Постатейный
Скачать 1.08 Mb.
|
| Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения Комментарий к статье 5 1. Провозглашенные в Конституции РФ и законах государства права всегда означают юридическую возможность лиц поступать так или иначе. "Возможность" есть тот исходный конструктивный элемент, который дает первоначальное представление о правах человека и гражданина. В правовом общении имеющиеся у лица права всегда ассоциируются с предоставленными ему законом возможностями. Обычно под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью. Это свойство в полной мере присуще всем записанным в Конституции и законах, включая комментируемый, правам личности. При таком истолковании возможности в первую очередь подчеркивается ее способность, обеспеченная наличными условиями, стать действительностью. Практическая ценность юридических прав состоит в том, что может превратиться из возможного в действительное, из потенциальной возможности, каковой является всякое предоставленное законом право, в конкретное притязание <50>. -------------------------------- <50> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 130. Таким образом, возможность свободно избирать вариант поведения, его вид и меру - главный элемент всякого юридического права. В ч. 1 ст. 5 комментируемого Закона устанавливается возможность, т.е. право каждого гражданина, обратившегося в органы государственной власти и местного самоуправления, "представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании". Довольно трудно определить, что в Законе подразумевали под понятием "документы и материалы", так как данные термины не были занесены в список основных терминов настоящего Закона, закрепленных в ст. 4, хотя, на наш взгляд, это не было бы лишним. Данный термин закреплен в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <51>. В соответствии с положением ст. 2 этого Закона под документированной информацией (документом) понимается "зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать". Информация же, согласно все той же статье, - это "сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления". -------------------------------- <51> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Если граждане не могут получить документы или иные материалы, необходимые для полноценного рассмотрения и решения вопросов, содержащихся в обращении, то они имеют право обращаться с просьбой об истребовании таковых в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу, рассматривающему обращение. 2. Основываясь на ст. 24 Конституции РФ, запрещающей сбор, хранение, распространение и использование информации о частной жизни лица без его согласия и обязывающей органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, а также на ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и установленных федеральным законом, в комментируемом Законе предложена формулировка п. 2 ст. 5. В ней закреплено право граждан, подавших обращение, знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. В настоящее время вопросы пользования информационными ресурсами и реализация права на доступ к информации в них помимо конституционных положений регулируются Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <52>. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная к категории ограниченного доступа. При этом Закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ устанавливает перечень информации, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом: -------------------------------- <52> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан (ч. 3 ст. 10). Граждане, органы государственной власти и местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Данное право на доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также над состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни (ч. 1 ст. 12). Что же касается информации о самих гражданах, то персональные данные не могут быть использованы для причинения имущественного и морального вреда гражданам, создания препятствий в реализации их прав и свобод. Ограничение прав граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законом. Отказ гражданам в доступе к информационным ресурсам по вопросам деятельности государственных органов и подведомственных им организаций, а также органов местного самоуправления может быть обжалован в суд. Предоставление информации предполагает соблюдение определенных ограничений в доступе к информации, отнесенной к государственной тайне или конфиденциальной <53>, т.е. документированной информации, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. -------------------------------- <53> Указ Президента России от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" (в ред. от 23.09.2005). Закон РФ "О государственной тайне" <54> устанавливает сведения, относимые к государственной тайне <55>, порядок засекречивания и рассекречивания сведений и их носителей, распоряжения этими сведениями, а также защиту государственной тайны и перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. -------------------------------- <54> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 22 августа 2003 г.). <55> Указ Президента России от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (в ред. от 11 февраля 2006 г.). Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Федеральными законами "О средствах массовой информации" и "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <56> запрещается распространять конфиденциальную информацию, касающуюся частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения, составляющие коммерческую или иную охраняемую законом тайну. -------------------------------- <56> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 16 октября 2006 г.); Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". 3. По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган или должностное лицо принимают решение и направляют ответ заявителю. Для того чтобы дать гражданину ответ по существу, органу или должностному лицу отводится 30 дней с момента регистрации обращения; комментируемый Закон позволяет чиновнику разобраться с обращением и в более короткие сроки. Но в исключительных случаях, в том числе когда от других ведомств требуются дополнительные бумаги для рассмотрения запроса (на их рассмотрение отводится 15 дней), срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на 30 дней, о чем заявитель должен быть уведомлен отдельно. В соответствии с положением комментируемой статьи ответ на письменное обращение гражданина должен быть дан в письменной форме. Как правило, ответ формируется на официальном бланке с реквизитами государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращении вопросов. Положением не устанавливается каких-либо требований ни к форме, ни к содержанию письменного ответа, единственное требование - это дача ответа по существу поставленных в обращении вопросов. В ст. 11 комментируемого Закона четко сформулированы ситуации, при которых субъекты рассмотрения обращений освобождаются от обязанности давать ответы на вопросы, содержащиеся в обращении. Письменное обращение по вопросам, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в орган или должностному лицу, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением обратившегося гражданина о переадресации его обращения, в соответствии с ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона. 4. По мнению Н.Ю. Хаманевой, административный и судебный порядок представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования" <57>. -------------------------------- <57> Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984. С. 23. Например, в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона граждане вправе обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке согласно законодательству Российской Федерации. Жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия (бездействие) обжалуются, а также в иные специально образуемые органы и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, чье решение или действие (бездействие) обжалуются. В данном случае в соответствии с ч. 7 ст. 8 комментируемого Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, возвращает жалобу гражданину с разъяснением его права обжаловать решение или действие (бездействие) в установленном законом <58> порядке в суд. -------------------------------- <58> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.). Основания для обжалования решений, действий (бездействия) могут быть различными: прямое нарушение права или свободы, создание препятствий для их осуществления, незаконное возложение обязанности либо установление запрета, незаконное привлечение к юридической ответственности. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права гражданин имеет право обратиться с индивидуальной жалобой против государства в Европейский Суд по правам человека и в иные международные контрольные органы, если он исчерпал все установленные российским законодательством средства защиты. 5. Если в процессе рассмотрения обращения гражданина государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом содержательная часть предложения, заявления или жалобы находит фактическое разрешение либо теряет значение и дальнейшее участие в рассмотрении обращения со стороны вышеуказанных субъектов не требуется, гражданин вправе обратиться в данный орган либо к должностному лицу с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (п. 5 ст. 5). Статья 6. Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением Комментарий к статье 6 1. Гарантируя гражданам свободу обращений в органы государственной власти, местного самоуправления или к должностным лицам, комментируемый Закон устанавливает запрет на преследование граждан в связи с их обращениями к перечисленным субъектам рассмотрения обращений в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 ст. 6). Лица, виновные в нарушении комментируемого Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (ст. 15). Статья 139.1 Уголовного кодекса РСФСР <59> содержала санкцию за умышленное ущемление должностным лицом прав и охраняемых законом интересов гражданина, связанное с преследованием его за подачу в установленном порядке предложений, заявлений, жалоб либо за содержавшуюся в них критику или за выступление с критикой в иной форме. -------------------------------- <59> Уголовный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 27 октября 1960 г.; в ред. от 30 июня 1996 г.). Однако в связи с принятием в 1996 г. ныне действующего Уголовного кодекса Российской Федерации данный состав преступления был декриминализирован. Таким образом, можно констатировать, что действующее законодательство не предусматривает возможности применения административной или уголовной санкции за нарушение этой нормы. В свою очередь, в ст. ст. 285 и 286 действующего УК РФ <60> устанавливаются санкции за злоупотребление или превышение должностных полномочий, в том числе и в случаях преследования граждан в связи с их обращениями в орган государственной власти, местного самоуправления или к должностному лицу. -------------------------------- <60> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (в ред. от 27 июля 2006). Злоупотребление квалифицируется как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Превышение - совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Злоупотребление и превышение должностных полномочий наказываются штрафом, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо арестом, либо лишением свободы. 