как форму реализации конституционного права на обращение в интересующий их орган публичной власти или к должностному лицу, во-вторых, вследствие физического состояния многие граждане лишены такой возможности, а в-третьих, личный прием граждан проводится, как правило, один - реже два - раза в неделю или в месяц. По сложившейся практике личный прием проводится в рабочее для большинства граждан время и в течение ограниченного времени (три или четыре часа). Подобные обстоятельства значительно сужают круг лиц, которые могли бы воспользоваться данной формой общения с представителями публичной власти. Чтобы устранить названные негативные аспекты, многие органы государственной власти и местного самоуправления и должностные лица используют такие формы, как проведение выездных приемов граждан, переносят дни личного приема граждан на нерабочие дни, продлевают время приема после окончания рабочего времени. Однако полностью избавиться от присущих личному приему граждан недостатков вряд ли можно. В части 1 ст. 13 названы те, кто обязан проводить личный прием граждан. К их числу Закон относит руководителей органов публичной власти и уполномоченных лиц. Понятие "уполномоченные лица" в контексте настоящей статьи имеет аналогичное содержание, что и в ч. 3 ст. 10 комментируемого Закона. Необходимо отметить, что в некоторых государственных органах созданы и эффективно действуют специальные подразделения - приемные по рассмотрению письменных и устных обращений граждан, где прием ведут штатные сотрудники и руководители иных подразделений соответствующего органа государственной власти. Например, такие приемные образованы в Государственной Думе, в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в иных органах. Данная часть Закона предусматривает обязательное информирование граждан о месте, дате и времени проведения приема. Как правило, подобная информация размещается на специальных стендах, досках объявлений, расположенных в доступных для всеобщего ознакомления местах помещений, занимаемых органами государственной власти и местного самоуправления. Зачастую дата и время приема граждан указаны на дверях кабинетов должностных и иных лиц, наделенных полномочиями проводить прием граждан. К числу относительно новых средств информирования населения о различных аспектах деятельности органов местного самоуправления, в том числе и о месте, дате и времени проведения личного приема граждан должностными лицами муниципального образования, следует отнести размещение информационных стендов в наиболее посещаемых населением местах муниципального образования: на остановках общественного транспорта, предприятиях розничной торговли и общественного питания и т.д. В ходе реализации Федеральной программы "Электронная Россия", о которой говорилось выше, многие органы государственной власти и местного самоуправления стали обладателями персональных сайтов в системе Интернет. Помимо разнообразных данных о правовой базе деятельности, структуре, персоналиях здесь можно обнаружить и информацию о месте, дате и времени приема граждан, проводимого руководителями и иными сотрудниками органов власти. Формулировка ч. 2 ст. 13 при кажущейся ясности вызывает некоторые вопросы. Как явствует из анализа ст. 1 комментируемого Закона, его положения распространяются помимо граждан Российской Федерации на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России. Что касается тех из них, кто легально находится в стране, вопрос вполне ясен: они пользуются всеми правами, предусмотренными Законом. Но реалии современной российской действительности свидетельствуют о том, что в стране постоянно пребывает значительное число иностранцев и лиц без гражданства, не обладающих таким правом. К их числу в первую очередь относятся те лица, которые нелегально трудятся в различных отраслях народного хозяйства России, - так называемые гастарбайтеры. Являются ли они субъектами права на обращение в смысле норм настоящего Закона или нет? Представляется, что однозначного ответа, вытекающего из формулировки Закона, нет. Если следовать буквальному толкованию Закона, то названных выше лиц можно считать субъектами права в том случае, если они предъявят документ, подтверждающий их личность. Однако на личном приеме при уточнении тех или иных моментов, связанных с вопросами, ради решения которых человек и пришел на прием, возникает необходимость выяснить и уточнить различные аспекты правового статуса гражданина, а следовательно, требуется предъявить иные, кроме удостоверяющих личность, документы. Какова должна быть реакция чиновника, проводящего прием, если будет установлено, что данное лицо находится на территории Российской Федерации без законных оснований: прекратить прием и проинформировать об этом государственные