ТЕМА 16 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИЯ
16.1 Конституция Германии
Конституция Германии 1949 г. – Основной закон, четвертая в истории Германии конституция принята Парламентским сове том, в состав которого входили 65 депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от Берлина. После принятия Парламентским советом конституция была ратифицирована ландтагами западногер манских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства).
Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство. Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате). В ФРГ существует специальный орган конституционного контроля – Федеральный конституционный суд, который состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в общей сложности – из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина – бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвен ных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе про порционального представительства политических партий. Бундесрат проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен полу чить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие усло вия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий – 12 лет, повторное избрание не допускается.
Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В конституционных судах зе мель применяется устный состязательный процесс. Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так и местной конституции.
16.2 Основы правового статуса личности
Положения о правах, свободах и обязанностях личности содержатся в первом разделе конституции («Основные права»). В связи с разделом Германии и по другим причинам правовое регулирование статуса личности конституцией осу ществлялось по двум направлениям: права человека и права немцев.
Регулируя правовой статус личности, конституция уделяет особое внимание политическим и личным свободам, однако закрепляет и соци ально-экономические права.
В конституции Германии содержится обычный перечень политических прав и свобод: свобода выражения и распространения мнений, свобода печати, свобода доступа к информации, свобода мирных собраний право на объединение и др. Предусматривается право индивидов, коллективов обращаться в государственные органы с жалобами и просьбами.
Среди личных прав и свобод конституция называет следующие: право на жизнь и физическую неприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения хозяина и постановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в случае опасности для общества и лица, для предотвращения нарушений общественной безопасности и порядка), на тайну переписки, на свободу передвижения, на свободу совести, равный доступ к государ ственным должностям независимо от религиозных убеждений и миро воззрения.
В конституции предусмотрены юридические гарантии прав и выпол нения обязанностей.
16.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
В конституции ФРГ содержат ся отправные положения, касающиеся основных форм непосредст венной демократии: выборов, референдума и народной инициативы. Активным избирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии – граждане единого немецкого государ ства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены избиратель ных прав. Дру гим требованием для активного избирательного права является трехме сячный ценз оседлости, но не на территории общины, а на территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными права ми на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верх няя не избирается), действует смешанная избирательная система, соеди няющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одноман датным избирательным округам, другая половина – по спискам полити ческих партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедераль ного списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъ екте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой – за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюлле теню – по пропорциональной системе.
16.4 Законодательная власть
Основной закон не содержит термина «парламент». В принятии федеральных законов наиболее активное участие принимают два коллегиальных органа: Бундестаг и Бундесрат. Первый из них является избираемым, а второй – назначаемым. Бундестаг – избираемый коллегиальный орган, принимающий федеральные законы. Таким образом, парламент согласно этим воззрениям является однопалатным, Бундесрат же представляет собой собрание земель. Функции и полномочия Бундесрата аналогичны традиционным функциям и полномочиям слабых верхних палат парламентов, поэтому его вполне можно считать верхней палатой парламента ФРГ, а сам этот парламент можно характеризовать как двухпалатный.
Бундестаг избирается единовременно на 4 года прямыми всеобщими равными выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Частично депутаты избираются от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства, а частично – по земельным партийным спискам с использованием пятипроцентного заградительного барьера
Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Число мест, которое имеет каждая земля в Бундесрате, колеблется от трех до шести в зависимости от численности населения земли. При этом голоса членов Бундесрата от каждой земли подаются только согласованно, что наилучшим образом служит выражению и балансу интересов земель и предназначению Верхней палаты.
Палаты имеют председателей, их заместителей, бюро, секретариаты, парламентские комитеты – постоянные и временные, а Бундестаг – также партийные фракции. Заседания палат являются публичными, если только сама палата не примет постановление о проведении закрытого заседания. Решения принимаются большинством голосов. Палаты имеют регламенты.
Депутаты Бундестага обладают свободным мандатом, а члены Бундесрата – императивным. Одно лицо не может одновременно быть одновременно депутатом Бундестага и членом Бундесрата. Основное направление деятельности германского парламента – законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и земель и рамочной компетенции федерации.
