2. Политические и экономические трансформации в конце XX – начале XXI в. Трансграничная миграция в контактной зоне России и КНР
Этапы трансграничной миграции между Россией и Китаем
С начала либерализации внешнеэкономической деятельности на российско-китайской границе миграционный обмен не прекращался, однако в отдельные годы в нем наблюдались периоды спадов и подъемов, а также существенные структурные изменения, связанные с изменением институциональной среды, обуславливающие эти миграционные потоки. Анализ законодательных актов (соглашений, законов, указов, постановлений, и т.д.), инструментов регулирования, а также реакций российских и китайских мигрантов на возникающие изменения, позволяет выделить 6 основных этапов.
I этап (с 1988 по 1990 гг.) – «открытие» – миграционный обмен ограниченный.
Его можно назвать начальным этапом становления миграционного обмена между странами, как с российской, так и с китайской стороны. Основой открытия послужила политика обеих стран по либерализации внешнеэкономической деятельности. В Китае курс на реформы и открытость был взят еще в 1978 году и имел закономерное продолжение. В 1988 году в Китае была фактически ликвидирована монополия на приграничную торговлю, а Уведомлением Госсовета КНР «По некоторым вопросам расширения приграничной торговли и технико-экономического сотрудничества провинции Хэйлунцзян с СССР» от 19 апреля 1988 года провинции было предоставлено право выдавать компаниям разрешения на ведение приграничной торговли3. В СССР первые ласточки либерализации появились в 1986 году, когда Постановлением Совета Министров СССР были расширены права министерств, а небольшой группе предприятий было разрешено право выхода на зарубежные рынки при условии сохранения монополии государства на внешнюю торговлю. Затем последовал ряд других постановлений. Особую роль сыграло Постановление Совета Министров СССР от 12 декабря 1986 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных объединений и организаций», в соответствии с ним всем названным структурам было предоставлено право выхода на внешний рынок при условии их регистрации. В этой связи на данном этапе ведущей формой сотрудничества между странами стала торговля (прежде всего бартерная), а миграционный обмен был направлен на ее обслуживание.
В этот период также начинает формироваться правовая база межрегионального сотрудничества стран, в июне 1988 г. подписывается «Советско-китайское соглашение об устройстве и развитии торгово-экономических отношений между провинциями, автономными районами и городами КНР, краями, областями, соответствующими предприятиями и организациями СССР». В этом соглашение были предприняты попытки регулирования торговли, привлечения рабочей силы и инвестиций4.
Законодательной основой для налаживания миграционного обмена послужило Соглашение между Правительством СССР и Правительством КНР о взаимных поездках граждан от 15.07.1988 года. Началом официального обмена можно считать август 1988 года, когда между СССР и КНР произошел первый официальный обмен туристскими группами. В приграничных районах (в том числе Амурской области) получил начальное развитие одно-, двух- и трехдневный туризм в группах, сформированных на базе предприятий.
II этап (1991- 1993 годы) – «эйфория» – миграционный обмен динамичный
Данный этап характеризуется высокими темпами прироста миграционных потоков между обеими странами, этому способствовало принятие в 1991–1992 годах двух групп основополагающих документов, направленных на либерализацию в сфере ВЭД. С одной стороны, это договоренности и соглашения, подписанные между странами, а с другой законодательные акты, которые принимались в это время в России и Китае.
Начало было положено договоренностью между СССР и КНР о безвизовых групповых туристских поездках между СССР и КНР, зафиксированной в нотах МИД КНР от 4.01.1991 и посольства СССР в КНР от 01.03.1991. После распада СССР шаги России и КНР были направлены на развитие дальнейших контактов между странами.
Это прослеживалось в подписании целого ряда межправительственных документов, таких как Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о торгово-экономических отношениях (от 05. 03.1992), Соглашение «О принципах направления и приема китайских граждан на работу на предприятиях, в объединениях и организациях России» (от 19.08.1992), Соглашение между министерством труда РФ и Государственным управлением по делам иностранных специалистов КНР «О направлении российских технических специалистов в КНР» (от 18.12.1992), а также Соглашение между правительствами двух стран «О безвизовых групповых туристских поездках» (от 18.12.1992). Следует сказать, что впоследствии при реализации данных соглашений было выявлено и ряд недостатков, обусловивших появление трудно контролируемого потока китайских мигрантов в Россию, породивших в прессе утверждения о «желтой опасности». Большинство проблем было связано с невозвращением в установленные сроки китайских туристов в КНР, а также нелегальной трудовой занятостью (прежде всего торговой сфере) китайских граждан, въехавших по каналу безвизового туризма. Сроки пребывания по безвизовому туризму на начальном этапе составляли 6 месяцев и только позже они были сокращены до 3 месяцев. Однако и этого времени было вполне достаточно для решения различного рода предпринимательских задач. Таким образом, все эти соглашения способствовали усилению миграционного обмена между странами, при этом превалирующими мотивами в обмене были экономические.