2. Принимая за основу конституционные принципы защиты достоинства личности и неприкосновенности частной жизни, в ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона запрещается разглашение сведений, ставших известными органам государственной власти, органам местного самоуправления или должностным лицам при рассмотрении обращений. Без согласия граждан, подавших обращение, не может быть использована информация, касающаяся их частной жизни, т.е. носящая конфиденциальный характер. К такой информации относятся сведения: о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <61> и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации; -------------------------------- <61> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (в ред. от 29 декабря 2004 г.). служебные, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) и федеральными законами (служебная тайна); связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и др.); связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна); о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них <62>. -------------------------------- <62> Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" (в ред. от 23 сентября 2005 г.). Необходимо отметить, что направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, не может рассматриваться как разглашение сведений, содержащихся в обращении граждан. Статья 7. Требования к письменному обращению Комментарий к статье 7 1. Как видно из ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона, каких-либо особых требований к письменному обращению, в сравнении с требованиями, содержащимися в действующих законах субъектов Российской Федерации, настоящий Закон не предъявляет. Так, гражданин в письменном обращении должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество должностного лица, либо должность лица. Далее в письменном обращении гражданин обязан указать свои фамилию, имя и отчество при наличии такового, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ либо уведомление о переадресации обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с его компетенцией. Обращение излагается гражданином в произвольной, им самим избранной форме и направляется адресату за личной подписью и датой написания обращения. Однако положение комментируемой статьи по содержанию несовершенно, так как затрудняет обращение в органы государственной власти, местного самоуправления или к должностным лицам граждан, не имеющих места жительства, либо лишенных возможности писать. 2. Часть 2 ст. 7 комментируемого Закона устанавливает, что "в случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии". Следовательно, можно сказать, что представление доказательств не является обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств также не может являться основанием для оставления обращения без рассмотрения. Однако очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фактах значительно упрощает их проверку. Таким образом, предоставляя гражданину право самому определять форму обращения и его содержание, законодатель ориентирует его на то, что желательно сообщать как можно больше объективных сведений об излагаемых фактах. 3. Как указывает ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, должно быть рассмотрено в порядке, установленном ст. 10 данного Закона. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" <63> под информационной системой понимается организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы. -------------------------------- <63> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Таким образом, к информационным системам общего пользования помимо почтово-телефонно-телеграфной системы передачи информации можно отнести Интернет. Уже сегодня в зарубежных странах электронные технологии позволяют гражданам не только направлять обращения в органы публичной власти по каналам Интернета, но и общаться с чиновниками в режиме реального времени. В нашей же стране официальные сайты лишь немногих органов государственной власти предусматривают возможность интерактивного общения, направления электронных сообщений, а также получения актуальной, своевременно обновленной информации. Статья 8. Направление и регистрация письменного обращения Комментарий к статье 8 1. Принцип подведомственности, установленный ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона, определяет, что направленное гражданином обращение должно рассматриваться тем органом или должностным лицом, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопросов, поставленных в обращении. При этом прямой обязанности граждан знать о компетенции того или иного государственного либо муниципального органа, а также должностного лица в Законе не установлено. Таким образом, при направлении обращений граждане вправе самостоятельно определять орган, в который они обращаются. Например, по количеству поступающих обращений Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) занимает одно из первых мест среди федеральных министерств. В 2005 г. в центральный аппарат Минюста