Вопросы для самоконтроля
Скачать 5.64 Mb.
|
7. Сравнительный анализ зарубежного опыта 7.1. Зарубежные модели местного самоуправления Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно, отразив огромный опыт граждан в решении местных проблем, участии в муниципальной деятельности. Принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной). С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.1 Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства. Суть французской, или континентальной, модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. Например, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначенным государственными органами власти. Более того, префект имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Франции была несколько снижена. В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по-прежнему осуществляется.2 В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в статье 130 Конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль над законностью актов местных органов власти. В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) лэны. Представители центрального правительства входят в структуру этих органов местной власти и контролируют их работу. В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи Конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в Конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль над органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства. В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.). Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии. Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии с предписаниями закона указания».3 Не останавливаясь на характеристике так называемой советской модели местной власти, отметим, что она функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме. Но это тема особого исследования, кроме того, существует немало публикаций, посвященных этим проблемам. Важное значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закрепления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование. Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т. д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». В ней четко определена иерархическая система муниципий, складывающаяся из двух звеньев. Нижнее звено составляют сельские общины, поселки и города; верхнее префектуры, которые, в свою очередь, делятся на четыре категории. По Конституции муниципии наделены правом распоряжаться имуществом, осуществлять управление в своих границах, принимать обязательные постановления местного значения, за невыполнение которых предусматривается уголовное наказание. И еще важная деталь: парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муниципии, только с согласия абсолютного большинства ее жителей; для выяснения их мнения проводится референдум.4 Правовой основой деятельности местного самоуправления в Канаде является Основной закон страны акт о Британской Северной Америке 1867 г. и акт о Конституции 1982 г. Деятельность местного самоуправления регулируют провинциальные органы власти (известно, что Канада как федеративное государство состоит из десяти провинций и двух территорий). Они устанавливают и меняют границы муниципалитетов, принимают различные законодательные документы, определяющие основы политики местного самоуправления. В двух субъектах федерации (в так называемых территориях) деятельность местного самоуправления регулируется федеральными законами.5 7.2. Местное самоуправление в США Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры американской демократии. В США графства выступают административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, и служат главным образом для управления внегородской территорией. По данным на 1987 г., в США насчитывалось 3042 графства. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. В состав графств входят муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи и тауны). В 1987 г. в США было 19 200 муниципалитетов. Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.6 Следующее крупное звено местных единиц управления тауншипы и приравненные к ним тауны существует в 20 штатах. В 1987 г. их было 16 691. Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 типов основных округов. Среди них наиболее распространены пожарные; по водоснабжению; по охране почв; по жилищному строительству; дренажные; санитарные, включая канализационные.7 Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению тех услуг, которые не оказывают органы местного самоуправления. Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Впервые право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии было закреплено в конституции штата Миссури в 1875 г. Сейчас лишь шесть штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартии самоуправления. В связи с урбанизацией, ростом населения, культурными, демографическими сдвигами, энергетическими, транспортными и некоторыми другими факторами функции органов местного самоуправления по сравнению с прошлым расширились. Функции местного управления можно разбить на две большие группы:8 1) функции в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения; руководство библиотеками, общественными парками; здравоохранение, социальное обеспечение); 2) административно-управленческие функции (поддержание порядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль над качеством товаров; планирование строительства и городское планирование; руководство государственной службой). В США имеет место чрезвычайное разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления. Практически во всех графствах создаются выборный представительный орган (муниципалитет) и совет графства, который может быть представлен одним из двух следующих типов структур: 1) комиссионным советом, имеющим небольшой состав (три пять человек); 2) советами контролеров. Они формируются из должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. Члены этих советов выполняют свои обязанности по совместительству; численный состав совета колеблется от 10 до 100 человек и более. В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три основные формы управления графствами: «мэр совет» («выборный руководитель совет»), «совет менеджер», комиссионная.9 Система «мэр совет» действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» или «слабом» мэре, ибо реальная власть мэра далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (два четыре года); право мэра налагать «вето» на решение совета и др. Система «совет менеджер». Эта форма городского управления используется почти в 40% случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом. Муниципальный