Важнейшую роль в активизации поездок между приграничными регионами стран на данном этапе сыграли различные законодательные акты, принятые в это время в КНР и России.
Особо следует отметить законодательные акты КНР в сфере приграничной торговли. Важно подчеркнуть, что приграничная торговля рассматривалась как часть внешней торговли государства, отданная в ведение местных властей и местного населения. В начале 1991 года в условиях возрождения и ускоренного развития приграничной торговли между СССР и КНР появились предпосылки для становления приграничной торговли между городами.
В 1991 году (январь) Правительство провинции Хэйлунцзян опубликовало «Временные методы по управлению приграничной народной торговлей между городами («Хуши») СССР и КНР провинции Хэйлунцзян». Уже 6 марта 1991 года в КНР был открыт рынок российско-китайской народной торговли между городами Благовещенск и Хэйхэ на острове Большой Хэйхэ. Следует отметить, что в этом же году был открыт рынок народной торговли и г. Суйфэньхэ (КНР). О значимости народной торговли для развития приграничных районов свидетельствует опубликованный в апреле 1991 года Документ Госсовета КНР № 25 от 1991 года, в котором было произведено выделение понятия приграничной народной торговли между городами («Хуши») как одной из форм приграничной торговли5.
Продолжая политику внешней открытости КНР, в 1992 году решением Госсовета КНР создаются зоны приграничного сотрудничества вдоль границ Китая, а в марте этого же года была утверждена зона приграничного экономического сотрудничества г. Хэйхэ (северо-восточная часть г. Хэйхэ), которой был представлен статус государственного уровня. Все эти принятые документы способствовали усилению маятниковых миграций между г. Благовещенском и г. Хэйхэ.
Ко всем представленным выше инструментам государственного регулирования в КНР следует добавить и меры по стимулированию экспорта рабочей силы. Экспорт рабочей силы ускорился с начала 1990-годов, хотя этот процесс получил свое развитие сразу после 1978 года, когда китайское руководство взяло курс на реформы и открытость. Это подтверждают документ, принятый Министерством труда КНР 14 ноября 1992 года, «Правила по управлению зарубежной занятостью», свидетельствующий о поощрении организованного экспорта рабочей силы за рубеж. Именно на этот период приходилось максимальное количество трудовых контрактов.
В России реальным отсчетом начала реформ в сфере ВЭД следует считать Указ Президента России от 15 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», обеспечивший увеличение не только количества торговых операций между странами, но и международной мобильности российских граждан. Революционность этого указа для участников заключалась в том, что осуществление ВЭД разрешалось всем юридическим и физическим лицам независимо от форм собственности; разрешалось осуществление всех видов деятельности, в том числе посреднической (из Уголовного кодекса была изъята статья за спекуляцию); отменялись ограничения на бартерные операции во внешней торговле; разрешалось открытие валютных счетов всем юридическим и физическим лицам.
Этому способствовали не только внутриэкономические причины, такие как дефицит товаров народного потребления, но и существующая разница цен на товары на мировом и внутреннем рынках, что в условиях отсутствия валюты способствовало всплеску роста бартерных операций.
Комплексный анализ институциональных условий этого периода показал, что большая часть принятых документов в этот период была направлена на открытие границ, на снижение барьеров во взаимной торговле, что выразилось в развитии приграничной торговли в целом, прежде всего челночной, шоп-туризма при минимальном контроле со стороны государства. Кроме того значительный рост торгово-экономических связей на бартерной основе обусловил высокую зависимость внутреннего рынка от поставок из Китая. В 1992 году в экспорте уровень бартерных операций составил 90,6% 6.