России поступило 9917 предложений, заявлений и жалоб граждан. Наибольшее количество заявлений и жалоб в Минюст России поступило из Москвы (1684), Московской области (437), Краснодарского края (263), Рязанской области (244), Санкт-Петербурга (220), Ставропольского края (214), Ростовской области (202). Из других субъектов Российской Федерации поступило менее чем по 200 обращений граждан. Большинство обращений касалось деятельности подведомственных Минюсту России федеральных служб, исполнения международных обязательств Российской Федерации. По вопросам деятельности Федеральной службы судебных приставов заявления и жалобы составили 29,7% от общего числа обращений, заявления и жалобы осужденных и их родственников по вопросам деятельности Федеральной службы исполнения наказаний - 15,7%, обращения, затрагивающие вопросы деятельности Федеральной регистрационной службы, - 10,1%. Заявления по вопросам оказания международной правовой помощи составили 13,7%. Из обращений граждан, касающихся деятельности службы судебных приставов, каждое третье связано с исполнением документов по алиментным делам, каждое четвертое - по возмещению ущерба. Обращения граждан, касающиеся деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС), содержали вопросы о переводе осужденных в другие исправительные учреждения, о медицинском обслуживании, об условиях содержания в следственных изоляторах и тюрьмах, о неправомерных действиях сотрудников исправительных учреждений, работе с кадрами УИС. Наибольшее количество обращений, относящихся к сфере деятельности регистрационной службы, связано с работой нотариусов и адвокатов, регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обращения касались и других направлений деятельности Минюста России: государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов, деятельности государственных судебно-экспертных учреждений, государственной регистрации актов гражданского состояния, совершенствования законодательства, информирования о законодательстве. Из поступивших обращений граждан 2357 рассмотрено по существу непосредственно в Минюсте России. В результате вынесено положительное решение по 56 заявлениям, по 21 приняты меры к устранению причин, породивших обоснованные обращения граждан, и восстановлены нарушенные права. Отказано в удовлетворении просьб по 138, дано разъяснение по 2143 обращениям <64>. -------------------------------- <64> См.: Сведения о работе с обращениями граждан в центральном аппарате Министерства юстиции РФ за 2005 г. (официальный сайт Министерства юстиции РФ www.minjust.ru). 2. Как предписывает ч. 2 ст. 8 комментируемого Закона, работа с письменным обращением, поступившим в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, начинается с его обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления, хотя, на наш взгляд, срок регистрации обращения можно сократить и до одного дня с момента поступления, тем самым устранив одну из причин волокиты и неоправданной задержки рассмотрения обращений. Как правило, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента их регистрации. В Минюсте России весь объем работы с обращениями граждан выполняет отдел Департамента организации, координации и контроля. Отдел обеспечивает прием, регистрацию, централизованный учет и направление поступающих в Минюст России обращений граждан на рассмотрение в структурные подразделения его центрального аппарата по принадлежности, рассматривает обращения граждан в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; совместно со структурными подразделениями центрального аппарата Минюста России анализирует обращения граждан и готовит аналитическую информацию о характере обращений. Отдел ведет прием граждан в приемной Минюста России; контролирует рассмотрение писем и обращений граждан в структурных подразделениях его центрального аппарата, проводит особый контроль сроков прохождения и рассмотрения жалоб и обращений, направляемых в Минюст России из Администрации Президента, Аппарата Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания и иных органов государственной власти; отвечает на запросы граждан и организаций о предоставлении архивных справок и копий ведомственных документов. Обращения граждан регистрируются следующим образом. Сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и поступления обращения, повторность, тематику обращения, а также сведения о том, что обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной прокуратуры, Администрации Президента и Аппарата Правительства России. В дальнейшем все "перемещения" обращения фиксируются в регистрационной карточке, что позволяет отслеживать его движение, выявлять многократность и в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. С января 2001 г. Минюст России перешел на электронную регистрацию, посредством которой, по его единой внутренней компьютерной сети, можно получить информацию об обращении независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно упростил работу с обращениями: достаточно нажать несколько кнопок - и появляется полная информация об обращении и его прохождении. С внедрением электронной системы регистрации у граждан появилась возможность позвонить в справочную службу того или иного органа и получить ответ о рассмотрении его обращения, что позволяет устранить последствия возможных недоразумений, возникающих на почте. Однако проблему в данном случае составляет то, что в большинстве федеральных органов исполнительной власти, не говоря уже о других ветвях или о региональных органах государственной власти и органах местного самоуправления, вообще нет электронной системы, они, рассматривая обращения граждан, пользуются различными базами данных, что делает невозможным обмен сведениями об обращениях между различными органами. 