Проект мбрр «техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»
Скачать 2.26 Mb.
|
| 29 Задача постоянного улучшения качества общественных услуг была поставлена центральным правительством в апреле 2000 г.30. Закон требует от местных администраций предоставлять услуги в соответствии с изложенными стандартами экономии и эффективности использования бюджетных средств. Ожидается, что местные администрации будут добиваться улучшения показателей всех предоставляемых услуг. Администрации с наихудшими показателями должны их улучшить в течение пятилетнего периода. Концепция лучшего качества заставляет местные администрации демонстрировать улучшение качества предоставляемых услуг в условиях жесткого контроля качества управления. Концепция оценки результативности состоит из двух частей:
Анализ каждой услуги должен показать, в какой степени местная администрация соблюдает принцип постоянного повышения результативности в предоставлении услуг. Анализ включает четыре составляющих:
Местные администрации должны показать, что они постоянно улучшают результативность предоставляемых услуг. Обзоры деятельности местных администраций проверяются Инспекцией счетной комиссии для того, чтобы зафиксировать текущий прогресс и оценить дальнейшие перспективы повышения качества услуг. Инспекторы принимают во внимание степень соответствия деятельности поставленным целям и задачам, а также ожиданиям потребителей, повышение качества, эффективность деятельности администрации. Чтобы помочь местным администрациям в достижении лучших результатов, правительство издает индикаторы повышения результативности — ИПР33 на каждый финансовый год. (Они заменили предыдущий набор индикаторов, используемых СК в период с 1993-го по 2000 г.) С 1993 г. все местные администрации должны ежегодно публиковать индикаторы оценки качества, разработанные СК. Набор индикаторов обычно обсуждается публично после распространения специальных документов для обсуждения. Например, документы для обсуждения на 2002—2003 гг. были размещены на интернет-сайте ДТМАР еще в 2001 г., в то время как ИПР на 2001—2002 гг. уже опубликованы и используются для мониторинга. Местные администрации используют обязательные и необязательные индикаторы для оценки результативности предоставляемых услуг. СК и Агентство по улучшению и развитию — АУР разработали библиотеку индикаторов, которые могут использоваться местными органами власти. На интернет-сайте Счетной комиссии размещаются также Руководства по управлению34, в которых обсуждаются лучшие практики по использованию индикаторов качества предоставляемых услуг. Этот интернет-сайт содержит объяснения относительно оценки практик, все инспекционные отчеты и другие публикации, подготовленные с целью оказания помощи местным администрациям по улучшению результативности предоставляемых услуг, предлагает вакансии в комиссии, а также распространяет новости о деятельности инспекции. За 18 месяцев действия программы повышения результативности был достигнут определенный прогресс. По итогам был издан документ35, который содержит примеры применения лучших практик, собранных из различных источников, в 410 местных образованиях Англии и Уэльса. Он также рассматривает роль других организаций и правительства в помощи местным администрациям в достижении лучших показателей. В целом по стране на интенсивные программы аудита ППР и инспекции отчетов о повышении результативности ежегодно тратится £50 млн. Все администрации, вовлеченные в программу лучшей практики, оцениваются с точки зрения ежегодного улучшения качества предоставляемых ими услуг. Вторая фаза ППР прошла в 2001 г. Было проведено около 3 000 аналитических исследований и выполнено 600 инспекционных отчетов (из которых 300 были опубликованы). Как описано выше, ППР оценивают качество предоставления услуг, ставят цели и определяют параметры оценки лучшей практики. По мнению Счетной комиссии, ППР — это первый универсальный подход к оценке применения лучшей практики. Достижения очень конкретны:
Вместе с тем местные администрации повсеместно критикуют программу лучшей практики, особенно в области аудита и инспекций, по следующим причинам:
Мексика Ведущие местные администрации составляют ежемесячный отчет, который включает доходы (по кассовому принципу) и расходы по экономической и функциональной структуре. Это позволяет РМОВ оценивать соответствие фактических результатов исполнения бюджета плановым показателям. Некоторые органы местного самоуправления проводят внешний аудит (законодательство обязывает их проводить внутренний аудит). Это важно, поскольку мексиканские РМОВ не применяют стандарты GAAP. Раскрытие информации Мексика Многие РМОВ размещают информацию о своих бюджетах в интернете. Также они предоставляют гражданам отчет о расходовании средств. Другая новация в сфере информационной открытости состоит в публикации некоторыми штатами Полного годового финансового