Законопроекты вносятся в Бундестаг. Правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрат. При этом законопроекты Федерального правительства вносятся через Бундесрат, который высказывается о них в течение шести недель, а по проектам, объявленным правительством срочными, – в течение трех недель. Наоборот, законопроекты Бундесрата направляются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение 3 месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Депутаты Бундестага могут вносить законопроекты напрямую в свою палату, но не единолично, а лишь в количестве не менее 5% от общего числа членов палаты или от имени одной фракции.
Законопроекты, как правило, рассматриваются в Бундестаге в трех чтениях, между которыми они обсуждаются в комитетах. Третье чтение завершается принятием закона (или его отклонением). Принятый Бундестагом закон немедленно передается в Бундесрат для одобрения. Одобрение может быть выражено в активной или пассивной формах, т.е. путем голосования или без такового. Впрочем, некоторые законы нуждаются в обязательном активном согласии Бундесрата. Это ряд финансовых законов, законы о территориальных изменениях федерации, об изменении Основного Закона и др. Если Бундесрат дает согласие, закон считается принятым окончательно, а если нет – он в течение трех недель с момента получения принятого Бундестагом закона может потребовать созыва комитета, образуемого из парламентариев обеих палат, для совместного обсуждения законопроекта. Бундестаг вправе делегировать право издавать акты по вопросам законодательства Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли. Еще одно важное направление деятельности парламента ФРГ – контроль над деятельностью Федерального правительства, члены которого несут коллективную и индивидуальную ответственность перед Бундестагом. Бундестаг может сместить Федерального канцлера путем выражения ему конструктивного вотума недоверия, т.е. путем избрания нового канцлера. В этом случае все правительство уходит в отставку. Основной Закон ФРГ установил и другую форму политической ответственности Федерального правительства перед парламентом. Это вотум доверия. Вопрос о доверии ставится Федеральным канцлером. Если за доверие не проголосует большинство депутатов Бундестага, то по предложению Федерального канцлера Федеральный президент в течение 21 дня может распустить Бундестаг. Право на роспуск прекращается, если Бундестаг большинством голосов изберет нового Федерального канцлера. Парламент ратифицирует многие международные договоры. Он может объявить состояние обороны, если страна подверглась агрессии или ей угрожает такая агрессия.
16.5 Федеральный президент
Федеральный президент избирается Федеральным собранием – специальным органом, созываемый для избрания президента в сроки, установленных Основным Законом. Федеральное собрание состоит из депутатов Бундестага и такого же количества представителей, избираемых ландтагами (парламентами) земель. Пассивным избирательным правом обладают граждане ФРГ, достигшие 40 лет. Избрание Федерального президента происходит без прений. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Если после проведения двух туров голосования абсолютного большинства не получил никто, то в третьем туре избранным считается кандидат, за которого проголосовало относительное большинство членов Федерального собрания. Федеральный президент избирается на пять лет. Непосредственное переизбрание допускается только один раз. Согласно Основному Закону Федеральный президент не может входить ни в состав правительства, ни в состав парламента, как федерации, так и земли. Федеральный президент представляет государство в международно-правовых отношениях, он заключает от имени ФРГ договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов. Президент назначает и увольняет федеральных судей, чиновников, офицеров и унтер-офицеров, если законом не установлено иное. В отдельных случаях он осуществляет от имени федерации помилование. Основной Закон устанавливает, что условием действительности актов Федерального президента является их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным министром. Исключение составляют акты об отставке Федерального канцлера и роспуске Бундестага.
На президента распространяются нормы об иммунитете депутатов Бундестага. Он может быть лишен должности Федеральным конституционным судом, если тот установит, что президент виновен в умышленном нарушении Основного Закона ФРГ или иного федерального закона. Суд может принять решение только на основании обвинения, выдвинутого в отношении президента Бундестагом или Бундесратом 2/3 голосов (предложение может исходить не менее чем от 1/4 депутатов одной из палат). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим приказом временно отстранить президента от должности вплоть до разрешения дела.
Функции президента в случае каких-либо препятствий к выполнению им своих полномочий или их досрочного прекращения осуществляет председатель Бундесрата.
16.6. Федеральное правительство
Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера (главы правительства) и федеральных министров. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению Федерального президента. Если кандидат получил абсолютное большинство голосов в Бундестаге, он считается избранным. Если предложенное президентом лицо не избрано, то в течение 14 дней после голосования по кандидатуре президента Бундестаг может избрать канцлера по своему усмотрению – опять же абсолютным большинством голосов. Если в этот срок избрание не состоялось, незамедлительно проводится новый тур голосования, где избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Причем если в результате этого последнего голосования кандидат соберет абсолютное большинство голосов членов Бундестага, Федеральный президент обязан в течение семи дней назначить его канцлером. Если же за кандидата проголосовало лишь относительное большинство депутатов, президент в течение семи дней либо назначает его, либо распускает Бундестаг (ст. 63 Основного Закона).
