Статья 3
ВОПРОС 4.
Действующий закон «О беженцах» не содержит гарантий невысылки лиц, обжалующих отказ в предоставлении временного убежища на территории РФ, хотя одним из важнейших критериев предоставления убежища является наличие для заявителя серьезного риска подвергнуться в стране исхода обращению, противоречащему статье 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 № 363 подтверждает право таких лиц на законное пребывание в России, что защищает их от административного выдворения. Однако в случае, если власти страны исхода направляют запрос об экстрадиции, то гарантия невыдачи такого лица до того, как он исчерпает свое право на обжалование отказа в предоставлении временного убежища, отсутствует. В частности, утверждение Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении № 11 от 14 июня 2012 г. о том, что вступление в силу решения о выдаче не должно обуславливать фактическую передачу лица запрашивающему государству до окончательного разрешения его заявления о предоставлении временного убежища, относится исключительно к порядку рассмотрения судами жалоб на экстрадицию. Вместе с тем, указанное Постановление Пленума ВС РФ не регламентирует действий Генеральной прокуратуры и ФСИН России, ответственных за исполнение решений о выдаче, которым закон не запрещает осуществить передачу такого лица запрашивающей стороне.
Постановлением правительства РФ № 1002 от 14 декабря 2009 г. расширен перечень ведомств, уполномоченных принимать решения о нежелательности пребывания иностранцев на территории России, влекущие депортацию (ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Процедура принятия указанных решений не предусматривает для лиц, в отношении которых она проводится, возможности представить свои доводы о риске подвергнуться в стране назначения обращению, запрещенному статьей 3 ЕКПЧ. Представление таких доводов на стадии обжалования уже принятых решений чрезвычайно затруднено, т.к.:
специальных норм, регулирующих порядок обжалования решений о нежелательности пребывания иностранцев на территории РФ, национальное законодательство не содержит;
в соответствии с общими нормами об оспаривании решений органов государственной власти и должностных лиц в гражданском судопроизводстве (глава 25 ГПК РФ), подача соответствующего заявления в суд не приостанавливает исполнения оспариваемого решения – данный вопрос оставлен на усмотрение судьи (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ);
срок рассмотрения заявления судом составляет 10 дней (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ);
лицо, чье пребывание в России признано нежелательным, должно покинуть территорию РФ в срок, который устанавливается органом, принявшим соответствующее решение, и редко превышает несколько суток, поскольку определяется как достаточный для выезда.
Отсюда очевидно, что лицо, опасающееся возвращения в страну исхода из-за риска подвергнуться запрещенному обращению, не располагает эффективным средством правовой защиты, приостанавливающим процедуру депортации до его исчерпания.
Принятие решений об экстрадиции по запросам иностранных государств относятся к компетенции Генеральной прокуратуры РФ. В течение последних лет ряд экстрадиционных запросов от иностранных государств был отклонен Генеральной прокуратурой. Однако свидетельств того, что при принятии таких решений учитывался риск нарушения статьи 3 Конвенции, не имеется, т.к. закон не обязывает Генеральную прокуратуру знакомить заявителя с основаниями, по которым в его выдаче отказано.
Обжалование решений об экстрадиции затруднено из-за отсутствия в российском законодательстве нормы, обязывающей Генеральную прокуратуру уведомлять адвоката о том, что вынесено постановление о выдаче его подзащитного. С учетом того, что иностранный гражданин, в отношении которого принято решение об экстрадиции, как правило, не знает соответствующих норм законодательства РФ и содержится под стражей без возможности оперативно связаться со своим адвокатом, указанное обстоятельство существенно ограничивает его право на защиту. Еще более затруднена реализация этого права для заявителей, не владеющих русским языком, т.к. уведомления о выдаче часто вручаются в отсутствие переводчика. Так, например, восстановить срок для обжалования постановления о выдаче Наби Султанова в Узбекистан, где для него существовал серьезный риск подвергнуться запрещенному обращению, удалось только при рассмотрении данного вопроса Верховным Судом РФ в кассационной инстанции, причем, после срочного обращения к властям РФ Специального Докладчика ООН по вопросам о независимости судей и адвокатов.
Особенность российского законодательства состоит в том, что одна по существу процедура депортации разделена в нем на два понятия: административного выдворения и собственно депортации.
«Депортация» - принудительная высылка иностранного гражданина (лица без гражданства) из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (последний абзац части 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан на территории РФ). Депортация может быть произведена только в случаях, если у депортируемого лица:
сокращен срок проживания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории РФ,
аннулировано разрешение на временное проживание иностранного гражданина лица без гражданства на территории РФ,
аннулирован вид на жительство иностранного гражданина лица без гражданства на территории РФ (ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан на территории РФ),
а также, если лицо, имевшее статус беженца или получившее временное убежище, было лишено этого статуса (ст.13 Закона РФ «О беженцах»).