органы или рассмотреть вопросы, поставленные гражданином, и, по возможности, дать на них ответы, разъяснив по окончании приема гражданину необходимость легализации его пребывания в Российской Федерации, объяснив, в случае необходимости, саму процедуру легализации? Выход из данной ситуации, видимо, будет найден в процессе применения Закона. В части 3 статьи сформулированы основные процедурные вопросы, связанные с проведением личного приема граждан. Из ее текста вытекает необходимость применения в ходе личного приема так называемой карточки личного приема. В большинстве органов государственной власти и местного самоуправления разработана и утверждена соответствующим нормативно-правовым актом (как правило, инструкцией или положением о делопроизводстве, утверждаемыми руководителем органа публичной власти) форма подобной карточки. Помимо карточки личного приема во многих из таких органов предусматривается применение журнала учета личного приема граждан, правильность использования которого возлагается на конкретное должностное лицо (руководитель или начальник канцелярии "секретариата" либо начальник общего отдела). В тех органах публичной власти, где в качестве специализированного подразделения действуют приемные по рассмотрению устных и письменных обращений граждан, подобный контроль ведет руководитель приемной. В комментируемой части настоящей статьи говорится о возможности письменного ответа на вопросы, поставленные в ходе личного приема, однако не конкретизируются процедура и сроки подобного ответа. Также неясно, идет ли речь об ответе, подготовленном и врученном во время приема или спустя какое-то время после него. Первый из возможных вариантов представляется весьма проблематичным в силу объективных сложностей организационно-технического характера, за исключением, разумеется, той ситуации, когда в приеме участвует помощник, референт лица, проводящего прием, или иной сотрудник органа публичной власти, который может оперативно подготовить письменный ответ. Следовательно, думается, речь идет об ответе, направляемом спустя определенное время. Каковы сроки такого ответа? В Законе об этом ничего не сказано. Было бы целесообразно при разработке и принятии настоящей статьи Закона указать, что на такие ответы распространяются все положения, предъявляемые Законом к письменным обращениям граждан. Положения последующих частей ст. 13 носят отсылочный характер и предполагают применение к изложенным в них ситуациям процедур, закрепленных в ранее рассмотренных статьях настоящего Закона. Например, ч. 4 ст. 13 отсылает к ст. ст. 7, 8 и 10 Закона, ч. 5 воспроизводит содержание п. 5 ч. 1 ст. 10, ч. 6 предполагает применение процедур, предусмотренных ч. 5 ст. 11 настоящего Закона. Комментарий к данным нормам был дан при анализе соответствующих статей Закона. Статья 14. Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений Комментарий к статье 14 В статье сформулирован ряд принципов, которыми должны следовать субъекты рассмотрения обращений граждан при реализации норм комментируемого Закона. Иные принципы содержатся в других его статьях, например в ст. 10. Представляется, что все эти принципы можно было объединить в одной статье под возможным названием "Принципы реализации права на обращения в Российской Федерации". Содержание статьи шире, чем ее название. В названии статьи говорится только о контроле над соблюдением порядка рассмотрения обращений, а в тексте перечислены три разные по содержанию и процедуре реализации задачи, возлагаемые, как явствует из текста, на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц. Можно согласиться с тем, что эти задачи взаимосвязаны и взаимообусловлены, но название статьи, безусловно, должно соответствовать ее содержанию. Во-первых, ставится задача контроля над соблюдением порядка рассмотрения обращений, во-вторых, сформулирована необходимость проведения анализа этих обращений, в-третьих, говорится о принятии своевременных мер к выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Итак, первая из поставленных законодателем задач предполагает контроль над соблюдением порядка рассмотрения обращений. Суть контроля с правовой точки зрения состоит в выявлении соответствия тех или иных действий субъекта права, в нашем случае - субъекта рассмотрения обращений граждан, с тем поведением, которое предписано ему законом или иным нормативно-правовым актом. Эти содержащиеся в правовом акте предписания должны выступать в качестве объективного критерия оценки деятельности субъекта права. Как отмечалось выше, общие требования к процедуре рассмотрения обращений граждан сформулированы во многих статьях Закона, в частности в ст. 10. Более подробно эта процедура прописана в законах субъектов Российской Федерации и в подзаконных нормативно-правовых актах, принятых органами государственной власти и местного самоуправления, а также должностными лицами. Как отмечалось выше, содержание этих документов должно соответствовать положениям федерального закона. Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован по различным основаниям, например: по органам, его осуществляющим, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным. В доктрине принято выделять внутренний контроль, т.е. осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы. В комментируемой статье, видимо, имеются в виду обе эти разновидности контроля. Основным органом внешнего контроля над соблюдением законодательства, в том числе и в том, что касается реализации гражданами конституционного права на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, является Прокуратура Российской Федерации. Полномочия органов прокуратуры в этой сфере закреплены в ряде статей Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации", в первую очередь в ст. ст. 1 (п. 3) и 10 и в гл. 2 (ст. ст. 26 - 28). Однако следует отметить, что органы прокуратуры вправе использовать свои полномочия только в том случае, если в их адрес поступила "информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором". Данное условие содержится, в частности, в ч. 1 ст. 10, п. 2 ч. 2 ст. 21 названного выше Закона. Что касается второй задачи, сформулированной законодателем в данной статье, - анализа и обобщения информации, содержащейся в обращениях граждан, - речь идет об одном из способов ознакомления органов публичной власти с настроениями внутри общества. Как свидетельствует практика, граждане в большинстве случаев используют обращения как возможность обратить внимание властей на те или иные недостатки в их деятельности или высказать свои предложения по поводу определенных аспектов жизни общества. Например, если в адрес органа государственной власти или местного самоуправления поступает большое количество жалоб о неудовлетворительной работе общественного транспорта, то это свидетельствует о недочетах в деятельности соответствующей структуры; если в почте преобладают письма с просьбами разъяснить содержание того или иного нормативно-правового акта, то вывод напрашивается сам собой - содержание этого акта плохо доведено до сведения тех категорий населения, кому он адресован. Функции анализа и обобщения информации, содержащейся в обращениях, как правило, возлагаются на те подразделения органов публичной власти или на тех лиц, которые в основном и работают с обращениями граждан. В тех органах, в чей адрес поступает большое количество обращений, могут создаваться специальные аналитические отделы, секторы, задача которых состоит в подготовке сводных отчетов, информаций по данному вопросу. Периодичность подготовки подобных отчетов во многом зависит от количества поступающих обращений граждан. Значение таких анализов, являющихся своеобразными мониторингами общественного мнения, трудно переоценить: они позволяют выявить "узкие" места в деятельности органов публичной власти по решению тех или иных общественно важных вопросов; дают возможность оценить эффективность работы того или иного органа власти или должностного лица; с их помощью можно определить приоритетность тех или иных задач. Информация, полученная в процессе анализа обращений граждан, может стать основой для разработки проектов нормативно-правовых актов или подготовки и последующего принятия изменений и дополнений, вносимых в правовые акты. Третья сформулированная в тексте рассматриваемой статьи задача состоит в принятии мер своевременного выявления и устранения причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Представляется, что использование слов "выявление и устранение" предполагает различные по своей сути действия. Причины нарушения прав, свобод и законных интересов граждан выявляются при контроле над соблюдением порядка рассмотрения обращений, а устраняются в рамках иных действий и во многих случаях иными органами власти или должностными лицами. Например, если установлено, что причиной нарушений порядка рассмотрения обращений является некомпетентность лица, которому поручена эта функция, то возможным выходом из подобной ситуации может стать перераспределение обязанностей внутри соответствующего органа власти. Если же выяснится, что причина нарушений кроется в виновном поведении лица, которое умышленно не исполняет возложенные на него обязанности, то реакция руководителя органа публичной власти должна быть однозначной: к виновному лицу следует применить установленные законодательством меры - от замечания как вида дисциплинарной ответственности до привлечения к административной или уголовной ответственности. Устранить причины нарушения прав, свобод и законных интересов граждан может иной орган или должностное лицо; например, по представлению прокурора руководитель вышестоящего органа может принять решение о привлечении виновного лица к ответственности. Иными словами, устранение причин нарушений предполагает в большинстве случаев ответственность лица, виновного в совершении подобных нарушений. О последствиях нарушений норм комментируемого Закона говорится в ст. 15. Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона Комментарий к статье 15 Настоящая статья носит отсылочный характер, в связи с чем ее комментарий возможен лишь на основе анализа норм данного Закона и иных правовых актов Российской Федерации. Субъекты ответственности по данной статье обозначены как лица. В различных статьях Закона используются термины "должностное лицо", "иное уполномоченное на то лицо", "руководитель органа государственной власти или местного самоуправления". Именно эти лица и являются субъектами ответственности по данной статье. Содержание подобных терминов раскрыто как в самом Законе, например понятие термина "должностное лицо" дано в ст. 4, так в комментарии к его статьям. Думается, следует более подробно рассмотреть термин "должностное лицо", ибо действующим законодательством закреплены различные процедуры привлечения к ответственности отдельных категорий должностных лиц. Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет выделить два способа, посредством которых лица занимают те или иные должности, - путем выборов и путем назначения. Для обозначения первых используется термин "выборное должностное лицо". К категории выборных должностных лиц относятся депутаты различных уровней - от депутатов Государственной Думы до депутатов представительных органов местного самоуправления, а также иные должностные лица: Президент Российской Федерации, главы муниципальных образований. До недавнего времени в данную категорию входили и руководители субъектов Федерации. Правовой статус выборных должностных лиц, в том числе и вопросы их правовой ответственности, закреплен в специальных правовых актах. Например, содержание правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации отражено во многих статьях Конституции и в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и должен быть конкретизирован в еще не принятом федеральном законе (см. ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) и законах субъектов Федерации. На основе норм перечисленных выше и иных законов привлечение к ответственности выборных должностных лиц происходит в рамках иной, более сложной процедуры по сравнению с лицами, назначаемыми на должность. Существуют особенности привлечения к ответственности категорий должностных лиц, не являющихся выборными, но занимающих определенные должности в органах государственной власти. Речь идет в первую очередь о судьях и работниках прокуратуры, порядок привлечения к ответственности которых закреплен в федеральных законах. Что касается вида правовой ответственности, предусмотренного настоящей статьей, то он не назван, в связи с чем вновь следует обратиться к текстам нормативно-правовых актов Российской Федерации. Так, в ч. 4 ст. 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится, что "за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность". Перечислим существующие виды правовой ответственности и, проанализировав их, выясним, о каких из них идет речь в данном случае. В настоящее время принято выделять следующие виды правовой ответственности: конституционно-правовая, муниципальная, уголовная, административная, гражданская и дисциплинарная ответственность. Применительно к комментируемому Закону речь идет в первую очередь о конституционно-правовой, муниципальной, административной и дисциплинарной ответственности. Разумеется, в определенных, весьма редких случаях возможен вариант привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Что же касается гражданской ответственности, то, как представляется, она носит субсидиарный характер. На протяжении последних лет наиболее дискуссионными являются вопросы, касающиеся различных аспектов конституционно-правовой и муниципальной ответственности, что доказывает большое число научных публикаций по данной проблематике, авторы которых высказывают разные, порой противоречивые точки зрения. Среди последних работ можно отметить монографию В.