Постатейный
Скачать 1.08 Mb.
|
| КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ОТ 2 МАЯ 2006 Г. N 59-ФЗ (ПОСТАТЕЙНЫЙ) Р.Ч. БОНДАРЧУК, Е.В. ПРОКОПЬЕВ Бондарчук Роман Честиславович Доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук. Специалист по конституционному, международному праву. Автор ряда научных статей и научно-методических материалов. Прокопьев Евгений Вячеславович Доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук. Специалист по конституционному, муниципальному, международному и международному частному праву. Автор ряда научных статей и научно-методических материалов. 2 мая 2006 года N 59-ФЗ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Принят Государственной Думой 21 апреля 2006 года Одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 года Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона Комментарий к статье 1 1. Формирование правового государства, практика преобразований в сфере общественно-политических и социально-экономических отношений доказали безотлагательность повышения ответственности должностных лиц и результативности работы органов государственной власти, местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Системный характер этих задач формирует требования по совершенствованию порядка организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан. Обращения граждан являются одним из источников информации о социально-экономическом положении различных групп населения или их месте проживания (район, город, село), об их настроениях и потребностях. Своевременное и качественное разрешение проблем, содержащихся в обращениях, в значительной мере способствует удовлетворению нужд и запросов граждан, снятию напряженности в обществе, повышению авторитета органов власти и управления, укреплению их связи с населением. Впервые право на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а также в Конституции РСФСР 1978 г., что стало важным шагом в развитии данного института. В целях нормативной конкретизации и последующей полноценной реализации положения ст. 33 Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которым граждане Российской Федерации имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направить индивидуальное или коллективное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, 2 мая 2006 г. Президентом Российской Федерации был подписан принятый в апреле 2006 г. Федеральным Собранием Российской Федерации Федеральный закон N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения или Закон N 59-ФЗ), пришедший на смену правовому массиву, регулировавшему данный вопрос на протяжении последних 38 лет <1>. -------------------------------- <1> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 144; Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 27. Ст. 237; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-X "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 11. Ст. 192; Закон СССР от 25 июня 1980 г. N 2365-X "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР" (в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан") // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 27. Ст. 540; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. N 8422-XI "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 6. Ст. 94; Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 9004-XI "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в законодательные акты СССР" (в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан") // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 22. Ст. 361. Результатом воздействия норм комментируемого Закона на определенную сферу общественных отношений должно стать появление новых правовых отношений, субъектами которых, с одной стороны, выступает население страны, а с другой - органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица. Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе принципа разделения на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Цель такого разделения - не допустить вмешательства в деятельность органов государственной власти, разделить между ними полномочия таким образом, чтобы они своей деятельностью создавали наиболее благоприятные условия для реализации гражданами своих прав, свобод и исполнения обязанностей. Статья 11 Конституции РФ закрепляет осуществление государственной власти в Российской Федерации за Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами. К органам государственной власти Российской Федерации с особым статусом относятся Прокуратура, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; многие из этих органов имеют территориальные подразделения как в субъектах Федерации, так и в их административных единицах. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, которые согласно положению ч. 1 ст. 77 Конституции самостоятельны в формировании системы собственных органов власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Данные конституционные положения раскрываются в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 25 октября 2006 г.). Как ранее говорилось, к субъектам данных правоотношений относятся и органы местного самоуправления, которые в силу ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий являются самостоятельными. Согласно ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> структуру органов местного самоуправления составляют представительный и контрольный органы, а также глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 25 октября 2006 г.). Законодателем в качестве субъекта данных правоотношений определены и должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с п. 5 ст. 4 комментируемого Закона под должностным лицом органов государственной власти и местного самоуправления понимается "лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления". 