отчета, который обобщает важную финансовую и статистическую информацию, разъясняющую стандартную бухгалтерскую отчетность. Канада Среди лучших практик в сфере оценки качества управления на региональном и местном уровне особо следует выделить степень раскрытия финансовой информации, а также участие жителей муниципального образования в процессе управления. Болгария На веб-сайте Фонда реформирования местного самоуправления в Болгарии37 содержится информация об инновационных практиках (проект, финансируемый Агентством США по международному развитию и Программой реформирования местного самоуправления и сферы общественных услуг (Будапешт) и направленный на создание модели для сбора, обработки и распространения новых практик среди РМОВ Болгарии38). На веб-странице, посвященной этому проекту, каждую неделю появляются обновления; в свободном доступе находится информация о различных нововведениях в этой сфере. Значительная часть нововведений в области управления общественным сектором затрагивает вопросы взаимодействия администрации с местным сообществом, информационной прозрачности и демократии на местном уровне. Сходная практика, в большей степени ориентированная на раскрытие финансовой информации, была разработана администрацией г. Силистра. Первоначально публичный доступ к информации о бюджетных доходах и расходах муниципального образования был ограничен. Кроме того, информация предоставлялась в формате, не всегда доступном для жителей города. Учитывая возрастающую потребность населения в получении информации, связанной с финансовым менеджментом, глава муниципалитета учредил департамент, деятельность которого заключалась в том, чтобы увеличить информированность жителей муниципалитета о существующей законодательной базе, а также структуре и исполнении местного бюджета. В качестве первого шага администрация города выпустила информационный бюллетень, в котором содержалась информация об исполнении городского бюджета в 1998 г., а также ответы на основные вопросы («откуда поступают деньги в городской бюджет», «куда расходуются средства городского бюджета»). Цель администрации — наладить регулярный выпуск таких информационных бюллетеней; общая концепция и формат предоставляемой информации должны быть доступны и понятны читателю. Бюллетень распространялся бесплатно и представлял огромный интерес для жителей города39. Администрация г. Ловеч констатировала, что жители города не имеют доступа к информации, права на получение которой, равно как и право на участие в процессе местного самоуправления, закреплены в Конституции. Результаты опроса 300 горожан показали, что существуют значительные пробелы в организации и качестве предоставления бюджетных услуг. Для решения этой проблемы администрация города стала разрабатывать проект «Создание системы улучшения качества информации, предоставляемой жителям города, а также стимулирования горожан к участию в процессе управления». Этот проект нацелен на повышение правовой культуры населения, увеличение доступа к информации, он дает возможность жителям муниципалитета контролировать деятельность местной администрации. В результате реализации проекта был создан Справочник услуг, оказываемых населению города (каталог услуг, предоставляемых муниципалитетом, информация о структуре и обязанностях администрации, конституционных правах граждан, а также контактная информация). Кроме того, администрация муниципалитета в сотрудничестве с негосударственными организациями создала Консультационный совет. Консультационный совет был сформирован из жителей города и представлял интересы горожан в процессе формирования местного бюджета (первое заседание Совета проходило при формировании бюджета на 1999 г.). Предоставление информации в наиболее доступном формате перед обсуждением бюджета значительно повышает интерес жителей муниципалитета к процессу формирования бюджета, в результате чего порой появляются интересные предложения относительно эффективного использования муниципальной собственности, людских и природных ресурсов и т.д. Чехия В чешских РМОВ также предпринимались попытки вовлечения жителей в обсуждение проектов бюджета40. Безразличие и недоверие жителей города к местной администрации характерны для многих РМОВ Чешской Республики. Центральное правительство осознает необходимость укрепления отношений между местными администрациями и жителями муниципалитетов, а также представителей СМИ посредством увеличения общественного участия в таких процессах, как составление бюджетов, обсуждение бюджетов и предоставление бюджетных услуг. В этом проекте, который стартовал в г. Йиглава в 1995 г., приняли участие более 70 жителей муниципалитета. Сотрудники местной администрации учредили Совещательный комитет по данному проекту, который занимался изучением взаимоотношений местных органов власти и горожан. Дальнейшие действия были основаны на результатах проведенных опросов: администрация города стала проводить общественные дискуссии, был создан пресс-центр, начал издаваться бюллетень, информирующий горожан о делах администрации, в эфир вышла еженедельная интерактивная радиопередача. Была создана специальная комиссия, занимающаяся рассмотрением вопросов финансирования частных организаций. На осуществление подобной практики требуется 8-12 месяцев, при этом издержки очень невелики. Интересный способ привлечь горожан к публичному обсуждению, а также заручиться их поддержкой был разработан администрацией г. Микулов, в котором проживает 7 700 жителей. Микулов, экономика которого ориентирована преимущественно на сельскохозяйственное производство, пережил болезненный период реструктуризации, в результате которого уровень безработицы в городе резко увеличился. В то же время острая нехватка финансовых ресурсов, необходимых для инвестирования в городскую экономику, не снимала необходимости предоставления основных общественных услуг. Поскольку наилучший способ выявить потребности жителей города — вовлечь их в процесс обсуждения городских проблем, был создан Наблюдательный совет по вопросам инвестирования, целью которого стала разработка долгосрочной инвестиционной стратегии. На первом этапе своей деятельности Наблюдательный совет занимался анализом общественного мнения для выявления приоритетных, с точки зрения жителей города, городских проблем. Информационное обеспечение осуществлялось региональными и местными СМИ. Стоимость реализации проекта была очень невысока (300 долл. США для осуществления работы по связям с общественностью). Проведенная работа позволила привлечь к проекту всеобщий интерес; согласно опросу о существовании проекта знают 98% населения города. Агентство США по международному развитию разработало систему финансовых показателей для Министерства финансов Чехии и Совета администраций городов и муниципалитетов. Благодаря разработанной методологии РМОВ Чехии получили возможность оценивать собственную возможность обслуживать долги и управлять существующей долговой нагрузкой. В административном районе Зноймо, пятом по величине районе среди 77 районов Чешской Республики, был проведен анализ финансового состояния 126 муниципальных образований, в процессе которого были рассмотрены следующие показатели: бюджетные доходы и расходы, дефицит/профицит бюджета, динамика финансовых показателей, объем просроченной задолженности, обслуживание долга, текущие расходы41. Также пилотная Программа сотрудничества местных органов власти предполагает использование показателей качества управления как инструмент оценки долгосрочных планов экономического развития. В качестве примера такого показателя может служить количество новых рабочих мест, созданных после начала реализации программы предоставления налоговых льгот. В отчете Агентства США по международному развитию «Методики ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской отчетности и аудита для местных органов власти» содержатся рекомендации по ведению бухгалтерского учета по методу начисления, информация об издержках предоставления общественных услуг, а также результаты аудиторских проверок, осуществленных специальными сертифицированными организациями. Согласно законодательству Чешской Республики, проведение такого рода аудиторских проверок — необходимое условие для получения разрешения на выпуск ценных бумаг. Палатой аудиторов были разработаны специальные стандарты аудиторских проверок. В соответствии с законодательством Чешской Республики информация об основных средствах должна быть представлена отдельной строкой в бюджете. Министерство финансов рекомендует разделять бюджет на капитальный и текущий. Также рекомендуется предоставлять общую информацию о бюджете в стандартизированной форме. Создание эффективного «электронного правительства» на местном уровне: штат Миннесота (апрель 2002 г.) 42 «Электронное правительство» — система, позволяющая гражданам получать информацию или услуги от местных органов власти через интернет. Деятельность «электронного правительства» может быть реализована посредством сайта, на котором размещена основная информация, посвященная местным органам власти, а также в виде сложной онлайновой информационной системы, самым существенным образом трансформирующей методы предоставления услуг населению. Так как для успешной реализации «электронного правительства» необходимы значительные затраты ресурсов, местные органы власти должны прежде всего оценить все возможные затраты и преимущества от внедрения этой системы. Чтобы повысить эффективность использования веб-сайтов, местным органам власти рекомендуется следовать семи лучшим практикам, приведенным ниже. Оценка необходимости внедрения «электронного правительства» При подготовке к внедрению системы «электронного правительства» местные органы власти должны поставить перед собой стратегические цели и задачи. Прежде всего они должны