15.3. Функции и полномочия Счетной палаты при осуществлении
внешнего контроля
Одним из органов государственного финансового контроля является Счетная палата РФ, которая также наделена большими полномочиями по вопросам организации и проведения контрольно-ревизионных мероприятий. Основными руководящими документами Счетной палаты РФ являются:
- Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями от 01.12.2004).
- Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 01.07.2005).
Так, в статье 1 вышеуказанного Федерального закона оговорен статус Счетной палаты РФ (далее по тексту - Счетная палата), в соответствии с которым она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему, что также закреплено в статьях 151 и 164 БК РФ, что Счетная палата входит в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, и считается органом государственного контроля.
Счетная палата в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, вышеуказанным законом, другими законодательными актами РФ. В рамках закрепленных задач Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
Основными задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.
Кроме того, Счетная палата обязана представлять Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета. Также она выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на:
государственные органы и учреждения в РФ;
федеральные внебюджетные фонды;
органы местного самоуправления;
предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности
если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Кроме того, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций в части, связанной с:
получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета;
использованием федеральной собственности и управлением ею;
а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов РФ, Центральный банк РФ и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов РФ и его органы контроля и надзора, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
Организационно счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты. Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.
Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения. Также они имеют право входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. А при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.
Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.
Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.
Инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством РФ за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты. По совместному предложению Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты Коллегия принимает Регламент Счетной палаты, утверждает содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты.
В процессе реализации своих задач, указанных выше, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает выполнение следующих мероприятий:
- организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.
Счетная палата осуществляет свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего и системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты.
Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. После формирования проекта годового плана, он представляется на рассмотрение и утверждение в Коллегию Счетной палаты.
Основанием для проведения внеплановых контрольных мероприятий являются постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы или решение Коллегии Счетной палаты.
Счетная палата свои комплексные ревизии и тематические проверки проводит по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.
При проведении контрольно-ревизионных мероприятий в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.
В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности представителями Счетной палаты определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.
По итогам проведенного контрольно-ревизионного мероприятия представители Счетной палаты составляют отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность.
Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу о результатах проведенных ревизий и проверок, а также доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.
Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.
Специалисты Счетной палаты постоянно осуществляют анализ проведенных контрольно-ревизионных мероприятий, обобщают и исследуют причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета.
На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.
Кроме того, на основании полученных данных разрабатываются предложения по совершенствованию методов и форм проведения контрольно-ревизионных мероприятий.
При проведении контрольно-ревизионных мероприятий должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).
Кроме того, должностные лица Счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Счетной палатой.
По запросам Счетной палаты все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.
По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.
Отказ или уклонение должностных лиц вышеуказанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
Ответственность установлена статьей 287 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ, по тексту которой оговорено:
- в первой части вышеуказанной статьи, что неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ или Счетной палате РФ, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, - наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет;
- во второй части вышеуказанной статьи, что те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового;
- в третьей части вышеуказанной статьи, что деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они сопряжены с сокрытием правонарушений, совершенных должностными лицами органов государственной власти или совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также если повлекли тяжкие последствия, - наказываются лишением свободы на срок от четырех до восьми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
В ходе осуществления своих контрольных функций за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ и за использованием кредитных ресурсов Счетная палата осуществляет контроль за:
- управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;
- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
- предоставлением государственных кредитов;
- предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
При организации и проведении контроля за федеральными внебюджетными фондами Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся введении Правительства РФ.
При организации и проведении контроля за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности.
При организации и проведении контроля за банковской системой Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета, а также за деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга РФ.
Представители Счетной палаты осуществляют проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений. Данные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.
Кроме того, Счетной палате предоставлено право проводить экспертизу и давать заключения по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета, проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, проектам международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального бюджета, проектам программ на финансирование которых используются средства федерального бюджета, и проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.
Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.
В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания при:
выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.
Предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.
Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия данного органа государственной власти Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
Отчеты о результатах проверок и ревизий представляются на рассмотрение Коллегии Счетной палаты аудиторами, ответственными за их проведение. По итогам их рассмотрения Коллегия Счетной палаты принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании Коллегии Счетной палаты.
Однако на сегодняшний день не принят закона о контроле, имеет место не соответствие законодательной базы тем контрольным функциям, которые осуществляют контрольные органы, что существенно затрудняет взаимодействие между всеми контрольными органами. Отсутствует четкое разделение контрольных функций, не достигнута жесткая вертикаль подчиненности и управления контрольными органами, допускается дублирование проверяемых вопросов.
В действующих руководящих документах нет четких определений и классификации нарушений, которые выявляются в ходе проведения контрольно-ревизионных мероприятий, что отрицательно сказывается на управлении контрольными органами. Например, расходы на содержание Счетной палаты утверждаются в Минфине России, а Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая является подразделением Минфина России, в соответствии со своим Планом контрольной и надзорной работы на 2005 год обязана проверить финансово-хозяйственную деятельность Счетной палаты.
В результате этого должностные лица, которые в соответствии с действующим законодательством в первую очередь проверяются представителями Счетной палаты, могут сами организовать контрольную проверку на своих проверяющих - Счетную палату.
|
