Секция «Финансовое право»
УДК 347.7
Ю. П. Гаврильченко,1 канд. юрид. наук, доц.
Белорусский государственный университет, Минск
Методы финансово-правового регулирования сберегательных отношений
В статье исследуются особенности правового регулирования сберегательных отношений в современный период. Аргументируется тенденция усиления публично-правового метода государственного воздействия на сбережения, доказываются изменение императивного метода в новейшее время, его дополнение диспозитивным методом в финансовом праве, конвергенция частного и публичного в современных условиях.
Ключевые слова: сбережения населения, финансовое право, императивный метод, диспозитивный метод, сберегательный фонд.
Важным аспектом правового регулирования общественных отношений является вопрос о применяемых в его процессе методах. Несмотря на то, что эта тема остается предметом острых дискуссий, многие авторы выделяют два основных (универсальных, первичных) правовых метода:
- публично-правовой метод (императивный, авторитарный, метод субординации), характерный в большей степени для финансового и административного права;
- частноправовой метод (диспозитивный, метод автономии, координации), более свойственный гражданскому праву.
Применительно к регулированию сбережений такой подход вызывает определенную сложность, т.к. предполагается, что разные уровни сбережений (накопления физических лиц, имеющие частноправовую природу, и сбережения населения как публичный фонд) должны регулироваться различными методами. В контексте исследования сберегательного фонда как предмета правового регулирования финансового права логично предположить, что в данной сфере следует применять финансовый публично-правовой метод. Вместе с тем, правовое воздействие на сбережения населения вне регулирования сбережений физических лиц является невозможным, в результате возникает необходимость использования диспозитивного метода и, следовательно, встает вопрос об общей возможности регулирования сберегательного фонда методом финансового права.
По этому поводу С.В. Запольский отмечает: «Объявляя финансы сферой властно-имущественных отношений, мы, по логике вещей, должны исключить из предмета финансового права, а следовательно, и из его системы институты, строящиеся на диспозитивной основе, такие как страхование, сберегательное дело, ... без чего финансы вообще немыслимы и бессмысленны» [1, c.4]. При этом автор категорически осуждает прием «расщепления» правового регулирования на гражданско-правовую и финансово-правовую составляющие: «В этом случае, думается, страдает формальная логика, поскольку соответствующий финансовый институт возник как результат единообразного правового регулирования, но не вследствие сложения реализации норм права различной отраслевой принадлежности» [1, c.5].
Неоднозначность применяемого в финансовом праве метода отмечается и в другой литературе: «Императивный и диспозитивный методы правового регулирования следует рассматривать в качестве базовых, исходных, первичных моделей правового регулирования общественных отношений, получающих определенную конкретизацию и специфику в отраслях права» [2, с.21]. При этом «структура метода финансового права представляет собой уникальное сочетание способов правового регулирования, принципиально отличающее рассматриваемый метод от иных отраслевых методов, … властность как сущностный признак метода финансового права нетождественна императивности административно-правового метода» [2, с.23].
Это значит, что «власть и подчинение» далеко не всегда означают подчинение приказам. В литературе подчеркивается договорная природа многих публичных институтов и даже налоговых обязательств [1, c.6], что предполагает отказ от авторитарного регулирования общественных отношений, признанного в качестве нормы в советский период. В связи с этим И.В. Рукавишникова, несмотря на то, что является сторонницей традиционного узкого подхода к пониманию предмета финансового права, признает гибкость его метода, обусловленную спецификой сферы правового регулирования и возможность законодателя использовать различные правовые способы для достижения эффективности финансово-правового регулирования [3, с.12–28]. Автор подчеркивает, что «сердцевину метода финансового права составляет способ императивных предписаний, обеспечивающий условия для четкого исполнения участниками правоотношений возложенных на них обязанностей и реализации прав. Вторым по значимости способом правового регулирования финансовых отношений является способ юридических дозволений. Однако характер юридических дозволений, используемых в финансовом праве, существенно отличается от общегражданских» [2, c.24].
С этим тезисом соглашается С.В. Запольский: «Классическое частное право мы наблюдаем в области гражданско-правового регулирования, но по нему судить о закономерностях частного права было бы опрометчиво. Частное финансовое право не может повторять или воспроизводить частное гражданское право, но может и должно нести идею частного права в иной среде, применительно к имущественным отношениям другого рода» [4, c.101]. Автор называет это воссоединением традиционного финансового права, считая, что «возникшая амальгама очень гармонично отражает неразрывную связь и в то же время функциональную специализацию двух родов финансово-правовых норм – публично-правовых и частноправовых, воплощенных в соответствующе юридические конструкции» [4, c.102].