«Административное выдворение» - принудительное и контролируемое перемещение иностранного гражданина (лица без гражданства) или контролируемый самостоятельный выезд иностранного гражданина (лица без гражданства) за пределы России, которые осуществляются в соответствии с КоАП РФ. Причины выдворения могут быть самыми ничтожными, поскольку КоАП дает возможность выдворять мигранта за любое нарушение правил пребывания.
Два механизма наказания за нарушение одинакового правового основания и имеющие одинаковые последствия (запрет на въезд в РФ в течение пяти лет), очевидно, появились по недосмотру законодателя. Об этом свидетельствует тот факт, что в законе «О беженцах» это прямо сказано: выдворение (депортация). Однако такое положение поддерживается руководством ФМС России и дает его сотрудникам широкие возможности для произвола.
Административное выдворение и депортация грозят лицу, ищущему убежища, получившему отказ в его предоставлении, за «нарушение порядка пребывания на территории РФ» (ст.18.8 КоАП РФ), поскольку он не может встать на миграционный учет, не имея легального статуса на территории РФ.
Однако разница состоит в том, что решение об административном выдворении выносится судом и поэтому выдворяемый, все же, имеет шанс связаться со своим адвокатом и обжаловать решение суда в кассационной инстанции. (Отметим, что есть немало случаев, когда и административное выдворение осуществлялось в срочном порядке без соблюдения права на обжалование. (См. решение ЕСПЧ от 11 декабря . 2008 г. по делу № 42502/06 «Муминов против России»).
В то же время, решение о депортации принимается должностными лицами - директором ФМС России или его заместителем или начальниками региональных Управлений ФМС России. Подчеркнем, что отказ в убежище влечет за собой именно депортацию как непосредственное его следствие, не требующее дополнительной проверки обстоятельств или решения суда.
До исполнения решения о депортации или административном выдворении беженцы обычно помещаются в Центр содержания иностранных граждан. Находясь там, они часто не могут ни самостоятельно обжаловать это решение, ни обратиться в УВКБ ООН, к адвокату, в НПО, чтобы получить помощь в обжаловании. Принятие таких решений происходит в закрытом режиме и практически исключает возможность обжалования. Известны случаи депортации беженцев из Китая (См. дела в ЕСПЧ «Х против РФ» и «У против РФ», закрытые по обращению заявителей в связи с угрозой для их жизни на территории Китая) и Афганистана непосредственно после завершения процедуры обжалования. Но большинство таких случаев остаются неизвестными, так как решение о депортации принимается и осуществляется таким образом, что депортируемые не имеют возможности обратиться за помощью в УВКБ ООН или к НПО или обжаловать решение в суде.
В течение последних лет заметно участились попытки использовать процедуру административного выдворения для передачи лиц, требуемых к выдаче. Решение о выдворении принимается районным судом общей юрисдикции на основании материала об административном правонарушении, направленного территориальным органом ФМС России, и может быть обжаловано в суд субъекта Федерации. Суды обеих инстанций отказываются исследовать доводы о риске применения пыток в стране назначения, полагая, что данный вопрос не относится к предмету рассмотрения в деле о нарушении иностранным гражданином правил пребывания на территории РФ. Правительство утверждает, что указанные доводы не могут быть рассмотрены судом в рамках административного процесса в силу весьма сжатых сроков его проведения, и «Moreover, the alleged risk of ill-treatment in case of expulsion was not a legally relevant fact and the court examining such a complaint was under no obligation to ascertain it»16. Тот факт, что для заявителя последствия административного выдворения и экстрадиции идентичны, т.к. в обоих случаях он передается в распоряжение властей государства, запрашивающего его выдачу, во внимание не принимается. Важно отметить, что в ряде случаев подобные попытки предпринимались по прямому поручению Генеральной прокуратуры РФ, и это свидетельствует об игнорировании ею риска, что к высылаемому лицу может применяться запрещенное обращение в стране назначения17. В таких делах предотвратить передачу лица в распоряжение властей государства, запрашивающего его выдачу, становится возможным только в случае, если ЕСПЧ применит временные меры в соответствии с Правилом 39 Регламента Суда18.
Не внесены изменения в статью 18.8 КоАП, которой в качестве санкции за нарушение правил пребывания в РФ определяется штраф с административным выдворением или без такового. Государством не было учтено, что, оценивая ситуацию в России, Комитет ООН по предотвращению пыток на 37-ой Сессии в ноябре 2006 г. отметил «повсеместное широкое применение административной высылки в соответствии со статьей 18.8 КоАП за мелкие нарушения правил пребывания в стране».
В качестве рекомендации Комитет указал, что: «Государство должно дать дополнительные разъяснения относительно того, какие нарушения правил пребывания на его территории могут привести к административной высылке, и установить четкий порядок, обеспечивающий справедливое применение этих правил».