А. Виноградова "Ответственность в механизме охраны конституционного строя", вышедшую в свет в 2005 г. Рассмотрим возможность привлечения к каждому из перечисленных видов ответственности лиц, являющихся субъектами ответственности по комментируемому Закону. Субъектами конституционно-правовой ответственности могут быть субъекты конституционного права. Авторы многочисленных учебников по конституционному праву, как правило, относят к числу таковых должностных лиц органов государственной власти независимо от занимаемого ими места внутри системы государственной власти, а также сами органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. При сравнении субъектов конституционного права с перечнем субъектов ответственности по данному Закону можно сделать вывод о том, что к конституционно-правовой ответственности по комментируемому Закону могут быть привлечены должностные лица органов государственной власти независимо от способа занятия ими должностей: путем выборов или по назначению и независимо от места, занимаемого ими в системе должностных лиц. Как отмечают многие ученые, занимающиеся проблемами конституционного права, конституционно-правовая ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера, а чаще всего носит политический и моральный характер <68>. Наиболее "серьезной" для виновного лица формой конституционно-правовой ответственности может быть освобождение от должности, но трудно представить ситуацию, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или министра Правительства России освобождают от должности за нарушение норм настоящего Закона. Что же касается депутата Государственной Думы или депутата законодательного органа субъекта Федерации, то их мандат носит безотзывной характер, и единственное, что могут сделать избиратели в случае игнорирования депутатом направляемых в его адрес обращений, - отказать ему в доверии на следующих выборах, но и такая возможность исчезает при переходе к пропорциональной системе проведения выборов. Итак, получается, что привлечь должностное лицо к конституционно-правовой ответственности в рамках настоящего Закона почти невозможно. -------------------------------- <68> См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2001. С. 33, 34. Немного проще обстоит дело с привлечением должностных лиц местного самоуправления к муниципальной ответственности за нарушение положений настоящего Закона. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит специальную главу об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в которой говорится об их ответственности перед населением, государством и физическими и юридическими лицами. Кроме данной главы в Законе есть другие статьи, регулирующие вопросы ответственности, в частности ст. ст. 24 и 32. Анализ положений Закона позволяет сделать следующий вывод: при решении вопроса о привлечении к муниципальной ответственности должностных лиц местного самоуправления за допущенные ими нарушения норм комментируемого Закона могут быть применены нормы ст. ст. 24, 70 и 71, в соответствии с которыми в отношении депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления может быть инициирована процедура отзыва населением муниципального образования соответствующих лиц. Условия, процедура и последствия отзыва изложены в ст. 24 Закона и должны быть зафиксированы в уставе муниципального образования. При организации и проведении процедуры отзыва необходимо также учитывать выводы, сделанные Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". Необходимо иметь в виду, что сказанное применимо лишь к выборным должностным лицам местного самоуправления, включая и депутатов представительных органов местного самоуправления. В отношении иных должностных лиц местного самоуправления речь может идти только о применении к ним мер административной или дисциплинарной ответственности. Практика реализации норм ранее действовавшего законодательства о рассмотрении обращений граждан свидетельствует о том, что в отношении лиц, виновных в их нарушении, чаще всего применялись различные формы дисциплинарной и административной ответственности. Не изменится, надо полагать, практика и после вступления в силу настоящего Закона. Нормы, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности, содержатся в трудовом законодательстве, в первую очередь в Трудовом кодексе Российской Федерации. В отношении некоторых категорий работающих они помещены в специальных правовых актах (кодексах, уставах, положениях и т.