Оценка и контроль
В этом разделе рассматривается широкий спектр практик — начиная от процедур внутреннего аудита и заканчивая созданием «электронного правительства». Кроме того, важным элементом системы оценки и контроля деятельности органов власти в международной практике считается Этический кодекс, или Кодекс поведения государственного и муниципального служащего. Добровольно соблюдая его положения, сотрудники органов власти повышают не только качество управления, но и степень доверия населения к деятельности администрации в целом.
Примеры практик, применяемых в разных странах
Аудиторская проверка качества управления и финансовый аудит
В отличие от внешнего аудитора внутренний аудитор — это профессионал, работающий в специальном департаменте, деятельность которого заключается в управлении, а основная роль — в оказании необходимой помощи менеджменту администрации для более эффективного выполнения ее обязанностей. Как часть единой системы контроля аудитор занимается обеспечением эффективного управления рисками, связанными с менеджментом, финансами и финансовыми операциями, а также улучшает общее качество контроля. В связи с этим роль внешнего аудитора очень важна при проведении аудита финансовых результатов деятельности администрации. Таким образом, внутренний аудит принято считать лучшей практикой.
Внутренний аудит может принимать различные формы и проводиться в несколько стадий. Его задачи:
проанализировать обязательства и мандаты РМОВ и дать соответствующие рекомендации;
идентифицировать риски, связанные с деятельностью администрации, и разработать/внедрить программы и процедуры, которые позволили бы управлять этими рисками (анализ отчетности прошлых лет, прогнозирование ситуации в соответствии с профессиональными стандартами, особенно для финансового аудита);
предоставить отчет о проведенной проверке в администрацию;
предоставить помощь менеджменту в формировании и использовании политики и процедур внутреннего контроля;
выполнить проверку качества предоставляемых органами власти общественных услуг (как необходимый этап в повышении качества и снижении стоимости предоставляемых услуг).
Франция, Испания, Швеция, Германия, Австралия
Большинство РМОВ разработали стандарты финансового аудита в рамках собственного финансового департамента; как правило, глава департамента несет основную ответственность за контроль доходов и расходов на протяжении всего года. Уровень сложности такого финансового контроля варьирует между различными администрациями, и общего формата проведения аудиторской проверки не существует. Тем не менее в процессе проведения аудита выясняется, каким образом используются общественные средства, также можно сравнить издержки предоставления общественных услуг в различные годы. В Австралии все местные органы власти имеют в штате собственных внутренних аудиторов для проведения проверок качества управления, в том числе общественными финансами.
Канада
Местные администрации Канады проводят только процедуры внутреннего аудита: Совет внутренних аудиторов назначается администрацией вне зависимости от правящей политической партии. В дальнейшем Совет отчитывается перед политиками, кроме того, он пользуется определенными преимуществами за счет того, что его деятельность освещается в прессе. Этот Совет контролирует выполнение расходных полномочий с учетом эффективности управления, достоверности внутренней и внешней отчетности, соответствия законодательству и внутренней политике администрации. Его рекомендации не имеют юридической силы и могут не приниматься администрацией, но, как правило, РМОВ прислушиваются к ним. Вместе с тем внутренний аудит полезен, как, собственно, любой аудит. Кроме того, в Канаде, где эффективно действуют судебная система, полиция, свободная пресса и другие общественные институты, аудиторы воспринимаются как институт контроля со стороны общества за деятельностью администраций.
Италия
Администрациями регионов Италии были разработаны инструменты внутреннего контроля для обеспечения следования требованиям, разработанным центральным правительством, с учетом правил ведения отчетности, и критические значения определенных показателей в отчетности (финансовые показатели и максимальные значения определенных величин). Внутренний аудитор, осуществляющий контроль за состоянием финансов местных администраций20, в течение всего года сравнивает показатели исполнения бюджета с Законом о бюджете.