Слабый контроль и хаотичность на начальном этапе формирования торгово-экономических связей привели к значительным государственным потерям. В этой связи со второй половины 1992 года в России возрастает регулирующая роль государства. Начало было положено принятием 9 октября 1992 года Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» с последующим введением паспортов сделки сначала экспортных, затем импортных и бартерных контрактов, выписываемых в уполномоченных банках, что обеспечивало контроль за прохождением товаров и поступлением валюты. Большую роль для ВЭД сыграли два важнейших документа, принятые в 1993 году: «Таможенный Кодекс РФ» и закон «О таможенном тарифе». Эти документы оказали влияние на международную торговлю, но не затронули динамику миграционных потоков между странами в связи с тем, что их основу составляли поездки, связанные с «челночным бизнесом» как с российской, так и с китайской стороны.
Резюмируя вышесказанное, следует подчеркнуть, что все принимаемые на этом этапе меры способствовали массовому вовлечению граждан КНР и РФ в торговый обмен, повышению трансграничной мобильности населения по всем каналам. В результате в 1993 году был достигнут пик мобильности китайских и российских граждан на российско-китайской границе за все последнее десятилетие XX века. При этом следует подчеркнуть, что оба этих потока по объему были равнозначными.
III этап (1994 -1998 ) – «наведение порядка» – стабилизация динамики в миграционном обмене с преобладанием российского вектора
Значительный наплыв и практически бесконтрольное пребывание китайцев на российской территории, которые явно обозначились во второй половине 1993 года, способствовали активным действиям федеральных и местных властей по направлению миграционных потоков в законное русло.
Следствием стало подписание Межправительственного соглашения между РФ и КНР «О визовых поездках граждан» (от 29.12.1993). В соответствии с ним были введены визовые поездки граждан: разрешена выдача виз, в том числе многократных для сотрудников министерств, ведомств, а также торгово- экономических организаций со служебными целями сроком на 1 год (разовое пребывание разрешалось до 90 дней). Наряду с этим было подписано Межправительственное соглашение между РФ и КНР «О безвизовых поездках по дипломатическим и служебным паспортам» (декабрь 1993). Соглашения вступили в силу в январе 1994 года, с этого времени для посещения страны и решения различного рода коммерческих задач требовалась виза, стоимость которой обходилась весьма недешево. В этой связи в 1994 году произошло резкое сокращение доли служебных поездок в структуре миграционных потоков россиян в Китай и китайцев в Россию. Однако в этот период продолжало действовать межправительственное Соглашение между РФ и КНР «О безвизовых групповых туристских поездках», которое еще оставляло широкие возможности для взаимных поездок (особенно это касалось сроков пребывания), тем более, что потребность в дешевых китайских товарах у россиян сохранялась.
Важно отметить, что на данном этапе с российской стороны возрастает регулирующая роль государства в сфере внешних миграций в целом (не только китайской), что проявилось в Указе Президента РФ от 06.12.93 «О мерах по введению миграционного контроля», а также в Постановлении Правительства РФ от 08.10.1994 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции». В рамках реализации данных законодательных актов предпринимались шаги по усилению контроля за миграционными потоками, прежде всего за нелегальными, а также за регистрацией мигрантов, их пребыванием и передвижением. Значительную роль в наведении порядка в части привлечения иностранной рабочей силы сыграл Указ Президента РФ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» от 16.12.1993 г., предусматривающий выдачу разрешений и обязательное получение виз, что ужесточило возможности трудоустройства, а заключительным аккордом стал принятый 15 августа 1996 года Федеральный Закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». В результате всех этих мер поездки китайских граждан в Амурскую область сократились в 1994 году по сравнению с 1993 годом в 3,6 раза, а российских в Китай в 2 раза в основном за счет служебных поездок.
Усилия государства по наведению порядка в сфере миграций совпали с беспрецедентным падением в 1994 году объемов во взаимной торговле субъектов Дальнего Востока РФ и северо-восточных провинций КНР. Наложение падения миграционных потоков на снижение объемов внешнеторговых операций в определенной мере свидетельствует о взаимосвязи этих трансграничных обменов между данными странами.
Снижение официальной взаимной торговли в приграничных регионах было связано с целым рядом причин, назовем важнейшие из них: переход во взаимных расчетах на СКВ; снижение цен на мировых рынках на сырьевые товары; политика России на поддержание курса рубля, что способствовало сдерживанию экспорта; повышение внутренних цен в России до мирового уровня (за счет чего сократился экспорт машин и оборудования, завозимых на Дальний Восток из других регионов страны); ограниченность экспортного потенциала региона. Кроме того, повышение в России с 1997 года импортных пошлин на целый ряд товаров также сказалось на объемах взаимной торговли. Оказала влияние на динамику внешнеторговых операций и политика Китая, направленная в это период на борьбу с перегревом в экономике, низким качеством товаров, дискредитирующим имидж китайского производства в целом.