п.). В ст. 192 Трудового кодекса перечислены следующие дисциплинарные взыскания, которые могут быть применены к лицам за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине возложенных на них обязанностей: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Как отмечалось выше, субъектами ответственности по настоящему Закону являются должностные лица, многие из которых относятся к категории государственных служащих. Правовой статус таких лиц, в том числе и вопросы их дисциплинарной ответственности, закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе", ст. 57 которого содержит перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к государственным служащим. При всей значимости дисциплинарной ответственности, представляется, что более действенными применительно к комментируемому Закону являются меры административного воздействия на нарушителей его норм. Даже сама возможность судебного рассмотрения оказывает профилактическое и эмоциональное воздействие на потенциального правонарушителя и побуждает его к неукоснительному исполнению норм закона. Факт же рассмотрения правонарушения в суде имеет еще большее значение и для виновника, и для его коллег. Меры административного воздействия предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. К сожалению, в Кодексе отсутствует статья об ответственности за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан, однако можно применить положения ст. 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации", так как при любом обращении гражданина речь идет о его желании получить информацию о тех или иных фактах, событиях, которая, по мнению гражданина, касается его прав и свобод. Отсутствие в Кодексе об административных правонарушениях статьи об ответственности за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений вынуждает обратиться к текстам законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, большинство из которых содержат соответствующие нормы. В качестве примера можно сослаться на ст. 2.6 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ, ст. 4 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ, ст. 5 Закона Приморского края от 11 октября 2004 г. N 142-КЗ, ст. 2.1 проекта кодекса города Москвы, в соответствии с которыми неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц влекут предупреждение или наложение административного штрафа. Размер штрафа колеблется от одного до двадцати минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). В некоторых субъектах Российской Федерации административная ответственность за данное правонарушение предусмотрена специальным законом. Так, в Иркутской и Московской областях приняты законы об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан, нормы которых предусматривают аналогичную ответственность (Закон Иркутской области от 22 июня 1998 г. N 23-ОЗ "Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления", Закон Московской области от 14 июля 2005 г. N 176/2005-ОЗ "Об административной ответственности за нарушения законодательства Московской области об обращениях граждан"). Вероятно, нормы данных Законов будут применяться и после вступления в силу рассматриваемого Закона. Комментируя настоящую статью, необходимо особо остановиться на двух правовых актах, которые в отличие от всех названных выше нормативно-правовых актов содержат более конкретные нормы, регулирующие данные вопросы и которыми руководствуются судебные органы при рассмотрении споров, связанных с жалобами граждан на действия органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по рассмотрению обращений. Речь идет в первую очередь о Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Закон предвосхитил конституционную норму (ч. 2 ст. 46 Конституции России) и создал действующий до настоящего времени эффективный механизм судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации. Вторым правовым актом, регулирующим эти же вопросы, является Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ, гл. 25 которого содержит нормы, регламентирующие производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Сравнение этих правовых актов позволяет выявить большое сходство содержащихся в них правовых норм, что неудивительно, ибо они регулируют одни и те же вопросы. Можно высказать вполне обоснованное предположение, что нормы названного выше Закона 1993 г. N 4866-1 служили ориентиром и образцом для разработчиков Гражданского процессуального кодекса 2002 г. Этот Закон и глава Кодекса закрепляют право граждан на обращение с жалобой на незаконные действия либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, либо в суд; содержат перечень тех решений, действий (бездействия) упомянутых в Законе и Кодексе органов и должностных лиц, которые могут быть обжалованы; определяют процедуру, сроки и правовые последствия рассмотрения в суде подобных жалоб. Правовые последствия рассмотрения в суде жалоб граждан на нарушения норм комментируемого Закона зависят от характера обжалуемых решений, действий (бездействия) субъекта ответственности настоящего Закона. В самом общем виде эти последствия перечислены в ст. ст. 7 - 9 Закона и ст. 258 Кодекса. Статья 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений Комментарий к статье 16 В комментируемой статье говорится о возможных правовых последствиях рассмотрения жалобы гражданина в суде на решения, действия (бездействие) органов или лиц, рассматривавших его обращение. Содержание ч. 1 данной статьи почти дословно воспроизводит положения ст. 7 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ч. 6 которой гласит: "...убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке". Но в отличие от комментируемой статьи в названном выше Законе 1993 г. дана конкретная отсылка к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, что, на наш взгляд, позволяет гражданину при обращении в суд более четко сформулировать свои материальные претензии, обосновав их ссылками на нормы Гражданского кодекса и существующую судебную практику. Часть 2 настоящей статьи содержит положение, являющееся новеллой для рассматриваемых в комментируемом Законе отношений. В сущности, впервые предусмотрена возможность возложить расходы, связанные с рассмотрением обращений граждан, на самих граждан. Но для этого необходимо в ходе судебного процесса доказать на судебном процессе, что сведения, изложенные гражданином в обращении, носят заведомо ложный характер. Кто и как будет доказывать - это остается неясным. Весьма проблематично, что орган или лицо, кому было адресовано обращение, сможет с помощью каких-либо документов убедить суд в том, что гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения. Более того, сбор подобных, с позволения сказать, доказательств может потребовать значительных усилий и немалого времени, а результат не вполне ясен, тем более что законодатель использовал в законе формулировку "могут быть взысканы". Однако появление подобной нормы в тексте комментируемого Закона представляется вполне оправданным, т.к. возникла, хотя и слабая, возможность уменьшить число лиц, которые буквально "завалили" всевозможные инстанции обращениями, не имеющими под собой никакой правовой почвы, но реагировать на которые эти инстанции обязаны по закону. Статья 17. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов Союза ССР Комментарий к статье 17 В статье перечислены нормативно-правовые акты Союза ССР, которые утрачивают силу в связи с вступлением в силу комментируемого Закона. Этот перечень довольно обширен, однако речь идет об одном акте - Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в который в 1980 и 1988 гг. были внесены изменения и дополнения. Соответствующие указы Президиума Верховного Совета СССР также утрачивают силу. В соответствии с действовавшей в тот период правовой процедурой указы Президиума Верховного Совета СССР, принятые в период между сессиями Верховного Совета СССР, подлежали утверждению на сессиях в форме принятия законов СССР. Следовательно, эти законы также утрачивают свою юридическую силу. Статья 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона Комментарий к статье 18 В статье определены сроки вступления в силу настоящего Закона. Впервые Закон был официально опубликован 5 мая 2006 г. в "Российской газете", следовательно, дата его вступления в силу - 2 ноября 2006 г. Столь длительный срок, определенный законодателем, видимо, предназначен для того, чтобы субъекты Российской Федерации смогли внести изменения и дополнения или принять новые законы о порядке рассмотрения обращений граждан в регионах России с учетом положений настоящего Закона. Изменения и дополнения также должны внести в свои нормативно-правовые акты по данной проблематике все органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся основными адресатами обращений граждан. Так, например, Приказом Министерства внутренних дел от 22 сентября 2006 г. N 750 была утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России (зарегистрирована в Минюсте РФ 15 ноября 2006 г., N 8487) <69>. -------------------------------- <69> Российская газета. 2006. 23 ноября. Президент Российской Федерации В.ПУТИН Москва, Кремль 2 мая 2006 года N 59-ФЗ |
Похожие:
 | | Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) | |
| Подготовлен для системы КонсультантПлюс постатейный комментарий к арбитражному процессуальному | | Федеральный закон “О статусе военнослужащих” постатейный научно-практический комментарий (ст. 16) (продолжение, начало смотрите в... |
| Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации «Об административных правонарушениях», расширенный, с использованием... | | Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии... |
 | Агузаров Т. К., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы Российской Федерации ст ст. 317 330 | | Андрей Борисович Агапов доктор юридических наук, профессор; автор 12 книг, в том числе учебников и учебных пособий по курсам административного... |
| Главы в свою очередь объединены в 8 разделов. Все его положения направлены на обеспечение конституционного права граждан РФ на жилище,... | | П. В., д ю н., профессор, Председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному... |