Аудит текущей деятельности администрации
Во многих странах были предприняты попытки оценки деятельности предприятий общественного сектора, ассоциаций не как объема освоенных средств (например, субсидий, уплаченных этим предприятиям и организациям РМОВ), а как достижения определенного качества предоставляемых услуг. На данный момент этот процедурный процесс находится в стадии формирования, но на последующих стадиях будет создаваться собственная система показателей.
Франция
Наиболее крупные муниципальные образования (регион Иль-де-Франс) проводили аудиторские проверки текущей деятельности организаций и ассоциаций, которым предоставлялись субсидии из региональных бюджетов, для того, чтобы оценить эффективность использования предоставленных субсидий и уменьшить количество задержек в выполнении общественных работ и услуг. С этими предприятиями подписываются контракты, создаются индикаторы и нормы деятельности, которым предприятия должны следовать. Затем региональный аудитор предоставляет отчет о результатах деятельности предприятия администрации региона, и в том случае, если результаты не соответствуют необходимым нормам, то в дальнейшем предприятию откажут в предоставлении субсидии. Отчет предоставляется органу представительной власти.
Германия
В федеральной земле Северный Рейн—Вестфалия, например, применяются различные системы контроля для того, чтобы установить, насколько эффективно используются предоставленные субсидии.
Показатели, характеризующие деятельность администраций
Установление систем показателей и следование этим системам не являются обязательными по закону, но во всем мире это считается хорошей практикой. Такая практика широко применяется в англосаксонских странах, но, как было описано выше, во многих неанглосаксонских государствах больше внимания стали уделять экономической эффективности, повышению качества предоставляемых услуг и в некоторой степени — результатам деятельности.
Наиболее значимые показатели деятельности могут существенно поспособствовать РМОВ и населению муниципалитета в идентификации финансовых результатов, а также результатов различных общественных программ, в оценке управления ресурсами, совершенствовании качества принимаемых решений (учитывая различные возможности распределения ресурсов и предоставления общественных услуг). Показатели могут оценивать качество менеджмента, финансов, услуг или инвестиционных программ, а также использоваться в качестве стимула для повышения качества менеджмента. Также оценка качества деятельности администрации может использоваться для «отчетности» перед всем сообществом, интересы которого она представляет.
Канада
Министерство по делам муниципалитетов провинции Онтарио инициировало создание муниципальной программы оценки результативности (2000)21 с целью повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей.
Программа предусматривает получение данных от муниципальных образований с целью оценки результативности по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция) — по 35-балльной шкале. Это позволяет оценить как экономическую эффективность (по стоимости), так и качество общественных услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок приводит к созданию системного информационного ресурса, позволяющего муниципальным образованиям обмениваться информацией о результатах своей деятельности, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками.
Великобритания и США
Использование системы показателей, оценивающих результаты деятельности, практикуется в этих двух странах повсеместно. В Великобритании концепция «наибольшей ценности», разработанная Счетной комиссией, была переработана в стандарты предоставляемых общественных услуг и используется как на национальном, так и на местном уровнях РМОВ для каждодневного управления наиболее важными общественными услугами, а также для определения того, каким образом эти услуги должны предоставляться22. Цели и стандарты отчетности определяются ежегодно (показатели деятельности, представляющие наибольшую ценность), посредством регулярных аудиторских проверок определяется, насколько предоставляемые общественные услуги удовлетворяют нуждам населения, насколько они экономически эффективны, соответствует ли качество определенному уровню и спросу.
В США стандарты Ассоциации государственных финансистов23, которым повсеместно следуют, настоятельно рекомендуют использовать установленные показатели для всех услуг общественного сектора в стране (индикаторы качества предоставления услуг, управления и практики финансирования). Индикаторы результативности деятельности органов власти, которые разрабатываются Ассоциацией, как правило, используются для составления отчетов о произведенных услугах, достижениях, реализованных программах и ориентированы на цели, задачи и приоритеты каждого департамента24.
Швейцария
Для оценки и сравнения своих финансовых результатов кантоны ежегодно рассчитывают и публикуют 4 финансовых показателя:
недолговое финансирование капитальных расходов;
доля капитальных расходов;
отношение обслуживания долга к доходам;
отношение расходов на обслуживание долга (проценты и основная сумма) к доходам.