На фоне усиления в России государственного регулирования внешней торговли и борьбы с «челночной торговлей», Китай после обвала официальной торговли (в том числе приграничной) особое внимание стал уделять дальнейшему развитию приграничной народной торговли. Об этом свидетельствует опубликованный в 1996 году Документ №2 Госсовета КНР, который законодательно закреплял приграничную народную торговлю между городами («Хуши») как одну из форм приграничной торговли. В соответствии с этим документом «приграничная народная торговля между городами («Хуши») определялась как «деятельность по обмену товарами, осуществляемая населением приграничных районов на территории приграничной полосы, равной 20 км, в открытых пунктах или на указанных рынках, утвержденных правительством, в пределах установленных сумм и количеств»7. На начальном этапе разрешался импорт товаров в приграничных районах в рамках данной торговли не более 1000 юаней в день беспошлинно. Однако уже в 1998 году документом №844 эта цифра была увеличена до 3000 юаней.
Вслед за Документом №2 Госсовета КНР 1997 году в провинции Хэйлунцзян было утверждено 9 зон приграничной народной торговли между городами («Хуши») в районах Хэйхэ, Суйфэньхэ, Дуннин, Тунцзян, Мишань, Хулинь, Фуюань, Жаохэ, Лобэй 8. Следует заметить, что из вышеуказанных торговых зон только строительство и становление торговой зоны «Хуши» острова Большой Хэйхэ (г. Хэйхэ) в полной мере отвечало требованиям Документа №2 Госсовета КНР. Остальные зоны не имели на тот период времени постоянных рынков для торговли.
Как отмечалось выше, этот период отличался попытками российских властей навести порядок с челночной торговлей в связи с тем, что значительная часть товаров поступала через туристские каналы и не облагалась таможенными сборами, нанося тем самым ущерб национальной экономике. По туристским каналам поставлялось большая часть товаров народного потребления, реализуемых на местных рынках как российскими, так и китайскими торговцами. Условия дефицита товаров народного потребления собственного производства, инфляции в России, а также отсутствие затрат, связанных с таможенной очисткой, делали челночную торговлю прибыльным бизнесом. Для приведения в порядок процессов перемещения физическими лицами через таможенную границу РФ товаров в соответствие со сложившейся в начале 1996 года системой государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, а также с учетом положения дел в экономике страны и в связи с необходимостью защиты интересов отечественных производителей было издано Постановление правительства РФ № 808 «О порядке перемещения физическими лицами через таможенную границу РФ товаров, не предназначенных для производственной или иной коммерческой деятельности» (от 18.07.1996 г.).
Следует заметить, что это постановление не обеспечило снижение объемов «челночной торговли» и количества поездок, а наоборот даже в какой-то мере даже способствовало увеличению трансграничных миграций в 1997 году по сравнению с 1994 годом: китайских граждан в 2,2 раза (за счет опережающего роста служебных поездок), российских граждан на 91 % (за счет опережающего роста туристских поездок). Это связано с тем, что в постановлении были четко определен вес товара, который может перевозить в Россию физическое лицо (50 кг.) и стоимость товара (до 1000 дол). В прежнем постановлении правительства от 23.12.1993 года указывалось только стоимость товара, составляющая 2000 долларов. Что касается предназначения товара, то оно устанавливалась таможенными органами, исходя из характера, количества и частоты перемещения товара. Ограничения по весу и стоимости товаров способствовали появлению посредников – «кирпичей», выполняющих функции транспортировки товара от китайского поставщика в г. Хэйхэ продавцу товара в г. Благовещенске (китайскому или российскому). Существующие ограничения предопределили увеличение пересечений границы российскими гражданами – туристами, а также лицами, оформившими многократные визы и выполняющими функции транспортировки товара.
Таким образом, в конце периода в целом произошло увеличение трансграничных миграций между Россией и Китаем (при небольшом сокращении поездок россиян с началом кризиса во второй половине 1998 года). Это было реакцией на попытки российского государства ограничить челночную торговлю.
IV этап (1999–2003) – «меняющиеся правила игры» |