Ю.А. Крохина, признавая включение диспозитивных начал в финансово-правовой метод считает, что это связано с эволюцией регулируемых отношений: «Развитие … в новых экономических и государственно-политических условиях обусловило расширение применения диспозитивного метода правового воздействия на финансовые отношения». При этом автор добавляет: «Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, поэтому его «проникновение» в сферу фи нансового права свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов» [5, с.61].
С этим соглашаются и другие авторы: «Поиск оптимального сочетания способов дозволений, обязываний, запрещений, рекомендаций, согласований и других, используемых для регулирования финансовых отношений, становится одной из приоритетных задач в области науки и правоприменения» [2, c.25–26]. Как справедливо отмечает В.Ф. Яковлев, злоупотребление частным правом влечет большую социальную напряженность, а подавление институтов частного права приводит к неэффективности общественного процесса [6, c.168].
Таким образом, современные исследователи допускают расширение традиционно признаваемого метода финансового права. По данному поводу Н.М. Коршунов справедливо отмечает: «Раскрытию понятий частного и публичного права, их места, роли и взаимодействия в механизме нормативного регулирования в значительной степени препятствует стереотип об универсальности и о неоспоримости существующей концепции системы отраслей права» [7, с.13]. Эта мысль является продолжением высказанной еще в начале ХХ в. идеи о том, что «граница между публичным и частным правом, основанная на различии охраняемых интересов, не может быть безусловно точной. На рубеже всегда останется полоса отношений, которая будет возбуждать сомнение, куда их поместить» [8, с.536].
Сложно согласиться с мнением А.И. Худякова о том, что любое общественное отношение выступает предметом лишь одной, совершенно определенной отрасли [9, с.62–63]. Конвергенция частного и публичного в нынешнем тысячелетии обрела особую актуальность. С этим соглашается Э.В. Талапина: «Изменения в современном обществе сказываются на разграничении права на публичное и частное.., что носит глобальный характер» [10, с.11].
Применительно к происходящим процессам С.А. Витушко выделяет два ключевых направления развития современного права: проникновение публичного права в частное право и частного – в публичное [11, c.41]. Следуя в своих рассуждениях еще дальше, С.В. Запольский утверждает: «Сама практика последовательно подводит нас к необходимости выработки универсальной концепции финансово-правового регулирования путем отказа от доминирования императивных средств над диспозитивными» [1, c.4].
Это смелое предположение наряду с обоснованием теории «частного финансового права» вполне вписывается в концепцию «нового финансового права» как мегаотрасли, но достаточно настороженно воспринимается многими специалистами по финансовому праву. Мы полагаем, конвергенцию частного и публичного следует рассматривать не как свершившийся факт, а как общую тенденцию. Косвенно на это указывает и сам С.В. Запольский: «То обстоятельство, что к формированию особой теории «частного финансового права» не готова ни наука, ни законодатель, тем не менее не означает, что как тенденция эта концепция не пробивает себе дорогу через правоприменение… Это, в свою очередь, означает, что во все большем количестве случаев государству, преследующему как фискальные, так и распорядительные цели как юридически равный субъект противостоит юридическое или физическое лицо – носитель собственного правового финансового интереса» [1, c.6–7].
Таким образом, метод финансового права на современном этапе предполагает доминирование властных предписаний с постепенным возрастанием частноправового регулирования. Это вполне соответствует духу правового воздействия на сберегательные отношения и полностью применимо к процессу формирования, распределения и использования публичного сберегательного фонда. Несмотря на то, что сбережения физических лиц и сберегательно-правовая культура развиваются в условиях защищенности частных прав, свобод и в значительной степени регулируются частным правом, в современном обществе их существование немыслимо без публично-правового воздействия. В литературе подчеркивается также опасность полного перехода государственного воздействия на экономику гражданско-правовыми средствами. Публично-правовое регулирование задает параметры рынка, формирует условия сбережения, обеспечивает стабильность кредитно-финансовой системы и гарантированность привлеченных сбережений, создает дополнительные механизмы защиты прав сберегателей и др.
Применительно к сберегательным отношениям усиление публично-правового метода регулирования обосновано следующими основными факторами.
1. Согласно ст. 1 Конституции Республики Беларусь наше государство является не только правовым, но и социальным. В условиях социального государства на первый план выступает социальная справедливость, необходимость построения общества Справедливого, в отличие от правового государства, где предполагается всеобщее подчинение праву как социальному уравнителю. В науке ведутся споры относительно возможности сочетания правового и социального в контексте государственного строительства. Вместе с тем, социальную функцию права еще со времен Античности подчеркивают многие ученые. Р.З. Лившиц, вслед за Сократом, Платоном, Аристотелем и другими авторами пишет: «Право есть нормативно закрепленная справедливость» [12, c.17].