Кроме того, кантоны осуществляют мониторинг финансового состояния муниципалитетов, основные элементы которого состоят в:
оценке и предоставлении отчетности: эта форма мониторинга применяется почти во всех кантонах. Муниципалитеты предоставляют кантонам ежегодные отчеты об исполнении бюджетов и свои предварительные бюджеты. Лишь некоторые кантоны требуют от муниципалитетов долгосрочные финансовые планы;
контроле: регулярность проверок муниципальных финансов разнится между кантонами;
применении санкций: широкий набор мер воздействия — от утверждения финансовых показателей, которых муниципалитеты должны достигнуть, до введения внешнего управления в случае, если администрация не справляется со своими обязанностями.
Франция
РМОВ должны следовать законодательно определенным строгим стандартам представления бюджета и ведения бухгалтерского учета для всех организаций общественного сектора (ежегодность, всеобщность, разделение текущего и капитального бюджета, сбалансированность бюджета). Также действует система жесткого контроля за соответствием применяемых практик стандартам учета. Внутренний контроль осуществляется общественным бухгалтером, внешний — представителем государства на каждой территории (префектом)25.
РМОВ должны ежегодно публиковать различные документы, характеризующие их деятельность, для целей государственного контроля. Законодательно муниципальные образования дифференцируются по величине: муниципалитеты с численностью населения больше 10 тыс. человек должны предоставлять 11 финансовых показателей, ежегодный финансовый отчет о деятельности всех муниципальных компаний; самые маленькие муниципалитеты должны отчитываться по 6 финансовым показателям и предоставлять характеристику долга по состоянию на конец года. К этим показателям относятся:
текущие расходы на душу населения;
прямые налоговые доходы на душу населения;
текущие доходы на душу населения;
капитальные расходы на душу населения;
долговая нагрузка на душу населения;
субсидии на душу населения;
доля расходов на зарплату и начисления на нее в структуре текущих расходов;
коэффициент налогового потенциала ( = контингент х налоговая ставка по каждому из четырех местных налогов/контингент х средняя ставка по стране по каждому из четырех местных налогов; этот коэффициент дает представление об уровне налоговой нагрузки по сравнению со среднестрановым уровнем);
(текущие расходы + погашение долга)/текущие доходы;
отношение капитальных расходов к текущим расходам;
отношение долговой нагрузки к текущим расходам.
Эти показатели позволяют сравнивать РМОВ друг с другом для целей оценки финансового результата их деятельности.
На практике часто случается, что самые маленькие муниципальные образования обычно предоставляют гораздо больше информации, чем требуется бюджетным законодательством. Для администраций не существует никаких стимулов и поощрений. Как правило, это происходит по той причине, что представители ассоциаций рекомендуют быть более информационно открытыми и распространять информацию по мере ее появления.
Внешний контроль
Италия
Внешний контроль за финансовым состоянием РМОВ осуществляется внешним независимым аудитором26. Его основная функция заключается в проверке того, отражены ли в финансовой отчетности администраций все произведенные финансовые операции.
До конституционной реформы 2001 г. региональные комитеты27 несли ответственность за контроль бюджетов провинций и муниципалитетов. В результате проведенной реформы комитеты были отменены и контроль стали осуществлять сами администрации муниципалитетов и провинций (до тех пор, пока регионы не образуют новые комитеты или пока центральное правительство не учредит новую форму контроля).
Национальное законодательство требует от РМОВ соблюдения пороговых значений следующих индикаторов:
расходы на обслуживание долга не превышают 25% текущих доходов;
отсутствие риска конвертации;
раннее предупреждение сложного финансового состояния:
расходы на обслуживание долга меньше 12% текущих доходов;
дефицит меньше 5% от суммы текущих расходов и погашения долга;
собственные доходы бюджета меньше 35% текущих доходов;
дебиторская задолженность превышает 20% текущих доходов;
кредиторская задолженность превышает 25% текущих расходов;
расходы на зарплату и начисления на нее превышают 40% текущих расходов;
наличие просроченных обязательств;
случаи принудительных продаж в обеспечение обязательств без формального противодействия со стороны местного органа власти.