3. Следующий этап процедуры рассмотрения обращения гражданина в государственном органе, органе местного самоуправления или должностным лицом - распределение обращений в соответствии с компетенцией последних. Такое распределение обращений граждан по компетенции выполняется сотрудниками подразделения, ведущего работу с обращениями. Например, в Минюсте России первичным рассмотрением поступившего обращения занимается сотрудник отдела Департамента организации, координации и контроля. Если в письменном обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то сотрудник отдела работы с обращениями обязан в течение семи дней со дня регистрации направить данное обращение тому органу или должностному лицу, к чьей компетенции это относится, и обязательно уведомить гражданина, направившего обращение, о переадресации его обращения. В данном случае, как и при регистрации обращения, как представляется, необходимо сократить срок переадресации обращений до трех дней. Положение ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона не распространяется на обращение гражданина, указанного в ч. 4 ст. 11 данного Закона, т.е. если текст письменного обращения не поддается прочтению. 4. Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, то сотрудник по работе с обращениями данных органов либо секретариат должностного лица, ведущий такую деятельность, должны в течение семи дней со дня регистрации направить копию обращения в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам. 5. В случае необходимости, однако, не определенной в комментируемом Законе и, видимо, отданной на волю субъекта рассмотрения обращения, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу могут запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения. При доработке данного положения можно рекомендовать дополнить положение ч. 5 ст. 8 комментируемого Закона определением срока предоставления запрашиваемых документов и материалов, свидетельствующих о результатах рассмотрения письменного обращения, для последующего ознакомления с ними. 6. Общие требования к указанным в комментируемом Законе видам обращений заключаются в том, что государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, к чьему непосредственному ведению относится рассмотрение и принятие решений по существу вопросов, содержащихся в обращениях, обязаны рассматривать их в установленные сроки, объективно оценивая, принимая мотивированные решения и давая ответы по существу обращений. Одновременно с этим Закон обеспечивает гарантии прав граждан, предоставляя им возможность обжаловать не удовлетворяющее их решение. Таким образом, граждане реализуют закрепленные за ними законом права и добиваются восстановления нарушенных прав. Как правило, жалоба подается в те вышестоящие в порядке подчиненности органы или на имя тех должностных лиц, в непосредственном подчинении которых находятся органы и должностные лица, чье решение и неправомерное действие (бездействие) обжалуются. В целях усиления гарантий реализации права граждан на обжалование, а также фактической реализации положений комментируемого Закона в целом в ч. 6 ст. 8 введен вполне обоснованный запрет направлять жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. 7. Конституция РФ (ч. 1 ст. 46) гарантирует судебную защиту прав и свобод каждому гражданину, иностранному гражданину и лицу без гражданства в соответствии с положением ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей право каждого человека "на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом" <65>. -------------------------------- <65> Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН). В данном случае речь идет о судебной защите всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных и в Конституции, и в других нормативных актах Российской Федерации. Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина выражается в установлении системы судов в Российской Федерации, в четком определении их компетенции по защите прав и свобод граждан и других лиц, в установлении гарантий их самостоятельности, независимости, в определении видов и принципов судопроизводства (конституционного, гражданского, административного, уголовного), в обеспечении каждому возможности обращаться в суд за защитой своих прав и свобод, обжалования решений. Судебная защита в Российской Федерации осуществляется всеми судами, создание и функционирование которых предусмотрено Конституцией и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" <66>. -------------------------------- <66> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.). Конституция России в ч. ч. 1 и 2 ст. 46 определяет, что "решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Основываясь на данных конституционных положениях, авторы комментируемого Закона в ч. 7 ст. 8 устанавливают, что при отсутствии у должностных лиц, органов государственной власти или местного самоуправления вышестоящих органов жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать решение или действие (бездействие) соответствующего органа или должностного лица в установленном Законом <67> порядке в суд. -------------------------------- <67> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.). Между тем при нарушении прав и свобод гражданина надзорные функции по отношению к таким органам и лицам исполняют органы прокуратуры. Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Президент страны как глава государства служит гарантом прав и свобод человека и гражданина, что дает ему исключительные полномочия в защите прав и свобод граждан. Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению Комментарий к статье 9 В данной статье говорится об обязательности рассмотрения обращений граждан. Принцип обязательности вытекает из анализа ряда статей Конституции Российской Федерации. Например, в ст. 2 закреплено, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Статья 18, конкретизируя данный важнейший тезис, формулирует задачу для всех ветвей государственной власти и местного самоуправления: "права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". В ст. 33, содержащейся в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ, в качестве одного из прав названо "право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Следовательно, органы публичной власти обязаны принимать все вытекающие из их компетенции меры к реализации данного конституционного права граждан. В анализируемой статье названы субъекты рассмотрения обращений граждан: государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица. К сожалению, в ст. 4 комментируемого Закона раскрыто содержание только понятие "должностное лицо", под которым в соответствии с принятыми в доктрине взглядами понимается "лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления". Чтобы уяснить содержание двух других субъектов рассмотрения обращения граждан, необходимо обратиться к текстам иных нормативно-правовых актов, а также взглядам, высказанным представителями науки. Во многих правовых актах используется термин "орган государственной власти", однако не раскрывается его содержание. Так, неоднократно использован данный термин в Конституции России в ст. ст. 3, 5, 10, 11, 15, 18, 24, 33, 40, 66, 68, 77, 78 и многих других. То же есть и в текстах федеральных конституционных и федеральных законов, подзаконных правовых актов. В доктрине под органом государственной власти принято понимать лицо или определенным образом внутренне организованную группу лиц, которая осуществляет в установленном законом или иным нормативно-правовом актом порядке функции государства, наделена определенной компетенцией, финансируется из бюджета и обладает государственно-властными полномочиями. Все органы государственной власти обладают общими признаками: основные требования к их наименованию, компетенции, системе и порядку взаимодействия содержатся в Конституции России, что, однако, допускает возможность решения данных вопросов с помощью иных правовых актов, например, на основе принятия указов Президента; все они призваны выполнять определенные функции государства, многие из которых перечислены в ст. ст. 71, 72 Конституции; органы государственной власти создаются в установленном нормами права порядке; они имеют соответствующие их функциям полномочия; для каждого органа государственной власти определен порядок деятельности. Принято выделять федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди первых - Президент, Правительство России, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ. Каждый из этих органов представляет определенную ветвь власти. Также существуют так называемые федеральные органы государственной власти с особым статусом: Прокуратура, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и Академии наук "Российская Академия наук и отраслевые Академии". Многие федеральные органы государственной власти, например Прокуратура, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, имеют территориальные подразделения в субъектах Федерации и в административных единицах. Органы государственной власти субъектов Федерации создаются ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя страны и требованиями, изложенными в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями). В силу ст. 2 данного Закона "систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". Что касается понятия "орган местного самоуправления", то следует иметь в виду следующее: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своей компетенции, закрепленной за ними нормативно-правовыми актами, обладают самостоятельностью; они являются органами публичной власти особого вида, называемыми в научной литературе и правовых актах органами местной или муниципальной власти, что позволяет сделать вывод о том, что они обладают многими признаками, присущими органам государственной власти, о которых говорилось выше. Однако, если применительно к органам государственной власти отмечалось отсутствие легального, т.е. правового закрепления понятия, то содержание термина "орган местного самоуправления" раскрыто в п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Здесь говорится, что "органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения" (абз. 11 ч. 1 ст. 2). Более подробно о системе, способах образования, компетенции, взаимоотношениях между ними, ответственности и иных вопросах, относящихся к деятельности органов местного самоуправления, говорится в гл. 6 упомянутого выше Закона. В частности, ст. 34 Закона содержит перечень органов, обязательных для всех муниципальных образований. К таким органам относятся: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и местная администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. В Законе в общем виде определена компетенция каждого из этих органов, а их детальные полномочия на решение