Основная идея социального рыночного хозяйства заключается в том, что принцип рыночной свободы должен быть взаимоувязан с поддержанием социальной гармонии. Следует согласиться, что «социальное государство содержит в себе опасность установления тотального контроля и управления обществом сверху, но оно же способствует росту реальной свободы, ликвидируя бедность, и социализации индивида» [13, c.42]. Определяющим в данном случае должно стать именно сочетание социального и правового государства, предполагающее допустимость вмешательства государства в экономику лишь в пределах, определенных правом.
Таким образом, социальная ориентированность белорусского государства, подразумевающая высокий уровень обеспечения социально-экономических интересов граждан, предполагает внедрение специальных регулирующих механизмов в сберегательный процесс. С одной стороны, они должны обеспечивать защищенность социальных и экономических интересов сберегателей. С другой стороны, эти механизмы смогут развивать сберегательно-правовую культуру, формировать финансовую ответственность населения, т.е. создавать условия для социально-экономического роста при постепенном снижении государственных расходов в социальной сфере.
2. Регулирующая функция сбережений наряду с функцией социального взаимодействия предполагают обеспечение усиленной государственной защиты накоплений. Вместе с тем, организованные сбережения подвержены различным рискам. Аккумулирование в процессе формирования сберегательного фонда средств многих людей как возможный фактор социальной нестабильности (при возникновении дисбаланса) существенно увеличивает значимость государственного регулирования в данной сфере. Например, в результате банкротства в 1994-м году знаменитого британского банка Barings Bank пострадали не только владельцы банка, но и тысячи вкладчиков, английская разведка и сама королева Великобритании. Усиление публично-правового регулирования, обусловленное высокой социальной значимостью сбережений, позволяет создавать дополнительные механизмы защиты накоплений.
3. Важным качеством финансовой системы является особая взаимосвязь всех ее элементов, порождающая в случае возникновения кризисных явлений т.наз. «эффект домино». В результате банкротство или неблагополучие одного элемента вызывает цепную реакцию и отражается на всей банковской системе, при этом системные банковские кризисы в силу важности банковских услуг для жизни общества могут потрясти основы экономики. Так, начало первого международного финансового кризиса было положено закрытием германского банка Bankhaus Herschtatt (1974 г.), второго – прекращением итальянского Banco Ambrisiano (1982 г.), третий (1991 г.) и четвертый (1995 г.) кризисы были связаны с закрытием английских The Bank of Credit and Commerce International (Банк международного кредита и торговли) и Barings Bank соответственно. Знаковым событием в развития мирового финансово-экономического кризиса 2008 г. стало банкротство инвестиционного банка Lehman Brothers. Только путем создания дополнительных механизмов стабилизации кредитно-финансовой системы возможно обеспечение эффективного функционирования сберегательного процесса.
4. Обоснование особой роли государства объясняется и тем, что экономическая система в целом и финансовая система в частности до сих пор находятся в стадии формирования. Они не обладают достаточным потенциалом для того, чтобы без внешнего регулирующего воздействия обеспечивать эффективное перераспределение финансовых ресурсов, предназначенных для осуществления капитальных вложений, аккумулировать личные сбережения граждан, гарантировать возвратность средств и др.
5.Именно публично-правовое регулирование позволяет формировать сберегательный фонд населения, поскольку обеспечивает привлекательность организованных сбережений с точки зрения сберегателя и стимулирует сберегательно-правовую культуру. Ранний постсоветский опыт доказывает, что без дополнительных механизмов стабилизации кредитно-финансовой системы и защиты сбережений происходит стремительная трансформация накоплений в неорганизованную форму, что оборачивается экономическими потерями и ухудшением социального положения граждан.
6. Усилению императивного метода регулирования сбережений способствует общемировая тенденция «публизации права» [14, c.184]. Динамичное развитие данный тренд получил в связи с началом финансово-экономического кризиса 2008 г. и внедрением политики активного регулирования финансовых рынков.
На связь метода правового регулирования и государственной политики указывает ряд авторов. Так, метод финансового права определяется как динамическая характеристика данной отрасли публичного права, основанная на финансово-правовой политике государства и представляющая собой совокупность используемых правовых приемов и способов воздействия государства на общественные финансовые отношения, обеспечивающая их поступательное развитие [2, c.35].
В некоторых источниках государственное регулирование и государственная политика отождествляются. Данный подход основан, видимо, на широком понимании политики как целенаправленной деятельности органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер.