Эти индикаторы сигнализируют МВД о сложном финансовом положении РМОВ. В этом случае министерство дает РМОВ рекомендации по снижению объемов расходов или увеличению доходов, чтобы улучшить свое финансовое состояние. Кроме того, законодательство обязывает все РМОВ:
осуществлять предоплату многолетних инвестиционных проектов, начиная с первого года, чтобы избежать возникновения просроченных обязательств;
отдавать приоритет выплате долга перед всеми бюджетными расходами.
Франция
Важная черта системы финансового контроля во Франции — это разделение ролей управляющего доходами и расходами и «общественного бухгалтера», представляющего Казначейство Франции. Первый (глава исполнительной власти) подтверждает получение доходов и выплату расходов. В обязанность второго вменяется контроль за исполнением каждого дохода/расхода для фиксации факта их подтверждения (авторизации) управляющим, а также проверки соответствия операции бюджету и национальному законодательству. Это лицо централизует средства всех РМОВ, находящихся в пределах его юрисдикции, и несет ответственность за любой просчет в управлении финансами или применение неэффективной практики. Такая практика существенно снижает риск мошенничества со стороны ответственных лиц.
Великобритания
Эффективность использования средств — «качество за деньги»28
Этот принцип означает, что общественные средства должны расходоваться не только в соответствии с законом, но и разумно. Счетная комиссия (СК) проводит оценку эффективности использования средств в отдельных областях, относящихся к сфере ответственности местных администраций (исполнение расходных полномочий местными органами власти, сбор местных налогов, финансирование расходов на управление окружающей средой), и время от времени публикует доклады, содержащие практические советы по вопросам управления на местном уровне. Ежегодно СК издает 3-4 отчета, в которых содержатся выводы и рекомендации, прослеживающиеся в целом ряде других публикаций и выступлений представителей комиссии. Выводы этих отчетов базируются на широкомасштабных исследованиях, анализе результатов встреч с местными администрациями Великобритании и других стран. В отчетах содержатся важнейшие статистические данные, а также оценка хорошей и плохой практики, которая производится путем сравнения, в том числе показателей качества услуг, предоставляемых администрациями.
Закон о Счетной комиссии, принятый в 1998 г., требует от аудиторов предоставления заключения о том, что проверяемая организация осуществляла разумные действия для обеспечения экономии и эффективности использования ресурсов. В своей работе аудиторы применяют указанные выше исследования эффективности использования средств, проведенные в предшествующий год, для сравнения с показателями текущей деятельности и вынесения соответствующей оценки. Аудитор определяет, в каких аспектах своей деятельности местная администрация использовала ту или иную практику, и предлагает рекомендации. Местные администрации обязаны следовать представленным рекомендациям, если они относятся к деятельности, регламентированной законом, и могут не прислушиваться к рекомендациям по не регулируемым государством сферам ответственности. Однако на местные органы власти оказывается сильное политическое воздействие (отказ в поддержке на выборах, публикация отчетов «большой общественной значимости») с тем, чтобы они следовали всем рекомендациям. Если же администрация не соблюдает рекомендаций в областях, регулируемых законодательством, СК может привлечь местную администрацию к ответственности по суду, или центральное правительство может вмешаться и сменить команду менеджеров. Финансовые директора администраций несут персональную ответственность не только за соблюдение законодательства, но и за эффективность финансового менеджмента (т.е. следование всем рекомендациям).
Начиная с 1993 г. Счетная комиссия издает отчеты об оценке «качества за деньги» как по Великобритании в целом, так и по отдельным местным образованиям. Таким образом, можно проследить эволюцию качества предоставления услуг местными администрациями (все отчеты представлены на интернет-сайте Счетной комиссии).
Концепция оценки результативности |