вопросов местного значения должны содержаться в уставе муниципального образования. Следовательно, адресат конкретного обращения гражданина, проживающего на территории муниципального образования, должен быть определен на основе изучения текста устава этого муниципального образования и иных принятых в его развитие и уточнение муниципальных правовых актов. В части 1 ст. 9 анализируемого Закона использован термин "компетенция". Представляется, что необходимо хотя бы в общих чертах раскрыть и прокомментировать его содержание. В науке нет единого мнения относительно данного вопроса. Одни авторы понимают под компетенцией совокупность прав и обязанностей субъекта права, другие включают в содержание этого термина помимо прав и обязанностей и те вопросы, в рамках которых субъекты права обладают соответствующими правами и обязанностями, третьи к этим двум элементам добавляют еще один - пространственные и временные пределы реализации прав и обязанностей. Авторы Юридической энциклопедии, изданной в 1997 г., определяют компетенцию как "совокупность установленных нормативно-правовыми актами прав и обязанностей "полномочий" организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие "исполнительно-распорядительные" функции. В свою очередь, под полномочием понимается составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством. Полномочие в этом смысле представляет собой право и одновременно обязанность субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Объем компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц закреплен в соответствующих правовых актах. Например, компетенция Президента России закреплена в Конституции страны и в ряде случаев конкретизирована в решениях Конституционного Суда; компетенция Министерства иностранных дел Российской Федерации определена Указом Президента от 11 июля 2004 г. N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации"; компетенция Уполномоченного по правам человека содержится во многих статьях Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; компетенция представительного органа местного самоуправления - в ст. 35 и других статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и должна быть конкретизирована в уставе муниципального образования. Во всех упомянутых правовых актах, как и в иных, в качестве специального пункта закреплена обязанность органов публичной власти рассматривать обращения граждан. В частности, в п. 46 ст. 6 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного названным выше Указом Президента России, говорится о том, что Министерство иностранных дел "организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок". Аналогичная формулировка содержится в п. 49 ст. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313. Как правило, в нормативно-правовых актах установлен и порядок реализации, закрепленный за тем или иным органом и должностным лицом, но, чтобы не перегружать текст правового акта излишней детализацией, во многих случаях этот порядок фиксируется в специальных подзаконных актах - регламентах, положениях и др., однако их содержание должно соответствовать текстам тех правовых актов, в развитие и уточнение которых они приняты. Основные требования, предъявляемые к рассмотрению обращений граждан, закреплены в ст. ст. 5 - 12, 14 - 16 комментируемого Закона и, разумеется, должны соблюдаться всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Право граждан на обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам - одно из конституционных прав граждан, и, следовательно, все его аспекты, в том числе объем компетенции всех перечисленных в законе субъектов рассмотрения обращений, должны быть доступны гражданам. Такой вывод можно сделать из смысла ч. 2 ст. 24 Конституции России, в которой предусмотрена обязанность органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, кроме случаев, предусмотренных законом. На практике это означает, что помимо возможности граждан самостоятельно знакомиться с содержанием правовых актов должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления обязаны разъяснять гражданам, к кому и в рамках какой процедуры они могут обратиться, что, в частности, может быть реализовано в рамках приема граждан уполномоченными должностными лицами. Иной возможностью ознакомления граждан с компетенцией тех или иных органов публичной власти и должностных лиц могло бы стать размещение подобных сведений в средствах массовой информации, в сети Интернет и иными доступными для граждан способами. |
Похожие:
 | | Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) | |
| Подготовлен для системы КонсультантПлюс постатейный комментарий к арбитражному процессуальному | | Федеральный закон “О статусе военнослужащих” постатейный научно-практический комментарий (ст. 16) (продолжение, начало смотрите в... |
| Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации «Об административных правонарушениях», расширенный, с использованием... | | Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии... |
 | Агузаров Т. К., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы Российской Федерации ст ст. 317 330 | | Андрей Борисович Агапов доктор юридических наук, профессор; автор 12 книг, в том числе учебников и учебных пособий по курсам административного... |
| Главы в свою очередь объединены в 8 разделов. Все его положения направлены на обеспечение конституционного права граждан РФ на жилище,... | | П. В., д ю н., профессор, Председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному... |