Более обоснованным представляется подход, согласно которому государственная политика является базисной для государственного регулирования, но отождествлять эти понятия нельзя: «Речь идет о приоритетном направлении управленческой деятельности государства, предусматривающем активное использование потенциала власти правительства для активного регулирования экономических, социальных и других видов общественных процессов» [15, c.67].
В данном контексте государственная политика определяется, прежде всего, как политический процесс управленческого влияния. В таком понимании она сопряжена с выработкой стратегического курса развития общества, государства и способов осуществления государственных целей и задач.
Сберегательно-правовая политика государства должна обладать такими характеристиками, как целостность, последовательность, ориентация на длительную перспективу. Наиболее обоснованно построение механизма государственно-правового регулирования сбережений на основе единого нормативного правового акта, исходящего из признания исключительной роли сбережений в экономическом и социальном развитии государства и определяющего систему взглядов на принципы, цель, задачи, приоритетные направления и механизмы государственного регулирования сберегательного процесса в Республике Беларусь.
В связи с этим представляется целесообразным принятие постановления Совета Министров Республики Беларусь, утверждающего Концепцию развития сбережений населения в Республике Беларусь. Ключевыми целями Концепции следует признать обеспечение единства, комплексности и последовательности в деятельности по регулированию сберегательных процессов и повышению сберегательной культуры граждан; стимулирование организованных сбережений населения; развитие механизмов трансформации сбережений в инвестиции.
Таким образом, можно признать, что в силу социальных, экономических, институциональных, политических и других причин государственное воздействие на сбережения населения осуществляется в условиях доминирования императивного метода, что соответствует характеру финансово-правового регулирования. Вместе с тем, в современных условиях метод финансового видоизменяется, утрачивая авторитарность и дополняясь диспозитивным методом, что отвечает характеру регулируемых отношений и отражает процесс конвергенции публичного и частного права и их методов.
Библиографические ссылки
Запольский, С.В. К вопросу о роли финансового права в правовой системе России / С.В. Запольский // Финансовое право. – 2010. – № 8. – С. 2–7.
Рукавишникова, И.В. Метод финансового права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.14 / И.В. Рукавишникова. – Саратов : Саратовская гос. академия права, 2004. – 51 c.
Рукавишникова, И.В. Метод финансового права / И.В. Рукавишникова; отв. ред. Н.И. Химичева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. – 288 с.
Запольский, С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права : монография / С.В. Запольский. – М. : РАП, Эксмо. – 160 с.
Крохина, Ю.А. Финансовое право России : 4-е изд., перераб. и доп. / Ю.А. Крохина – М. : Норма, Инфра-М, 2011. – 720 с.
Яковлев, В.Ф. Россия : экономика, гражданское право (вопросы теории и практики) / В.Ф. Яковлев. – М. : РИЦ ИСПИ РАН, 2000. – 224 с.
Коршунов, Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики / Н.М. Коршунов. – М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. – 240 с.
Шершеневич, Г.Ф. Общая теория права / Г.Ф.Шершеневич. – М.: Изд. Бр. Башмаковых, 1911. – 698 c.
Худяков, А.И. Финансовое право Республики Казахстан : Общ. ч. / А.И. Худяков. – Алматы : ТОО «Баспа». – 2001. – 272 с.
Талапина, Э.В., Яковлев, В.Ф. Роль публичного и частного права в регулировании экономики / Э.В. Талапина, В.Ф. Яковлев // Журнал российского права. – 2012. – № 2. – С. 5–16.
Витушко, В.А. Теория механизма правового регулирования экономических отношений : дис. … докт. юрид. наук : 12.00.01. / В.А. Витушко. – Минск : Белгосуниверситет, 2001. – 189 с.
Лившиц Р.З. Право и закон в социалистическом правовом государстве / Р.З. Лившиц // Советское государство и право. – 1989. – № 3. – С. 15–23.
Макеян, Н.С. О социальной защищенности личности в правовом государстве / Н.С. Макеян // Советское государство и право. – 1990. – № 6. – С. 38–44.
Кулагин, М.И. Избранные труды / М.И. Кулагин. – М. : Статут, 1997. – 329 с.
Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с.
Y. P. Gavrilchenko, Candidate of Juridical Sciences, associate professor
Belarusian State University, Minsk, Belarus
Financial law methods in savings regulation
The article deals with the peculiarities of the legal regulation of savings in the modern period. The author reveals the trend of strengthening of public method, proves evolution of the imperative method, its addition with the dispositive method in contemporary financial law and the convergence of private and public law.
Keywords: private savings, financial law, imperative method, dispositive method, a savings fund.
УДК 346
|