определить, какие услуги необходимо предоставлять через эту систему. Кроме того, они должны определить, есть ли у них необходимые технологические, людские и финансовые ресурсы, причем в долгосрочной перспективе. Органы местной власти, в которых функционируют несколько департаментов, должны быть уверены, что деятельность всех департаментов координируется в интернете. С самого начала местные органы власти должны определить потенциальных пользователей и их потребности. Исследование местных органов власти в Миннесоте, у которых есть интернет-сайт, показало, что только у 40% школьных округов и менее 10% графств имеется стратегический план развития «электронного правительства». Большинство из опрошенных местных органов власти оценивало свою готовность к внедрению «электронного правительства», еще не начав подготовки к процессу внедрения. Только чуть менее половины опрошенных сообщали о хотя бы частичном успехе в определении потребностей потенциальных пользователей системы. Пример: В процессе разработки сайта администрация г. Буффало собрала сведения о потенциальных пользователях системы (путем выборочного опроса населения и анализа наиболее часто задаваемых вопросов «горячей линии» мэрии, а также работы городских департаментов) для определения информации, которая может понадобиться жителям города. Пользователям предоставляется возможность предложить свои идеи, замечания, имеются прямые ссылки на адрес электронной почты сотрудников мэрии, ответственных за поддержание сайта. Оценка возможности взаимодействия с другими местными органами власти в области «электронного правительства» Для того, чтобы оценить возможность совместного использования различных ресурсов с целью создания «электронного правительства», местным органам власти следует изучить опыт внедрения «электронного правительства» в других РМОВ. Таким образом, местные органы власти могут снизить издержки. Исследование показало, что от 37 до 49% местных органов власти, использующих «электронное правительство», взаимодействуют с другими РМОВ в период разработки и поддержания веб-сайтов. Пример: в школьном округе Центральный Рэд Рок, расположенном в графстве Редвуд, на юго-западе Миннесоты, администрация скооперировалась с местными фермерами и развернула в округе высокоскоростную беспроводную сеть с выходом в интернет, которая позволила соединить между собой удаленные города округа. В обмен на финансовую поддержку и возможность размещения передатчиков на элеваторах фермеры получили высокоскоростной доступ в интернет и постоянную техническую поддержку. Подготовка, внедрение и финансирование системы «электронного правительства» На этапе подготовки к созданию системы «электронного правительства» местные органы власти должны разработать детальный план по ее внедрению и определить экономические последствия этого процесса. Нормальное функционирование веб-сайтов невозможно без их постоянной технической поддержки. Соответственно местные органы власти должны оценить ТСО (совокупную стоимость владения), которая включает затраты на техническую поддержку, обучение персонала, утилизацию оборудования. После получения этого значения администрация должна разработать стратегию по финансированию «электронного правительства». Кроме того, местные органы власти должны назначить одного из служащих (или департамент) ответственным за деятельность «электронного правительства». Только 17% местных органов власти разработали план подготовки, внедрения и финансирования «электронного правительства» после того, как они решили, что его необходимо создавать. Около трети указали на то, что они производили предварительную оценку стоимости оборудования и стоимости контракта с поставщиком услуг по доступу в интернет. Значительно меньшее число администраций оценивало другие издержки. Чуть менее двух третей назначили ответственного за проект. Пример: В 1999 г. правительство графства Блю Еарс создало специальную должность координатора публичной информации, ответственного, кроме всего прочего, за обновление содержимого сайта правительства графства. Несмотря на тот факт, что сайт был создан годом ранее, он не обновлялся на регулярной основе. Работая с отдельными департаментами правительства графства, координатор сумел обеспечить точность публикуемой информации и своевременность появления новых материалов на сайте. Обеспечение безопасности Все органы власти, предполагающие создать «электронное правительство», должны внедрить соответствующую систему безопасности, причем штаты с высоким уровнем риска должны уделять этому как можно больше внимания. Местные органы власти должны оценить риски для своего оборудования, баз данных и веб-сайтов и, основываясь на этих оценках, определить политику по защите своих инвестиций. Администрации должны установить межсетевые экраны, использовать современные антивирусные программы и быть готовыми к прорыву систем безопасности. Они должны