Соответствующие изменения в КоАП внесены не были, что влечет за собой указанные выше нарушения. Подобное положение будет сохраняться до тех пор, пока не будут внесены изменения, закрепляющие дифференцированные критерии применения наказания за нарушение правил пребывания в РФ, определяющие необходимость применения административного выдворения с учетом степени тяжести, размера и характера причиненного ущерба, вины и общественной опасности правонарушения. Недопустимо, чтобы разрешение данного вопроса возлагалось на органы внутренних дел и миграционной службы.
Приказом МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 № 758/24019 право принимать решения о депортации распространено на руководителей территориальных органов ФМС России. «6. Решение о депортации иностранного гражданина принимается начальником (руководителем) территориального органа ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) структурного подразделения территориального органа ФМС России либо директором ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) территориального органа ФМС России». До появления этого приказа решения о депортации были исключительной прерогативой директора ФМС России. Это изменение привело к резкому увеличению числа депортаций, предотвратить которые не удается (362 депортации в 2010 году, 656 депортаций в 2011 году по сравнению с 60 депортациями в 2009 году)20.
По причинам, указанным п. 120, нельзя согласиться с утверждением правительства о соответствии национального законодательства нормам международного беженского права (п. 156 Пятого периодического доклада РФ).
Кроме того, отвечая на вопрос о ведомствах, регулирующих выдачу и высылку, правительство не представило какой-либо информации, касающейся решений о нежелательности пребывания иностранцев на территории России. Полагаем, что причиной умолчания об этом механизме, находящем все более широкое применение, является априорная неэффективность его обжалования в рамках национального права (п. 121 выше).
Суды парадоксальным образом соглашаются со своей беспомощностью в делах по обжалованию решений органов ФСБ о признании иностранных граждан и лиц без гражданства нежелательными иностранцами. Так при рассмотрении в суде жалобы гражданина Украины Дмитрия Ивановича Дубоноса представитель УФСБ РФ по Архангельской области бездоказательно сослался на то, что Дубонос угрожает безопасности РФ, и указал суду, что «действующее законодательство России в настоящее время не предусматривает компетенции судебных органов России проверять действия должностных лиц органов ФСБ РФ в данных вопросах». Суд с такими доводами согласился.
ВОПРОС 5.
Дипломатические гарантии запрашивающих государств практически всегда используются в экстрадиционных делах. Во всех случаях, за исключением упомянутых далее (п.146 ниже), суды расценивали их как надежную защиту от нарушения прав заявителя по ст. 3 Конвенции, утверждая, что эти гарантии полностью опровергают сведения из независимых авторитетных источников о систематическом и повсеместном применении в запрашивающем государстве запрещенного обращения. От подобного подхода неоднократно предостерегал ЕСПЧ, в т.ч. в постановлениях, вынесенных в отношении России21.
Полагаем, что эффективные механизмы контроля за тем, как запрашивающая сторона соблюдает предоставленные ею гарантий гуманного обращения, отсутствуют. Это подтверждается тем, что ни в одном из дел в ЕСПЧ, касающихся высылки и/или выдачи заявителей, власти РФ не представили Суду сведений о подобных механизмах. Об этом же свидетельствует неисполнение Россией постановлений ЕСПЧ об установлении контактов с Рустамом Муминовым22 и Абдугани Камалиевым23, незаконно переданными властям Узбекистана в 2006 и 2007 годах соответственно.
Отсутствие эффективного контроля за соблюдением гарантий прямо следует также из «Action plan /Action Report», представленного властями России к рассмотрению вопроса об исполнении вступивших в силу постановлений ЕСПЧ по делам «группы Гарабаева»24, которое состоялось 6-8 марта 2012 г. на 1136 заседании Комитета Министров Совета Европы. В документе указано, что в целях контроля власти намерены использовать возможности дипломатических представительств РФ в запрашивающих государствах.
Однако данная мера, способствующая принятию решений об экстрадиции, тем не менее, не может обеспечить соблюдение прав лица после его выдачи, поскольку:
во-первых, не существует механизмов, которые обеспечивали бы сотрудникам дипломатических представительств беспрепятственно осуществлять мероприятия, необходимые для установления реальных обстоятельств выданного лица (конфиденциальность встреч с ним без предварительного согласования с властями, возможность его независимого медицинского освидетельствования, в случае необходимости – фотографирование, видеосъемка и т.д.);
во-вторых, и главное: после того, как выдача состоялась, государство, ее осуществившее, не заинтересовано в получении сведений о том, что человек подвергся запрещенному обращению, т.е., его экстрадиция повлекла нарушение статьи 3 ЕКПЧ.
Законодательство РФ не предусматривает специальных судебных процедур для оспаривания гарантий, которые предоставляются запрашивающей страной. Доводы об их неэффективности могут быть представлены в ходе обжалования постановлений о выдаче в судебном порядке.
|