2. Устанавливая одинаковый порядок рассмотрения обращений граждан, комментируемый Закон делает исключение в отношении обращений, которые должны быть рассмотрены в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами. Многообразие процедур рассмотрения обращений, конечно, нельзя нивелировать. Во-первых, индивидуальность содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют унифицировать реализацию права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются различные обращения, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на разных подходах к правовому регулированию. По характеру содержания и направленности итогового ответа обращения классифицируются на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, коллективные обращения, петиции. Практическое значение такой классификации видится в выделении особенностей рассмотрения обращений в зависимости от отнесения последних к тому или иному виду. Например, жалобы, петиции, заявления применительно к определенным сферам общественных отношений (в отличие от других видов обращений) нуждаются в более длительной и несколько усложненной процедуре рассмотрения. Особенности рассмотрения обращений устанавливаются федеральными отраслевыми нормативными правовыми актами. К ним можно отнести Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4>, относящий к исключительной компетенции данного суда разрешение дел, связанных с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан, Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <5>, Уголовно-процессуальный кодекс <6>, рассматривающий в качестве поводов и оснований к возбуждению уголовного дела заявления и иные сообщения граждан, Трудовой кодекс <7> в части рассмотрения обращений работников в Федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, а также в комиссию по трудовым спорам, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях <8>, Таможенный <9>, Налоговый кодексы <10>, в которых устанавливается порядок рассмотрения так называемых специальных жалоб. -------------------------------- <4> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.). <5> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.). <6> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (в ред. от 27 июля 2006 г.). <7> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 9 мая 2005 г.). <8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 16 октября 2006 г.). <9> Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. (в ред. от 18 февраля 2006 г.). <10> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в Федеральных законах "О гражданстве Российской Федерации" <11>, "О беженцах" <12>, "О вынужденных переселенцах" (с изменениями и дополнениями) <13>, в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса - в законодательстве о выборах, "Об общественных объединениях" <14>, "О лицензировании отдельных видов деятельности" <15>. В качестве примера можно привести также Постановление Правительства России от 28 декабря 2004 г. N 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за предоставлением социальных услуг. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2006 г.). <12> Федеральный закон от 18 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 18 июля 2006 г.). <13> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 18 июля 2006 г.). <14> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 2 февраля 2006 г.). <15> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 27 июля 2006 г.). В сферах общественных отношений, в которых федеральными законами не установлены специальные правила рассмотрения обращений граждан, правовое регулирование осуществляется подзаконными актами конкретных органов публичной власти. Так, на основе подзаконных актов обращения граждан рассматриваются, например, Администрацией Президента Российской Федерации, Министерством иностранных дел, Министерством финансов, Министерством сельского хозяйства, Федеральной таможенной службой, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой безопасности, Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральным дорожным агентством, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, Генеральной прокуратурой. Некоторые подзаконные акты названных государственных органов содержат, кроме того, немало положений технического характера о ведении делопроизводства, учитывают Приказ Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. "О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти". 3. Основываясь на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющей принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями российских граждан, за исключением случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности, смысл которого состоит в определении субъекта права обращения. Вопрос о таком определении не так прост, как кажется. Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. Как видно, и действующая Конституция РФ продолжила эту традицию: в ст. 33 речь идет об исключительной возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако это отнюдь не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России. С одной стороны, если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только граждане Российской Федерации. С другой стороны, такой подход означает лишение находящихся на территории России иностранцев и лиц без гражданства права обжаловать действия ее государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается, нет, поскольку это право, входящее одновременно в группу политических и личных субъективных прав, носит двойственный характер. |
Похожие:
 | | Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) | |
| Подготовлен для системы КонсультантПлюс постатейный комментарий к арбитражному процессуальному | | Федеральный закон “О статусе военнослужащих” постатейный научно-практический комментарий (ст. 16) (продолжение, начало смотрите в... |
| Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации «Об административных правонарушениях», расширенный, с использованием... | | Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии... |
 | Агузаров Т. К., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы Российской Федерации ст ст. 317 330 | | Андрей Борисович Агапов доктор юридических наук, профессор; автор 12 книг, в том числе учебников и учебных пособий по курсам административного... |
| Главы в свою очередь объединены в 8 разделов. Все его положения направлены на обеспечение конституционного права граждан РФ на жилище,... | | П. В., д ю н., профессор, Председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному... |