управлять доступом своих служащих к веб-сайту и его данным. Местные органы власти должны тестировать свои системы безопасности и предоставлять доступ третьим лицам (в случае, если система безопасности достаточно надежна). Менее половины опрошенных местных органов власти, внедривших систему «электронного правительства», проводили частичную или полную оценку рисков, связанных с информационной безопасностью. Почти 53% опрошенных указали, что они разработали процедуры полного резервного копирования содержимого сайта и его восстановления в случае чрезвычайной ситуации. Около 31% сумели самостоятельно оценить качество своей системы безопасности, а 11% привлекали для этого сторонние организации. Пример: Миннеапольский школьный округ подготовил план по восстановлению своих информационных систем в случае чрезвычайных ситуаций. В плане рассматриваются возможные чрезвычайные ситуации, которые могут препятствовать функционированию информационных систем, определяются специальные группы по восстановлению систем, а также задачи, которые члены этих групп должны решать в случае чрезвычайных ситуаций. Соглашения с внешними организациями позволяют округу не останавливать компьютеризированную обработку информации даже в случае чрезвычайной ситуации. Определение информационной политики «электронного правительства» Для управления «электронным правительством» местные органы власти должны разработать инструкции, которые регулируют использование веб-сайтов сотрудниками администраций, содержание информации, которая публикуется на сайте, а также маркетинговые усилия по его продвижению. Местные органы власти должны определить политику по хранению информации о пользователях системы и разместить ее на своих веб-сайтах. Они также должны определить степень доступности сайтов для инвалидов и людей, не говорящих по-английски. Среди опрошенных администраций 43% указали, что у них есть письменно оформленный регламент по использованию веб-сайта. Лишь немногие из опрошенных разработали маркетинговый план по оказанию услуг, и незначительное число формально определили, какую информацию они будут собирать у пользователей. Около 14% указали, что их веб-сайты соответствуют инструкциям по тому, как сделать сайт доступным для инвалидов, но большинство просто не смогли ответить на этот вопрос. Пример: В нижней части каждой страницы официального сайта графства Стернс находится ссылка, определяющая требования администрации к хранению информации, полученной от пользователей. Администрация декларирует цель сбора информации и объявляет, что не будет продавать или передавать информацию третьей стороне, кроме как по требованию закона или по решению суда. Обеспечение оптимальности функционирования веб-сайта. При разработке веб-сайтов местные органы власти должны преследовать цель удовлетворения потребностей пользователей, а также решения собственно задач «электронного правительства». Это подразумевает следование принятым практикам в оформлении веб-страниц. Перед публикацией веб-страниц местные органы власти должны провести тестирование и убедиться в том, что они правильно функционируют. Они должны учитывать и необходимость постоянной поддержки сайта. Около 78% местных органов власти, располагающих системой «электронного правительства», указали, что при разработке их веб-сайтов определялась предположительная целевая аудитория сайта. Значительный процент администраций сообщили, что следовали определенным инструкциям для того, чтобы сделать сайт удобным для пользования (в том числе, максимально расширив контактную информацию). Около 67% местных органов власти, располагающих «электронным правительством», указали на то, что определяли ответственность по тестированию сайта. Только 8% имели письменные планы с описанием процедур для поддержки сайта. Пример: Во время недавнего изменения веб-сайта графство Рэмси внесло исправления с тем, чтобы наилучшим образом удовлетворить потребности пользователей. Графство провело исследование среди пользователей сайта, спрашивая их о том, в какой информации и услугах они заинтересованы. Кроме того, сотрудники администрации проанализировали статистику, показывавшую, какие веб-страницы пользовались наибольшей популярностью среди посетителей сайта. Оценка «электронного правительства» Местные органы власти должны оценивать свои веб-сайты с точки зрения их соответствия задачам «электронного правительства». Кроме того, они должны на регулярной основе определять возможности улучшения веб-сайтов и пересматривать их содержание. Лишь 19% из опрошенных органов местной власти указали, что они пытались оценить свои веб-сайты. Однако половина опрошенных администраций отметила, что они переработали свой сайт, основываясь на замечаниях, полученных от пользователей. Пример: несмотря на тот факт, что веб-сайт г. Плимута успешно функционирует с 1996 г., сотрудники администрации города считают, что и в дальнейшем