совет и мэр являются органами, определяющими общую политическую линию. Третья форма городского самоуправления в США комиссионная встречается достаточно редко и только в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.10 7.3. Местное управление в Великобритании В Великобритании зародилась так называемая англосаксонская модель местного управления. Британская система местного управления имеет длительную историю. Эта система складывалась на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами собственниками земли. Такие города обладали правом создавать свои административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей. Подобная система с теми или иными изменениями просуществовала до начала XIX в. Первыми органами местного управления, появившимися в XIX в., стали объединения по оказанию помощи бедным. Ныне существующая система муниципального управления Великобритании сформировалась в результате реформ 19701980-х гг. Одна из ее характерных черт относительная самостоятельность по отношению к центральной государственной власти, независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Тем не менее правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи. В соответствии с Законом от 1972 г. «О местном управлении» (вступил в силу в 1974 г.) территории Англии и Уэльса подразделяются на 52 графства (44 в Англии и 8 в Уэльсе). На территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из единиц управления, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями. В двухуровневой системе все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским (общинным) советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент, причем он рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.11 Другой отличительной чертой британской модели самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Практика взаимоотношений между центральным правительством и местными органами управления показывает, что местные власти действительно приблизились к статусу «агентов центрального правительства». Об этом говорит британское законодательство. Еще в 1980 г. согласно Закону о местном управлении соответствующим министрам было предоставлено право давать указания графским и окружным советам практически по всем вопросам их деятельности, а Закон о местном управлении 1984 г. лишил метрополитенские округа права устанавливать ставки местного налога. В целом практика организации местного управления в Великобритании дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов. Этого удается достичь благодаря четкому перечислению функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Функции различных видов органов местного управления соотносятся следующим образом. В ведении совета графства находятся все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки (в конурбациях за них отвечают не графства, а округа-метрополии); планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании. В ведение советов округов входят борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения на их территории; налогообложение. Ведению советов приходов (общин) подлежат распределение земельных участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции выполняют округа. Кроме органов местного управления, в Великобритании есть две интересные формы: публичные корпорации и органы типа ad hoc. Ни законодательство, ни суды не пытались дать определение понятия «публичная корпорация». Основные черты публичной корпорации: наличие индивидуальной корпоративной правосубъектности, предоставленной статутом или патентом, который выдан на основании королевской прерогативы; наличие круга обязанностей управленческого характера, закрепленного в учредительном статуте или патенте (причем полномочия корпорации распространяются на территорию всей страны или значительной ее части); независимость от центрального правительства и способность действовать от своего имени (наличие права самостоятельно решать все задачи, за исключением вопросов общей политики). В качестве примера можно привести публичную корпорацию «Управление британских железных дорог», действующую в транспортной отрасли.12 В области распределения управленческих функций также имеется интересный опыт. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов и т. д. Планы разрабатываются с учетом экономических, социальных и демографических факторов развития графства в целом и входящих в него округов в частности. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируясь с представителями других корпораций, региональными правительственными учреждениями, с муниципалитетами низового звена (приходскими советами). Основываясь на планах графства, окружные советы составляют свои планы, в которых воспроизведены показатели плана графства и учтены окружные особенности. Далее нижестоящие муниципальные звенья (приходы), опираясь на планы округа, четко расписывают свою работу. Для согласования интересов местного управления с целями центральной власти в Великобритании действуют ассоциации графских, окружных и низовых (приходских) звеньев муниципальной системы. Интересен, на наш взгляд, и опыт этой страны в решении проблемы организации местной власти. На Британских островах, за исключением муниципального управления Сити, вообще упразднили должность главы муниципального образования (мэра) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа.13 |
Похожие:
 | Методические указания по самостоятельной работе: контрольные работы (вопросы и задания), тесты для самоконтроля, рефераты, курсовые... |  | В пособии разработаны пять занятий по данной дисциплины, в которых указаны основные лекарственные препараты, их свойства, рецептурная... |
| Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности ii», который осуществляется... | | Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной и обновленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности»,... |
| Оно включает в себя программу курса, список литературы, методические рекомендации для самостоятельной работы, вопросы для самоконтроля,... | | Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... |
| Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... | | В методических указаниях приведены рекомендации по изучению программного материала, вопросы для самоконтроля, рекомендации по выполнению... |
| Учебно-методическое пособие предназначено для эффективной организации и обеспечения учебного процесса при подготовке специалистов... | | Методические указания предназначены для студентов заочного отделения по специальности 120301 «Землеустройство» исодержат программу... |