Федеральные министры назначаются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера и увольняются в том же порядке.
Федеральный канцлер играет особую роль и в правительстве, и в государственном механизме в целом. Именно он определяет основные направления политики и несет за них ответственность, прежде всего за деятельность правительства: со сменой канцлера оно в полном составе уходит в отставку (ст. 69).
16.7 Основы судебной системы
Основы судебной системы установлены в разделе IX Основного Закона, который провозглашает, что судебная власть вверяется судьям, она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными конституцией, и судами земель.
Федеральный конституционный суд – это орган конституционной юстиции. Он состоит из 16 федеральных судей, половину из которых избирает Бундестаг, а половину – Бундесрат. Часть судей Федерального конституционного суда избирается из числа судей других высших судебных органов, а часть – из состава граждан, достигших 40 лет и имеющих диплом, дающий право занимать должность судьи. Избранные судьи назначаются на должность Федеральным президентом. Основной закон устанавливает правило о несовместимости должности судьи Федерального конституционного суда: он не может входить ни в состав Бундестага, ни в состав Бундесрата, ни в состав Федерального правительства, ни в соответствующие органы земель. Срок полномочий судей составляет 12 лет, а предельный возраст их пребывания в должности – 68 лет. Федеральный конституционный суд разделен на две палаты, каждая из которых включает по 8 судей. Решения Федерального конституционного суда имеют постановляющий характер.
В Основном Законе ФРГ говорится еще о пяти ветвях юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной, которые возглавляются соответственно Федеральной судебной палатой, Федеральным административным судом, Федеральным финансовым судом, Федеральным судом по трудовым делам и Федеральным судом по социальным делам.
Система общих судов включает действующие в землях участковые суды (суды первой инстанции), суды земель (апелляционная инстанция, а по некоторым делам – первая), высшие суды земель (апелляционная и надзорная инстанция) и Федеральную судебную палату, выступающую надзорной инстанцией. Система специальных судов имеет, как правило, три уровня: первой, апелляционной и надзорной инстанции.
Основной Закон закрепляет главные принципы судебной системы – несменяемость и независимость судей, подчинение их только закону, недопустимость создания чрезвычайных судов, учреждение судов только законом. Органы прокуратуры в ФРГ действуют при судах соответствующего уровня.
16.8 Германский федерализм
ФРГ – это кон ституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как коопера тивный федерализм, поскольку существует законодательно оформлен ное их сотрудничество между собой.
После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города – Берлин, Гамбург и Бремен. Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть. Различаются исключительная компетенция фе дерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земли имеют свои законодательные органы – ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они форми руют правительства земли на основе тех же принципов, что и федера ция. Положение премьер-министра земли аналогично положению феде рального канцлера.
16.9 Местное самоуправление и управление
Земли делятся на округа (их более 50), округа – на районы и города, имеющие статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% – городских. Во всех административно-территориальных единицах, кроме окру гов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно проживающими негражданами) на срок от 4 (напри мер, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна. Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов пра вительства и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание, в выборах в некоторых землях участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава администрации района – ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других – непосредственно избира телями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко изби рается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8–12 лет.
Обычно различают четыре модели организации местного самоуп равления и управления в общинах: 1) южногерманская модель (напри мер, в Баварии). Представительный орган – совет общины и исполни тельный орган – бургомистр составляют в известной мере единую кол легию. Ведущая роль принадле жит совету; 2) северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган (совет и др.), избранный населени ем, избирает директора общины и исполнительный комитет. Решающая роль также принад лежит совету; 3) модель совет – бургомистр (земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр избирает ся представительным органом и является по должности его председате лем. Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы; 4) модель совет – магистратура (земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным ор ганом является коллективная магистратура, избираемая советом. Маги стратура состоит из оплачиваемого бургомистра (нередко им является, по существу, нанимаемый на срок специалист по управлению, который лишь оформляется на должность в порядке избрания) и неоплачиваемых членов магистратуры – своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном теку щую работу по управлению.
|