его работа должна постоянно совершенствоваться. На сайт вносились незначительные изменения, основанные на замечаниях пользователей и статистике посещения сайта. Кроме того, сотрудники администрации планируют в значительной мере переработать дизайн и структуру сайта с целью его расширения, обеспечения более простой навигации и упрощения для различных департаментов работы по размещению информации. В ответ на замечания пользователей администрация города рассматривает возможность размещения на сайте информации об услугах коммунальных предприятий и оплаты этих услуг через веб-сайт. Кодекс лучшего поведения (этики) для служащих государственных и муниципальных департаментов «Устойчивость любой административной системы в значительной степени зависит от того, насколько она удовлетворяет нуждам и интересам жителей. Больше всего устойчивость системы зависит от степени интеграции ее департаментов. В секторе общественных услуг такая интеграция базируется на соглашениях и практиках» (Кодекс поведения в общественном секторе Новой Зеландии). Кодексы поведения в общественном секторе разработаны, в частности, в Новой Зеландии, Австралии, Великобритании. Существуют также рекомендации, разработанные сотрудниками Всемирного банка, Международной федерации бухгалтеров43 и ОЭСР. Кодексы поведения для работников общественного сектора преимущественно сфокусированы на таких этических ценностях, как честность, уважение общественных интересов, ответственность, правильное использование общественных ресурсов, информационная открытость и избежание конфликтов интересов. Все кодексы предполагают, что служащие общественного сектора не должны злоупотреблять своим положением для получения персональной выгоды, например в форме подарков, использовать в личных целях инсайдерскую информацию, свой статус, власть. Работник администрации должен избегать не только ситуаций, в которых личные интересы конфликтуют с общественными, но также ситуаций, в которых может возникнуть намек на возникновение подобного конфликта. Также необходимо полное раскрытие всех интересов и всех возможных конфликтов. Основным принципом Кодекса поведения в Новой Зеландии является политическая нейтральность. Другой принцип, рассмотренный в кодексах, — честность и профессионализм в обращении с общественными активами, денежными средствами, конфиденциальной информацией. Также кодексы общественного сектора включают обязанности сотрудников по отношению к населению, служащим вышестоящих уровней, коллегам. Работники администраций должны придерживаться определенных этических принципов, в их число входят: честность, открытость, высокие стандарты поведения, однако злоупотребления положением, дискриминации и притеснений необходимо избегать во что бы то ни стало. Великобритания Департамент транспорта, местных администраций и регионов (ДТМАР) разработал семь принципов поведения работников администраций муниципальных образований44:
Австралия Конфликт между частными и общественными интересами может возникнуть при организации тендеров и произведении закупок, наборе служащих на работу, получении подарков, планировании, лицензировании, реализации деловых интересов служащих госдепартаментов, занимающихся политический деятельностью, при проведении предвыборной кампании. На уровне штатов, кроме обычного законодательства штатов и кодексов поведения, огромную роль в предотвращении конфликтов интересов играют средства массовой информации, со свойственными им оперативностью и агрессивностью. На местном уровне СМИ действуют не столь быстро, а кодексы поведения утверждены администрациями штатов для местных администраций. В штатах Новый Южный Уэльс и Квинсленд для того, чтобы поддержать практику этического поведения в общественном секторе, были созданы Независимая комиссия по делам коррупции Нового Южного Уэльса и Комиссия по рассмотрению уголовных дел в Квинсленде. Обе организации играют двоякую роль. С одной стороны, они занимаются проведением расследований и инициированием уголовных дел по факту коррупции в общественном секторе. С другой стороны, применяют такие «профилактические» меры, как реализация обучающих программ и ведение кодексов поведения. Под юрисдикцией этих органов власти находятся как выбранные представители, так и назначенные чиновники. Если в ходе предварительного разбирательства факт коррупции подтверждается, проводится полноценное расследование. Кодекс поведения45 требует от работника департамента общественного сектора следования следующим принципам:
Кодекс поведения был подробно разъяснен в Меморандуме Билля об общественных услугах (1999)46. Новая Зеландия Три принципа, которых должны придерживаться работники общественного сектора в своей деятельности, сформулированы в Кодексе поведения47:
