Франция
Краткая характеристика
Франция — государство с унитарной формой государственного устройства, имеющего четыре административных уровня: центральный, региональный, уровень департаментов и местный (около 36 000 муниципалитетов). В стране не существует специально разработанного Кодекса лучшей практики, который бы распространялся на местные и региональные органы власти и их финансовые системы. Законодательство страны определяет правила и обязанности, которые должны выполнять муниципальные образования.
Законодательство включает статьи, регулирующие различные аспекты деятельности РМОВ (ведение финансовой отчетности и бюджетирование, бюджетное и инвестиционное планирование, межбюджетные отношения, управление доходами и расходами бюджетов, контроль заимствований, финансовый менеджмент); законодательно установленные принципы и правила должны строго соблюдаться. Некоторые из установленных норм могут рассматриваться в качестве лучших практик, которые можно применять российским РМОВ.
К этому жесткому законодательству можно сделать следующие дополнения:
В рамках законодательства РМОВ могут действовать достаточно свободно, т.е. исполнять законы различными путями (учитывая отсутствие четких законодательных процедур по исполнению законов).
Другие участники межбюджетных отношений могут порекомендовать более эффективные практики, нежели те, что установлены в законодательстве страны, конечно же, если они не противоречат законодательству.
Участники
Главное управление территориальных образований172
Главное управление — это дирекция (главный орган) Министерства внутренних дел, служит в качестве административного и технического координатора между центральным правительством и РМОВ.
Таким образом, Главное управление выполняет следующие функции:
Определяет круг полномочий и организационную структуру РМОВ (фискальная и бюджетная политика, правовой статус различных образований общественного сектора, распределение грантов центрального правительства, управление средствами, которые выделяют крупные европейские организации).
Следит за изменениями и интерпретацией законодательства, касающегося РМОВ.
Координирует передачу полномочий от центрального правительства РМОВ.
На местном уровне координирует исполнение реформ, касающихся децентрализации страны или выполнения европейского законодательства.
Занимается сбором и публикацией статистической информации, касающейся общественного сектора.
Разработанный управлением документ — «Общий кодекс для местных образований»173 — служит основой для ведения финансовой отчетности в общественном секторе. Также в этом документе содержатся все законодательные принципы, относящиеся к управлению и функционированию администраций всех уровней, установленных Главным управлением территориальных образований.
Прочие документы — регулярно публикуемые Главным управлением территориальных образований «Рекомендации мэрам» или «Практические рекомендации для государственных и муниципальных служащих»; также существует ряд небольших публикаций (fiches techniques), посвященных различным аспектам деятельности администраций и разъясняющих тот или иной вариант применения действующего законодательства174.
Все эти практики являются обязательными по закону, и все РМОВ их используют. В стране не существует системы поощрения для администраций, которые используют эти практики, но в то же время за их невыполнение на РМОВ налагаются санкции. Правовой контроль над действиями РМОВ осуществляется местным советом аудиторов и префектом (местным представителем центрального правительства). В случае, если бюджет администрации не соответствует основным принципам, закрепленным в законодательстве (прозрачность, целостность, периодичность, сбалансированность), префект предлагает иной вариант бюджета, который должен быть принят администрацией. В стране не существует контроля регионов над департаментами и контроля департаментов над городами.
Французский Сенат175
Сенат, будучи менее значимым органом, чем Национальная ассамблея, как одна из палат парламента участвует в процессе принятия решений для всех законодательных или конституционных изменений, имеющих отношение к РМОВ (асимметричная двухпалатная система). Процесс избрания членов Сената (представители от каждого административного уровня) наглядно отражает то, что Сенат представляет интересы РМОВ, и голос Сената является определяющим в принятии решений по вопросам, касающимся их деятельности. Сенат публикует различные документы, преимущественно законодательного характера, среди которых издаваемый раз в два года отчет об эффективности деятельности общественного сектора176. Отчет содержит 56 рекомендаций по повышению качества предоставляемых услуг в различных областях (культура, транспорт, социальная политика и т.д.), с учетом изменяющегося экономического, социального, демографического положения Европы. Также отчет содержит рекомендации по разработке принципов поощрения для администраций, добившихся большого успеха в повышении качества управления в общественном секторе. Выполнение рекомендаций Сената по закону не является обязательным.
Парламентская комиссия принимает активное участие в политических дебатах и разработке французского законодательства, например, в области налогового регулирования, или предоставлении трансфертов из федерального бюджета. Комиссия определяет основные направления для дальнейших реформ на национальном уровне и способствует институциональному сопровождению этих реформ.
Ассоциации177
Даже не имея власти и влияния, закрепленных законодательно, ассоциации оказывают большое воздействие на процесс принятия решений, поскольку они децентрализованы и являются прямыми представителями РМОВ, отстаивая их интересы. Совещательные и консультативные органы часто выступают в качестве представителей интересов РМОВ в противостоянии с французским правительством. Ассоциации принимают участие в разработке законов, касающихся того уровня власти, который они представляют, проводят регулярные встречи и публикуют различные рекомендации для государственных и муниципальных служащих, объясняющих, каким образом следовать нормам национального законодательства (передача полномочий — национальные реформы и т.д.).
Также ассоциации делятся опытом с РМОВ, занимаются организацией семинаров, и для каждого уровня власти существует собственная ассоциация, куда входят представители всех РМОВ. Ассоциации не создают кКодексов лучшей практики, только разрабатывают рекомендации относительно того, каким образом соблюдать законодательство.
Национальный центр по обучению государственных и муниципальных служащих178
В стране существует специализированный центр для государственных и муниципальных служащих, который организует семинары и учебные программы по применению нового законодательства, регулирующего общественный сектор. В этом центре недавно была разработана специальная программа дистанционного обучения, которой можно воспользоваться через интернет.
Представители частного сектора: консультанты, банки
Управление финансами и долгом: роль банка «Дексия»179 заключается в предоставлении консультаций РМОВ Франции, так как этот банк считается одним из наиболее авторитетных институтов в области общественных финансов, поскольку изначально создавался как банк для обслуживания организаций общественного сектора. Этот банк дает рекомендации по управлению долгом и выбору стратегии заимствований, а также занимается финансовым анализом РМОВ. Французские РМОВ, преимущественно небольшие, следуют рекомендациям банка. Следование рекомендациям не является обязательным по закону, но, как правило, РМОВ к ним прислушиваются, в особенности в тех случаях, когда не существует какого-либо специфического объекта регулирования (например, особенная структура заимствования и т.д.). Все чаще и чаще РМОВ прибегают к помощи каких-либо внешних, независимых консультантов, предоставляющих рекомендации по совершенствованию ежедневных процедур управления, повышению качества предоставляемых услуг и производительности. Консультационная компания Accenture регулярно обновляет список примеров использования лучших практик в различных областях деятельности (тренинги, инвестиционное планирование, местные финансы, общественные услуги и т.д.) в РМОВ Франции180.
|
