Постатейный
Скачать 1.08 Mb.
|
Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Правовой основой такого вывода служат ст. ст. 52 и 53 Конституции РФ о возможности каждого обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Действующее законодательство предоставляет право иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре, например, в Федеральных законах "О гражданстве Российской Федерации" <16> в части обращений о приобретении гражданства, "О беженцах" <17> в части обращений о приобретении статуса беженца, в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <18> в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания. -------------------------------- <16> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2006 г.). <17> Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 18 июля 2006 г.). <18> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2006 г.). В связи с этим нельзя не поддержать подход авторов комментируемого Закона, распространяющих это право на "иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не могут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения о реформировании государственной власти или принятии того или иного закона, так как участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства. Таким образом, принцип всеобщности, закрепленный в качестве основного в комментируемом Законе, определяет, что любое лицо независимо от своей гражданской принадлежности либо вообще без таковой в соответствии с российским законодательством обладает правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия касаются обращений, носящих политический характер, субъектами которых выступают исключительно граждане России, или противоречащих международно-правовым обязательствам Российской Федерации. Статья 2. Право граждан на обращение Комментарий к статье 2 1. Обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного значения, с другой - одной из важнейших форм гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства. Конституционной основой права на обращение выступает ст. 33 Конституции, в соответствии с которой, как уже упоминалось, российские граждане имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направлять индивидуальное либо коллективное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное положение закреплено и в части комментируемой статьи Закона и дополнено еще одним субъектом рассмотрения обращений граждан - должностным лицом, определение которого дано в ст. 4 комментируемого Закона. Конституционное право граждан на обращение конкретизируется в ряде законодательных актов. Так, ст. 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19> закрепляет обязанность должностных лиц органов местного самоуправления "дать письменный ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца". -------------------------------- <19> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 16 октября 2006 г.). Помимо закрепления общих прав граждан на обращения федеральные законы могут регулировать эти права в отдельной сфере общественных отношений. Например, ст. 18 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <20> закрепляет право граждан Российской Федерации "обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций". -------------------------------- <20> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 22 августа 2004 г.). Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан. В соответствии с комментируемой статьей каждый гражданин или группа граждан имеет право обратиться лично либо через своего законного представителя только к должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления; из данного списка исключены такие субъекты рассмотрения обращений, как коммерческие организации, индивидуальные предприниматели, руководители предприятий, учреждений и общественных объединений, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращениях вопросов. Представляется, что этот пробел можно ликвидировать путем либо внесения дополнений в Закон, либо путем принятия названными субъектами их собственных локальных актов, регулирующих процедуру рассмотрения обращений, основанных на положениях комментируемого Закона. 2. Свободные действия или воздержание от них физического лица, в основе которых лежит добрая воля последнего, допустимы, поскольку ими не может быть причинен вред другим физическим лицам, организациям, обществу и государству. С этой целью в отраслевом законодательстве (уголовном, гражданском, семейном, административном, трудовом и т.д.) устанавливаются дозволения и запреты, в пределах которых каждый свободен в выборе вариантов поведения. Каждый человек, в частности, может быть ограничен в выборе вариантов поведения в силу недееспособности или частичной дееспособности, нахождения на принудительном лечении (по решению суда), отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы либо в силу характера его деятельности (служба в Вооруженных Силах, МВД России, ФСБ России, пограничных войсках; допуск по роду деятельности к государственной службе). Свободная реализация гражданами права на обращения непосредственно связана со ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей гарантии свободы мысли и слова. Мышление и мысль как его результат, продукт - естественное и неотъемлемое свойство человека, связанное с процессом постановки и решения им практических и теоретических вопросов. Мысль не может быть несвободной. Конституционное же закрепление свободы мысли гарантирует каждому свободу формирования собственных мнений и убеждений без вмешательства государства, исключение любого идеологического насилия над личностью. Если мысль и может быть скрыта от других, не выражена устным или письменным способом и остается только достоянием самого человека, то свобода слова, гарантированная Конституцией РФ и конкретизированная в комментируемом Законе, дает возможность человеку беспрепятственно выражать свои мысли, передавая их другим людям. Свобода слова может быть реализована только в условиях демократического режима, который заинтересован в проявлении многообразия мнений по различным вопросам жизнедеятельности общества и государства. Однако свобода слова не может быть абсолютной. В Международном пакте о гражданских и политических правах говорится, что пользование свободой мнений налагает особые обязанности и особую ответственность, поэтому сопряжено с некоторыми ограничениями. В первую очередь они касаются прав и свобод других лиц. Люди, живя в обществе и государстве, сосуществуют и общаются друг с другом. Их права и свободы в той или иной степени затрагивают интересы других людей или общества в целом. Именно поэтому при реализации прав