Всемирный банк Непременное условие для создания ответственного и прозрачного в своей деятельности правительства (администрации) — разделение общественных и частных интересов в поведении работников. Решения и действия работников администрации не должны мотивироваться личными интересами. В противном случае возникает конфликт интересов общественных обязанностей и личных интересов48. Для идентификации подобных конфликтов страны должны принять ряд мер, основанных на принципах законодательства и Кодексов поведения, для специальных комиссий и судов. Декларация об имуществе — одна из подобных мер: работники департаментов общественного сектора (иногда члены судебных и законодательных органов) должны заполнять декларацию о собственных доходах. В некоторых странах, где коррупция — повседневное явление среди работников департаментов общественного сектора, принимаются законы, требующие заполнения деклараций о доходах. В других странах, в частности в демократических западных странах, работники не должны отчитываться о личных доходах, здесь полагаются исключительно на традиции институциональной этики, эффективные системы налогообложения личных доходов и доступ общественности к информации. В качестве любопытного исключения можно привести США, где широкое развитие получила система публичного раскрытия информации о финансовом положении служащих общественных департаментов и членов правительства. Любая система, которая требует отчета о доходах, имеет свои принципы и основные цели. Прежде всего она стремится пресечь возможность работников администраций и общественных департаментов брать взятки или получать любую другую нелегальную прибыль, заставляя отчитываться о личных доходах. Общепризнанный факт, что система отчета о личных доходах не является единственным и универсальным средством борьбы против коррупции. Система, где требуется заполнять декларации, основана на добровольном сотрудничестве и согласии работников, следовательно, очень просто не задекларировать дополнительные доходы, полученные нелегальным путем. Для того чтобы предотвратить возможность возникновения конфликта интересов, очень часто администрации предпринимают ряд юридических мер. Подобные меры, влияющие на поведение работников частного сектора, включают:
Заполнение декларации о доходах — это скорее формальная мера, которая служит для напоминания работникам департаментов общественного сектора о собственных правах и обязанностях, которых они должны придерживаться. Первая обязанность любого служащего департамента общественного сектора — доложить о возможном возникновении конфликта интересов. Система обучения и тренингов направлена на то, чтобы служащие получили четкое представление о собственных правах и обязанностях. Тем не менее не всегда возможно определить, существует ли конфликт интересов, а также то, каким образом применять законодательство в конкретных ситуациях. Любой служащий имеет право обратиться к вышестоящему лицу, которое, в свою очередь, может положиться на центральные контролирующие органы для разрешения конфликтных ситуаций. Независимые третьи лица, такие, как специалисты по вопросам этики, должны быть доступны для всех работников департаментов. Страны ОЭСР Кодекс этических норм в странах, входящих в ОЭСР, — это очень важный документ49, объединяющий все этические нормы и правила поведения, — фактически законодательство по борьбе с коррупцией в странах ОЭСР. Международная федерация бухгалтеров50 Основные принципы, которые должны соблюдаться государственными и муниципальными служащими, состоят в следующим: Честность и соблюдение этических норм Служащие общественного сектора должны отчитываться при работе с общественными средствами. Они должны демонстрировать:
Конфликты интересов Работники администраций должны соблюдать не только федеральное законодательство и законодательство конкретного муниципалитета, но также правила неразглашения информации. Вместе с тем необходимо соблюдать принцип информационной открытости в отношении общественно значимой информации. Возникновение конфликта интересов может принести столько же ущерба, сколько реальный конфликт, и работники департаментов должны приложить все усилия, чтобы гарантировать, что во всех сферах их деятельности, как профессиональных, так и частных, не возникала возможность появления подобного конфликта. В данном контексте избежание конфликтов интересов означает, что работники не злоупотребляют своим положением, не преследуют цель получения личной выгоды, используя для этого общественные средства и активы за пределами общественного сектора. Политические интересы В этом контексте политические интересы включают все виды политической деятельности, в том числе выдвижение на назначаемые и выборные должности, публичные выступления, участие в выборах в качестве кандидата за последние пять лет. Любые подобные действия раскрываются в «реестре интересов», и, если конфликт интересов с работой в общественном секторе может возникнуть в реальности или потенциально, соответствующее лицо не может участвовать в обсуждении, принятии