15.2. Совершенствование органов государственного контроля. Функции
и полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
С целью реорганизации и дальнейшего совершенствования системы и органов контроля в государстве ив соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" в 2004 году произошла передача функций Минфина России по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.
В результате этого контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере стал самостоятельной функцией в органах исполнительной власти. Произошло расширение сферы деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в том числе и в осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, связанных с программно-целевым бюджетным планированием в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах. Данный документ был разработан во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития РФ, с учетом одобренных Правительством РФ принципов реструктуризации бюджетного сектора в РФ, и направлен на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ. Вышеуказанная Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 утверждены "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", в соответствии с вышеуказанным постановлением Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы функции органа валютного контроля, а также оговорено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится введении Министерства финансов РФ.
По тексту вышеуказанного документа оговорены основные функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а именно:
- проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ;
- проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере;
- осуществление надзора за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в РФ резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству РФ, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля;
- организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте РФ;
- организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
В Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, более детально оговорены полномочия и порядок деятельности службы, а также общие положения службы в структуре органов исполнительной власти.
Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В своей деятельности она руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, а также настоящим Положением.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ. Кроме того, Федеральной службе финансово-бюджетного надзора предоставлено право осуществлять свою деятельность и реализовывать свои функции непосредственно и через свои территориальные органы, которые она может создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке.
Федеральной службе финансово-бюджетного надзора предоставлены следующие полномочия в установленной сфере деятельности по осуществлению контроля и надзора, а именно:
- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
- за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций.
Кроме того, представители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направляют заявителям ответы в установленный законодательством РФ срок.
В рамках своей компетенции Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ. С этой целью приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17 ноября 2004 г. N 102 объявлен перечень должностных лиц, которым предоставлено право на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а именно:
- руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители;
- начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- начальники отделов территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;
- иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.
В целях реализации своих функций и полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей. А также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
- проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и(или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;
- заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;
- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;
- разрабатывать и утверждать в установленном порядке образцы удостоверений государственных инспекторов.
Однако Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Сотрудники Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при осуществлении ревизий и проверок имеют право прохода во все здания и помещения, занимаемые проверяемыми организациями независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности. Однако сотрудники Службы при проведении ревизий и проверок не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, если иное не установлено законом.
О серьезных намерениях и полномочиях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора свидетельствует План контрольной и надзорной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2005 год, утвержденный Министром финансов РФ А.Л. Кудриным 31 декабря 2004 г. Вышеуказанный план сформирован на основе основных направлений деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2005 год с включением в него следующих контрольных мероприятий (план раскрыт в сокращенном варианте), а именно:
1. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета в 2004 году на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
2. Проверка бюджетов субъектов РФ, получивших финансовую помощь из федерального бюджета в 2004 году.
3. Проверка бюджетов закрытых административно-территориальных образований за 2004 год и использования средств федерального бюджета, выделяемых бюджетам территориальных образований:
8. Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Сибирского отделения Российской академии наук и организаций, находящихся в его ведении, а также эффективности их внебюджетной деятельности в части использования закрепленных за ними объектов федеральной собственности за 2003-2004 годы:
16. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2004 году на реализацию мероприятий подпрограммы "Морской транспорт" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", за 2004 год.
17. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2004 году на реализацию мероприятий подпрограммы "Гражданская авиация" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", за 2004 год.
18. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2004 году на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы "Юг России", за 2004 год.
19. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных бюджетам Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Иркутской области на строительство и реконструкцию отдельных объектов производственной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, за 2003-2004 годы:
21. Проверка эффективности внебюджетной деятельности государственных высших учебных заведений, подведомственных Министерству культуры и массовых коммуникаций РФ и Министерству здравоохранения и социального развития РФ в части использования закрепленных за ними объектов федеральной собственности за 2003-2004 годы.
22. Проверка целевого использования бюджетных средств Главным Военно-медицинским управлением, медицинскими службами родов войск, военных округов (флотов), военно-медицинскими учреждениями Министерства обороны РФ, в том числе полученных на военную медицину в 2003-2004 годах.
23. Проверка целевого использования бюджетных средств Главным управлением кадров и военно-учебными заведениями Министерства обороны РФ, в том числе полученных на военное образование в 2003-2004 годах.
24. Проверка использования средств, полученных подразделениями Военно-морского флота от сдачи в аренду недвижимого имущества за 2003-2004 годы.
25. Проверка использования бюджетных средств, выделенных Квартирно-эксплуатационному управлению Северо-Кавказского военного округа (КЭУ СКВО) Министерства обороны РФ на квартирно-эксплуатационные расходы в 2003-2004 годах:
30. Проверка расходования средств федерального бюджета, выделенных Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и входящих в его систему органов, организационно обеспечивающих деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества в субъектах РФ, на реализацию Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России", за 2003-2004 годы:
32. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных организациям топливно-энергетического комплекса на использование и восстановление источников добычи углеводородного сырья.
33. Ревизия финансово-хозяйственной деятельности и проверка контрольной работы территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора:
Кроме указанных выше контрольных мероприятий в план включены проверки финансово-хозяйственной деятельности Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов за 2004 год, Пенсионного фонда РФ и его региональных отделений в субъектах РФ за 2004 год, Счетной палаты РФ за 2003 - 2004 годы, санаторно-курортного и туристического комплекса г. Сочи за 2004 год, Министерства иностранных дел РФ за 2003 - 2004 годы, ФГУП "СГ-Транс" за 2004 год, ФГУП "Центральное диспетчерское управление топливно-энергетического комплекса" за 2004 год, Федеральной энергетической комиссии и Федеральной службы по тарифам за 2004 год, Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству за 2004 год, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды за 2004 год, загранучреждений, подведомственных Министерству иностранных дел РФ, Министерству экономического развития и торговли РФ, а также использования находящейся за рубежом федеральной собственности, подведомственной Управлению делами Президента РФ, за 2004 год, Информационного телеграфного агентства России (ИТАР-ТАСС) за 2004 год.
