Вопросы для самоконтроля
Скачать 5.64 Mb.
|
2.2. Атрибуты местного самоуправления Атрибуты местного самоуправления (от лат. attribuo придаю, наделяю) это неотъемлемые свойства местного самоуправления, без которых оно не может существовать. Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов местного самоуправления: территорию, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальную собственность, местные нормативные акты. В учебном пособии будут освещены только те атрибуты местного самоуправления, которые в своей совокупности характеризуют его организационные основы. Речь идет об органах местного самоуправления, формах непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление, местных нормативно-правовых актах.20 Отечественный ученый Л. А. Велихов отмечал, что при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и следующие бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти:21 различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать; органы же местного самоуправления власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью; разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от Советов, где все уровни власти занимались всем, а окончательным являлось только решение центральных органов власти; самостоятельные источники средств. Для реализации полномочий по своим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности; территориально ограниченный выборный принцип местного самоуправления. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т. е. она выборная. Отсюда видны, с одной стороны, отличия, а с другой неразрывная связь местного самоуправления с государственной властью. 2.3. Преимущества и критерии местного самоуправления Исследователь Л. А. Велихов выделял основные «выгоды и преимущества» местного самоуправления. «Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних. Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как своему собственному делу. В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами. Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории...».22 Автор учебника по муниципальному праву Е. А. Шугрина выделяет следующие критерии местного самоуправления.23 1. Правовая оформленность. Самоуправление власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.24 2. Осуществление управления в интересах и для населения, т. е. имеет место совпадение источника власти и носителя власти. 3. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, выявлены предметы его ведения.25 4. Обеспечиваемый законом баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления. Наличие собственных ресурсов в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности под собственные предметы ведения.26 5. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества. 6. Учет национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. 7. Сознательное участие граждан в управлении, готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои личные интересы групповым. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т. е. она выборна по своей природе.27 8. Необходимый уровень правосознания граждан, наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества. Создание и развитие механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений. 9. Наличие способности к активной корректирующей деятельности.28 Это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления. 10. Совпадение объекта и субъекта управления. Субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.29 Если речь идет о самоуправлении, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы управляющая и управляемая, а одна самоуправляемая. 11. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, самоуправление в деятельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране. 1 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 2 Европейская хартия о местном самоуправлении / Принята в Страсбурге в 1985 г. Русская версия Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. 3 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 4 Там же. 5 Там же. 6 Европейская хартия о местном самоуправлении / Принята в Страсбурге в 1985 г. Русская версия Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. 7 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 8 Там же. 9 Там же. 10 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. 11 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 12 Там же. 13 Там же. 14 Европейская хартия о местном самоуправлении / Принята в Страсбурге в 1985 г. Русская версия Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. 15 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 16 Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября. 17 Закон Российской Федерации от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Закон Российской Федерации от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 30 июня. Закон Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае». Закон Ставропольского края от 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края». Закон Ставропольского края от 4 октября 2004 г. № 89-кз «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края». 18 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 19 Там же. 20 Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999. 21 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. 22 Там же. С. 115. 23 Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999. С. 2123. 24 Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002. 25 Там же. 26 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998. 27 Там же. 28 Бородкин Ф. М. Возможно ли местное самоуправление в России наших дней? // Местное самоуправление и ценности населения. Новосибирск, 1995. 29 Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. 3. Конституционно-правовые основы местного самоуправления 3.1. Правовая основа местного самоуправления Правовая основа местного самоуправления это система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование. Правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры и правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и др.), конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и другие муниципальные правовые акты.1 Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.,2 подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Для Российской Федерации хартия официально вступила в силу 1 сентября 1998 г. Европейская хартия о местном самоуправлении конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира. Цель Европейской хартии о местном самоуправлении создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия состоит из трех частей. В первой части хартии закреплены принципы местного самоуправления, обосновывается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей (в отношении их административных структур и найма компетентного персонала), определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти. Во второй части хартии содержатся положения, регламентирующие объем обязательств, которые участники могут взять на себя. В связи с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей государств членов Совета Европы, допускается исключение определенных положений хартии, но это касается только положений, признанных необязательными к исполнению. Таким образом, в хартии содержится компромисс: с одной стороны, признается факт, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства, а с другой утверждается минимальный набор основных принципов, соблюдаемых при функционировании любой демократической системы местного самоуправления. Обязательства участников хартии могут быть расширены после устранения соответствующих преград. Закрепленные в хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. В особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия хартии. В третьей части текста хартии содержатся положения, традиционные для разрабатываемых под эгидой Совета Европы конвенций (порядок подписания, ратификации, вступления в силу, денонсации указанного документа и т. п.). Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства. Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований. Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (пункт 1 статьи 3); самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (пункт 2 статьи 4); полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон (пункт 4 статьи 4); расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (пункт 5 статьи 4); согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (пункт 6 статьи 4). 3.2. Конституционная основа местного самоуправления Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом экономическая основа самоуправления муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной, частной и иными формами собственности. Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, который, в свою очередь, гарантируется судебной защитой. Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции Российской Федерации, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении. В частности, признается право населения, местных сообществ на самоуправление, декларируются его экономические, юридические, организационные гарантии со стороны всех государственных органов власти: как федеральных, так и органов субъектов Федерации. Экономические гарантии означают, что реализация полномочий местного самоуправления должна основываться на достаточных финансовых ресурсах, наличии муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии состоят в установлении федеральными законами и законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, создании условия для обязательного исполнения законных решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают в себя подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления. Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, наделяются собственной компетенцией, свободой действий по осуществлению этой компетенции и несут ответственность за указанные действия. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 3.1. Таблица 3.1 Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации  Источник.3 После принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 г. закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве. Цель этого развития обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на основе принципов демократии и народовластия. 3.3. Федеральное законодательство, определяющее функционирование местного самоуправления Важнейшим законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, в системе федерального законодательства является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который первоначально был принят 28 августа 1995 г., а затем 6 октября 2003 г. В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 3.2. Таблица 3.2 Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано такое определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».4 В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».5 Представляется, что более верной нужно признать формулировку нового закона, поскольку местное самоуправление это все-таки не деятельность населения как таковая, а форма осуществления народом своей власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 1113).6 Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, |
Похожие:
 | Методические указания по самостоятельной работе: контрольные работы (вопросы и задания), тесты для самоконтроля, рефераты, курсовые... |  | В пособии разработаны пять занятий по данной дисциплины, в которых указаны основные лекарственные препараты, их свойства, рецептурная... |
| Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности ii», который осуществляется... | | Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной и обновленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности»,... |
| Оно включает в себя программу курса, список литературы, методические рекомендации для самостоятельной работы, вопросы для самоконтроля,... | | Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... |
| Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... | | В методических указаниях приведены рекомендации по изучению программного материала, вопросы для самоконтроля, рекомендации по выполнению... |
| Учебно-методическое пособие предназначено для эффективной организации и обеспечения учебного процесса при подготовке специалистов... | | Методические указания предназначены для студентов заочного отделения по специальности 120301 «Землеустройство» исодержат программу... |