и свобод одних не должны нарушаться права и свободы других лиц. Четкое определение законом пределов субъективного права гражданина необходимо для того, чтобы последний знал рамки дозволенного поведения и не вторгался в пределы законных интересов других лиц, общества и государства. Только при соблюдении данного условия все граждане могут беспрепятственно осуществлять свои права и свободы. Одним из средств установления и поддержания такого порядка в обществе являются ограничения прав и свобод. "При осуществлении своих прав и свобод, - говорится в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека <21>, - каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". -------------------------------- <21> Всеобщая декларация прав человека // Международное публичное право. Сб. докум. М.: БЕК, 1996. Т. 1. С. 460 - 464. Вторя данным международно-правовым положениям, российская Конституция (ч. 3 ст. 55) констатирует, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты... прав и законных интересов других лиц". 3. Обеспечивая всеобщую доступность права на обращение, ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона определяет, что все виды обращений, установленные данным Законом, т.е. заявления, предложения и жалобы граждан, рассматриваются компетентными государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами на бесплатной основе. Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан Комментарий к статье 3 1. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, регламентируется довольно обширным законодательством, куда входят и акты внутригосударственного и международного значения. Первый из источников, регулирующих данный вид правоотношений, - Конституция России, в соответствии со ст. 33 которой граждане Российской Федерации, как уже неоднократно упоминалось, имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Исходя из положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, законодатель определяет последний в качестве следующего источника, регулирующего данные правоотношения. Конституционно закрепляя в ч. 3 ст. 46 право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, при наличии международного договора Российской Федерации и исчерпании всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты последние дополняются международными способами защиты прав и свобод каждого лица, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации. Так, в силу правопреемства СССР в отношении Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах <22> Российская Федерация признала компетенцию Комитета ООН по правам человека принимать и рассматривать обращения от лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и считающих себя жертвами нарушений со стороны Российского государства каких-либо прав, зафиксированных в Международном пакте о гражданских и политических правах. Комитет сообщает свои соображения соответствующему государству-участнику и лицу. Однако эти соображения носят рекомендательный характер для органов государственной власти. -------------------------------- <22> Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. с Факультативным протоколом. Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 53 - 57. Вступление России в Совет Европы, подписание Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <23> и ее ратификация - все это дало возможность отдельным лицам, группам граждан и неправительственным организациям обращаться с индивидуальными жалобами о защите нарушенных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека. Одним из обязательных условий рассмотрения такого рода жалоб служит исчерпание всех национальных средств правовой защиты. Процедура рассмотрения подобных индивидуальных жалоб в Европейском Суде по правам человека представляет собой довольно сложный процесс. -------------------------------- <23> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Бюллетень международных договоров. 1998. N 7. С. 3 - 18, 20 - 35. К источникам, регулирующим право на обращение, законодатель отнес и федеральный конституционный закон. Например, в ст. 36 гл. 5 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <24> закреплено, что "поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям настоящего Федерального конституционного закона. -------------------------------- <24> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.). Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления". В соответствии со ст. 37 названного Закона "обращение направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами)". К направляемому в Конституционный Суд обращению прилагаются (ст. 38): текст акта, подлежащего проверке, или текст положения Конституции Российской Федерации, подлежащего толкованию; доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде Российской Федерации в качестве представителя; документ об уплате государственной пошлины; перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке. К обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать на заседание Конституционного Суда Российской Федерации, а также другие документы и материалы. В отличие от рассмотрения обращений органами государственной власти и местного самоуправления, осуществляемого в соответствии с комментируемым Законом на бесплатной основе, обращения в Конституционный Суд Российской Федерации оплачиваются государственной пошлиной, которая возвращается, если обращение не было принято к рассмотрению. Помимо комментируемого Закона, правоотношения, связанные с обращениями граждан, регулируются и иными федеральными законами. К ним можно отнести Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <25> |
Похожие:
 | | Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) | |
| Подготовлен для системы КонсультантПлюс постатейный комментарий к арбитражному процессуальному | | Федеральный закон “О статусе военнослужащих” постатейный научно-практический комментарий (ст. 16) (продолжение, начало смотрите в... |
| Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации «Об административных правонарушениях», расширенный, с использованием... | | Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии... |
 | Агузаров Т. К., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы Российской Федерации ст ст. 317 330 | | Андрей Борисович Агапов доктор юридических наук, профессор; автор 12 книг, в том числе учебников и учебных пособий по курсам административного... |
| Главы в свою очередь объединены в 8 разделов. Все его положения направлены на обеспечение конституционного права граждан РФ на жилище,... | | П. В., д ю н., профессор, Председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному... |