Вопросы для самоконтроля
Скачать 5.64 Mb.
|
1.2. Основные теории местного самоуправления Идеи организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г. Турэ в 1790 г. в Национальном собрании Франции в рамках доклада по законопроекту о реформе местного управления. Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении: 1) «понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению»; 2) «понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления».12 Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления (табл. 1.1). Таблица 1.1 Основные теории местного самоуправления  Источник.13 В первой половине XIX в. французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль отстаивал теорию свободной общины. Эта теория оказала определенное влияние на развитие законодательства того времени и, в частности, нашла отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти.14 На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая тоже исходила из противопоставления государства и общины, базировалась на признании за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции не только частноправового, но и публичноправового характера, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, возникла государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.15 Согласно этой теории, самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления получены от государства, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, где в XIX в. были осуществлены земская и городская реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В. Н. Лешкова и А. И. Васильчикова.16 В. Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А. И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. На положения государственной теории самоуправления опирались в своих работах такие видные российские юристы, как Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский и др.17 Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления (или государственно-общественной теории). Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.18 Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Двойственную, государственно-общественную природу местного самоуправления признают большинство современных ученых. В теории «социального обслуживания» делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач организации обслуживания населения, предложения ему различных услуг. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, благосостояние жителей коммуны. 1.3. Процесс муниципального управления По своей природе муниципальное управление является частью управления специфического вида человеческой деятельности. Процесс управления часто воспринимается как воздействие субъекта на объект. Для муниципального управления важны обратные связи, т. е. воздействие объекта на управляющий субъект: реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство).19 Для понимания процесса муниципального управления необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта вопросы местного значения (т. е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования) и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления. Такой подход к определению местного самоуправления свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.20 В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются именно управленческие отношения.21 Совместная деятельность людей создает определенную систему отношений, поскольку интересы личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие этих интересов и требует установить механизм взаимоотношений между людьми. На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные (местный представительный орган, условно говоря, местный «парламент», глава муниципального образования местный «президент», его администрация местное «правительство», департаменты местные «министерства» и т. д., но в этой системе нет третьей ветви известной триады судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.). Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает задачи, отличные от тех, которые стоят перед государственными органами. Вместе с тем на местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено субъект федерации. Федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления, которое рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации. Процесс муниципального управления это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Речь идет об особого рода социальной деятельности, в процессе которой особая группа людей (органов, должностных лиц) на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах. 1.4. Основные факторы, определяющие особенности муниципального управления Формирование той или иной модели организации местного самоуправления (местного управления) происходит под комплексным влиянием со стороны всех характеристик среды, которое и определяет особенности складывающейся модели. Отмечая первостепенную важность основных характеристик цикла, при котором возникает система управления хозяйством, следует обратить внимание на то, что само их влияние не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же цикла системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга. Так, в один и тот же период экономического развития формы управления в разных странах и даже в границах отдельной страны существенно отличались друг от друга. Следовательно, наряду с общей тенденцией соответствия управленческих систем определенным циклам и системам хозяйства существует ряд факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем. Важную роль, в частности, играют природный и географический факторы. Природные условия в значительной степени влияют на складывание систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Именно природный фактор ускорил процессы разделения труда и развитие товарного характера хозяйства в странах Западной Европы, что в итоге привело к борьбе городов за свои права в рамках феодального цикла. Следует подчеркнуть, что, несмотря на скачок в развитии современного производства, этот фактор продолжает играть огромную роль и сегодня. Так, условия жизни в разных частях России сильно различаются. Во многом это происходит потому, что основные занятия населения и условия его жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей) в значительной степени определяются природными условиями. Существенную роль в складывании той или иной модели местного управления играет фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Речь идет о внутренних и внешних условиях существования системы управления, определяющих конкретные параметры ее развития. Влияние этого фактора можно проиллюстрировать на примере особенностей вечевого самоуправления в Древней Руси. Сегодня очевидно, что при наличии практически во всех русских княжествах всех атрибутов этой модели (вече, князь, дружина и т. д.) права этих органов сильно различались в зависимости от места действия. В Новгородской и Псковской республиках основную роль играли вече и выбираемый им посадник, князю же отводилась роль наемного военачальника. В Новгороде, который был расположен на перекрестье торговых путей и имел очень ограниченные возможности для ведения земледелия, товарное производство полностью господствовало в структуре хозяйственной жизни, а следовательно, именно купечество и ремесленники определяли характер управленческих отношений. Поэтому там и сложилась адекватная этим отношениям система управления. В южных землях, где основой хозяйственной жизни служило земледелие при полном господстве натурального хозяйства, вече собиралось лишь в экстраординарных случаях и основной властью обладал князь. Основная причина подобного различия заключается в том, что на юге Древней Руси в то время ведение хозяйства сопровождалось постоянной внешней опасностью со стороны кочевников, что многократно усиливало роль князя как военачальника. На данном примере видно, как комплексно влияет на систему управления сочетание особенностей цикла с географическим, природным и другими факторами. Не меньшее влияние оказывают и внутренние факторы (прежде всего традиции государственного строительства), связанные с особенностями участия различных групп населения в процессе становления государственной власти. Небезынтересна в этом смысле так называемая генетическая теория, достаточно подробно описанная в книге Л. А. Велихова.22 Сторонники этой теории основным и решающим фактором формирования той или иной модели местного самоуправления считают способность местной буржуазии противостоять государству. Именно с такой точки зрения проводится анализ генезиса моделей местного самоуправления, сложившихся в различных странах. Таким образом, при изучении процесса формирования системы управления хозяйством следует опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и на особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) протекания данного цикла в конкретной стране или регионе. 1 Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 19071908. Т. 12. С. 462. 2 Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и управления. Бонн; Мюнхен, 1995. 3 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466. 4 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. С. 235. 5 Там же. 6 Европейская хартия о местном самоуправлении / Принята в Страсбурге в 1985 г. Русская версия Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. 7 Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995. С 293, 295, 297. 8 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005. С. 89. 9 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004. 10 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. 11 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005. 12 Кудинов О. А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Ось-89, 2005. С. 8. 13 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. 14 Кудинов О. А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Ось-89, 2005. Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 2004. Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Дело, 1999. Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления: учебное пособие. М.: Ось-89, 1998. 15 Кудинов О. А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. М.: Ось-89, 2005. 16 Там же. 17 Там же. 18 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Юристъ, 2000. 19 Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 20 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005. 21 Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 22 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. |
Похожие:
 | Методические указания по самостоятельной работе: контрольные работы (вопросы и задания), тесты для самоконтроля, рефераты, курсовые... |  | В пособии разработаны пять занятий по данной дисциплины, в которых указаны основные лекарственные препараты, их свойства, рецептурная... |
| Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности ii», который осуществляется... | | Перед вами учебное пособие из серии, подготовленной и обновленной экспертами проекта «Реформа бухгалтерского учета и отчетности»,... |
| Оно включает в себя программу курса, список литературы, методические рекомендации для самостоятельной работы, вопросы для самоконтроля,... | | Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... |
| Перед вами обновленная версия учебного пособия, подготовленного группой специалистов проекта «Осуществление реформы бухгалтерского... | | В методических указаниях приведены рекомендации по изучению программного материала, вопросы для самоконтроля, рекомендации по выполнению... |
| Учебно-методическое пособие предназначено для эффективной организации и обеспечения учебного процесса при подготовке специалистов... | | Методические указания предназначены для студентов заочного отделения по специальности 120301 «Землеустройство» исодержат программу... |