В план также включены проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Государственного таможенного комитета РФ и Федеральной таможенной службы за 2004 год, Главного управления вневедомственной охраны Министерства внутренних дел РФ и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел за 2004 год, Министерства юстиции РФ и его территориальных органов в федеральных округах за 2004 год, Генеральной прокуратуры РФ и органов прокуратуры в субъектах РФ за 2004 год, Федеральной службы земельного кадастра России (Федерального агентства кадастра объектов недвижимости) за 2002-2003 годы.
Ряд мероприятий, включенных в план, посвящены проверкам соблюдения актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования предприятиями лесопромышленного комплекса, предприятиями черной и цветной металлургии, предприятиями, осуществляющими транспортные перевозки, предприятиями оборонного и машиностроительного комплекса, предприятиями, оказывающими услуги в области связи, предприятиями нефтеперерабатывающей и нефтегазовой промышленности, предприятиями, созданными на основе или с участием иностранного капитала.
В интервью "От КРУ - к федеральной службе финансово-бюджетного надзора", советника руководителя Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, кандидата юридических наук Г.М. Богачева четко отражены актуальные проблемы, с которыми столкнулась Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также направления по взаимодействию Службы со Счетной палатой РФ.
Так, одной из наиболее острых и важных проблем, считает Г.М. Богачев, является проблема необходимости разработки методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов при расходовании средств федерального бюджета, а также оценки качества внутриведомственного и регионального бюджетного планирования и управления бюджетными средствами. Это проблема, общая для всех контрольных органов, и объединение наших действий и потенциала Счетной палаты даст возможность получить обоснованные и сбалансированные методики контроля и надзора в этой области. Не стоит забывать и о том, что организация этой деятельности и результаты работы органов контроля и надзора должны соответствовать международным стандартам, быть доступными в своем изложении для обобщения и анализа.
Вопрос паспортизации контрольно-надзорных мероприятий, технология учета их результатов одинаково актуальны как для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и для Счетной палаты. Работа над "информационной картой" контрольных мероприятий ведомств должна координироваться.
Обмен информацией на этапе планирования и по результатам контрольно-надзорных мероприятий, а также информацией по результатам анализа зарубежного опыта может стать основой для согласованных действий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты. В частности, большое значение имеют юридические аспекты подготовки результатов контрольных мероприятий, которые должны иметь глубокую доказательную базу и содержать как можно меньше рисков в оценках и заключениях. Осуществление таких совместных действий будет способствовать повышению квалификации работников обоих ведомств.
Кроме того, одним из направлений работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора является осуществление надзора за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре за органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Однако пока направления деятельности органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их задачи, функции и полномочия четко не определены.
Естественно эти структуры необходимы и основная их цель - проверка деятельности самого органа, который их создал, и подведомственных ему учреждений, поэтому необходимо, чтобы эти органы были органично встроены в контролирующую систему страны. В этом случае часть работы Службы и работы Счетной палаты будут выполнять эти контролирующие ведомства. Для этого нужно их деятельность, которую они осуществляют сейчас, скоординировать с задачами, решаемыми Службой. С этой целью необходимо унифицировать методики контрольно-надзорной деятельности, системы отчетности, программное обеспечение, позволяющее вести сбор, накопление, обработку и анализ результатов контрольных мероприятий. Определить порядок информационного взаимодействия.
В настоящее время специалистами Службы разрабатывается Регламент взаимодействия Федеральной службы и органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с целью оптимизации и эффективности взаимоотношений в организации и проведении контрольных и надзорных мероприятий.
В своем интервью Г.М. Богачев обратил внимание на то, что в соответствии с полномочиями, которые объявлены в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Служба имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов. А также в организациях, которые используют материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.
При этом необходимо учитывать, что ряд коммерческих фирм выполняет работы, оказывает услуги и поставляет товары для государственных нужд, которые оплачиваются из федерального бюджета, поэтому Служба обязана проверить правомерное, в том числе целевое и эффективное расходование государственных средств.
Кроме того, Федеральная служба имеет право осуществлять контроль и надзор за проводимыми резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютными операциями, в ходе проводимых проверок будет оцениваться соответствие проведенных ими операций валютному законодательству РФ, условиям лицензий и разрешений, а также соблюдение организациями нормативных актов органов валютного регулирования.
По вопросам взаимодействия Службы с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел и Федеральной службой безопасности готовится проект нового законодательного документа. В нем будет определен порядок получения Федеральной службой информации о принятых правоохранительными органами и прокуратурой мерах по реализации материалов ревизий и проверок, так как экономическая составляющая в общей сумме совершаемых в стране правонарушений неуклонно возрастает.
Для расследования большинства из них правоохранительным органам требуется участие квалифицированных специалистов Федеральной службы. В результате этого объем контрольных мероприятий по обращениям правоохранительных органов возрастает, увеличивается сложность проводимых проверок. Для их проведения требуются знания не только в вопросах бухгалтерского учета, но и правового анализа ревизуемых финансово-хозяйственных операций.
С учетом вышеуказанного по тексту можно сделать вывод, что государство неукоснительно и целенаправленно проводит мероприятия по усилению контроля и надзора за эффективным, целевым и законным расходованием выделенных из бюджета денежных средств и материальных ресурсов. С этой целью в 2004 году была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая наделена большими полномочиями и функциями, имеет все условия для осуществления контроля и надзора за различными участками финансово-хозяйственной деятельности различных государственных структур, организаций и учреждений.
|