решений или других действиях. Подарки, гостеприимство и развлечения Служащие общественного сектора не должны принимать или предлагать платежи, в том числе взятки, подарки, которые могли бы повлиять на действия сторон. Возможность применения этих практик в России Даже самая лучшая практика не может быть использована во всех странах одновременно и при этом приносить одинаковую пользу, так как исторический контекст, законодательная система и уровень развития стран существенно различаются: таким образом, все вышеперечисленные практики не могут быть применены в России в неизменном виде и, кроме того, не будут одинаково эффективны. Например, уникальная система внутреннего контроля, применяемая в Канаде и основанная на освещении политики администрации в прессе, а также на том, что представители администрации несут личную ответственность перед жителями своего муниципалитета, не применима в российских условиях в краткосрочной и среднесрочной перспективах. Но, тем не менее, по мнению Standard & Poor’s, система внешнего финансового аудита и аудита текущей деятельности администрации вполне может использоваться администрациями различных муниципальных образований в России как федеральным правительством, так и ассоциациями РМОВ. На второй стадии каждое муниципальное образование — в зависимости от его размеров, уровня финансового менеджмента — может реализовывать процедуры внутреннего контроля и определять издержки, связанные с предоставлением общественных услуг и повышением эффективности управления. Как полагает Standard & Poor’s, в случае, если РМОВ модифицируют системы отчетности или начинают использовать новые практики, необходимо вмешательство Совета аудиторов для снижения рисков, связанных с резкими изменениями факторов кредитоспособности. Условия, необходимые для эффективной деятельности внутреннего аудита:
В российских условиях особое внимание аудитор должен уделять финансовому менеджменту, эффективности текущей деятельности, производительности, следованию законодательству, информационной открытости. Система показателей эффективности деятельности, если и будет разработана в России, то только на второй стадии: как указано выше, все они включены в политику «управления по результатам», где реально и объективно определяются цели эффективности/производительности для каждого департамента, и дается соответствующая адекватная оценка результатов. В том случае, если применяются стандартные показатели деятельности, это должно происходить на регулярной основе, для того, чтобы проводить многолетние сравнения и следить за такими показателями, как эффективность, качество управления, в основных сферах деятельности администраций. Внедрение требующего строгого соблюдения, подробного и открытого Кодекса поведения служащих общественного сектора чрезвычайно важно для России. Можно использовать смешанный подход: установить общие принципы, подобные принятым в Великобритании, и детализировать их разъяснениями и примерами, как это сделано в Новой Зеландии; также можно использовать некоторые элементы из комбинированного документа ОЭСР. Может существовать общий Кодекс поведения для всех администраций, который служит основой для разработки Кодекса для каждого уровня местных властей. Кодекс поведения должен:
В Кодексе поведения организации должны быть отражены три фундаментальных принципа — открытость, честность и подотчетность, а также связанные с ними проблемы. Вступая в должность, все члены руководящего органа и персонал должны подписать соответствующий Кодекс и впоследствии руководствоваться им. Важно обеспечить надежную законодательную основу Кодекса поведения и установить внутренний и внешний контроль (как сделано в 2/3 стран ОЭСР). В случае несоблюдения Кодекса поведения могут применяться штрафы. |
Похожие:
 | Проект мбрр «техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» |  | Проект Минфина России и мбрр «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской... |
| Проект Минфина России и мбрр «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской... | | Заполняется кадровым подразделением территориального органа мвд россии на районном уровне совместно с подразделением информации и... |
| Заполняется кадровым подразделением территориального органа мвд россии на районном уровне совместно с подразделением информации и... | | Фку «гиац мвд россии», иц территориального органа мвд россии на региональном уровне |
| В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, n 31, ст. 3823) в... | | Приоритетные направления государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2013 году на федеральном и региональном... |
| Актуальные вопросы применения Федерального закона от 05. 04. 2013 №44-фз «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для... | | Акб «мбрр» (оао) юридический адрес: Российская Федерация, 115035, г. Москва, Садовническая ул., д. 75 (далее – Банк). Организатор... |