Диссертация на тему: «Развитие института омбудсмена в Российской Федерации: политико-правовой анализ (Development of the Ombudsman’s institution in the Russian Federation: political and legal analysis)»
Скачать 1.09 Mb.
|
| Глава 3. Омбудсмены в федеративных государствах и Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. § 3.1. Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Наднациональные органы омбудсмена. Институт Омбудсмена продолжает “победоносное шествие” по миру, расширяясь по горизонтали - идя по пути специализации, и по вертикали - появляясь на всех уровнях власти. Известно, что в федеративных государствах (в абсолютном большинстве) складывается трехуровневая система государственного управления92, что отразилось и на системе института Омбудсмена в данных странах, где существуют национальный, региональные и даже местные “защитники”, не связанные иерархическим подчинением между собой. В этой главе пойдет речь об Омбудсменах в зарубежных федеративных государствах и в России. В федеративном государстве возможны три варианта системы института Омбудсмена:
По первому пути пошла Австрия, Канада, Австралия и Россия. В Австрии Коллегия народной правозащиты – федеральный орган, но предусматривается создание органов в землях. Аналогичная ситуация в Канаде и Австралии, где есть национальные омбудсмены, но в провинциях и штатах соответственно действуют свои Защитники. В Танзании и Пакистане институт омбудсмена существует лишь на федеральном уровне. Абсолютно обратная ситуация - существование института лишь на уровне штатов - в Индии и США; последние даже называют в этом ключе “страной омбудсменов и страной без омбудсмена”93. В мире существуют международные органы омбудсмена, например, Международный институт омбудсмена (МИО), Верховный Комиссар Организации Объединенных наций (ООН) по правам человека, Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека и др. Наибольшего внимания здесь заслуживает Европейский омбудсмен – главный правозащитник Европейского союза (ЕС), юрисдикция которого охватывает 27 государств, и решения которого, в отличие от решений других межгосударственных органов омбудсмена, обязательны для всех стран-участников. Поскольку в 1992 году расширялась компетенция союзных органов в сфере реализации и защиты прав граждан Союза, то возникла необходимость в учреждении органов, обеспечивающих контроль на наднациональном уровне. Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) закрепляет основы правового статуса всесоюзного Омбудсмена. Европейский омбудсмен избирается Европейским парламентом, и уполномочен получать от граждан и юридических лиц, проживающих либо имеющих юридический адрес в государстве-члене ЕС, жалобы в отношении “случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда Европейского Союза, при осуществлении ими своих юрисдикционных функций”94. Он может действовать на основании получения жалобы так и по собственной инициативе. Что интересно, обязанностью предоставлять информацию распространяется не только институты и органы ЕС, но и на правительства государств-членов. Нашла отражение в статусе и функция медиации. Исследователь в области права Европейского союза Кашкин отмечает по этому поводу: “Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь "полюбовного урегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой95”. Европейский омбудсмен является образцом интеграции правозащитных органов национального уровня в межгосударственную наднациональную структуру. § 3.2. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса. В нашей стране институт Омбудсмена, в широком смысле, представлен не только предусмотренным Конституцией РФ - Уполномоченным по правам человека в РФ, но и региональными омбудсменами или Уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, не связанных отношениями подчиненности с национальным омбудсменом. Согласно федеральному конституционному закону, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ96. Представляется, что данная норма должна носить императивный характер. В настоящее время такая должность учреждена в 70 регионах России. Что любопытно, первоначально в России, институт омбудсмена появился именно на уровне субъекта Федерации и еще до принятия федерального закона – в Башкирии уже в 1996 году был принят закон о региональном омбудсмене. В законах Башкирии и Татарстана того времени можно найти любопытные положения, как например, требование к Уполномоченному о наличии гражданства субъекта Федерации. Сейчас институт является принадлежностью уже 70 субъектов Федерации. Представляется, что вскоре институт будет учрежден в каждом регионе. Конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации отличается своей неоднородностью. Российские парламентарии неоднократно упоминали об этом с трибун государственной Думы еще в 2002 году, но ни один из внесенных депутатами в порядке законодательной инициативы проект Федерального закона “Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ” так и не был принят Государственной думой, вследствие чего ассиметричность статуса Уполномоченных субъектов федерации только усилилась за последнее десятилетие. Назначаются Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации повсеместно соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Но различно в процедуре назначения Уполномоченных определяются субъекты, наделенные правом представления кандидатур в региональный парламент. Таким правом повсеместно пользуются главы субъектов - высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта федерации. Иногда этим право единолично и принадлежит лишь главе субъекта (республики Дагестан, Кабардино-Балкария и Татарстан). Практически повсеместно правом представления кандидатур омбудсмена наделяются депутаты законодательных органов, парламентские комиссии и фракции. Редко можно увидеть в субъектах Федерации законы, где правом представления кандидатуры в законодательный орган субъекта наделены общественные объединения. Такие достаточно современные положения содержатся в законах Санкт-Петербурга и Красноярского края о региональном омбудсмене97. Различны требования к кандидату на пост омбудсмена в регионах страны. Требования к высшему юридическому образования, восполняя пробел федерального законодательства. закрепляют законы некоторых субъектов РФ - Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской областей. Практически во всех законах субъектов РФ об омбудсмене закреплен запрет на занятие политической деятельностью, однако, в Волгоградской и Тверской области его нет. Различны в региональных законах и основания для досрочного прекращения полномочий. Основания отстранения в связи выражением недоверия встречаются нечасто. В Московской области недоверие выражает Областная Дума, в Ставропольском крае – губернатор или группой депутатов в 1/3 от численности. В Тверской области, например, региональный омбудсмен может быть отстранен в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей, в Московской – в связи с нарушением присяги. Как уже говорилось в предыдущей главе, Уполномоченные в субъектах федерации имеют более широкие полномочия в законодательной сфере, нежели федеральный. Большинство из них являются субъектами права законодательной инициативы в своем субъекте Федерации, что позволяет им действовать без посредников в законодательном процессе. Таким правом наделены Уполномоченные в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге. Как уже было отмечено во второй главе, Федеральный Уполномоченный не обладает правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства. Обладают этим правом (на своем уровне) многие из Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Примечательна формулировка закона республики Татарстан: “В случае нарушения прав и свобод заявителя решением или действием (бездействием), принятым или совершенным на основании или во исполнение законов Республики Татарстан либо иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, Уполномоченный вправе обратиться в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом об их соответствии Конституции Республики Татарстан98”. Таким правом законами о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации наделены Уполномоченные по правам человека республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областей99. Приведу формулировку закона Челябинской области об Уставном суде: “Правом на обращение в Уставный суд с запросом о толковании Устава области, а также о соответствии Уставу области законов Челябинской области, нормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях Челябинской области, ненормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области обладают: (среди прочих – авт.) Уполномоченный по правам человека в Челябинской области; Уполномоченный по правам ребенка в Челябинской области”100. Самой широкой компетенцией, расширенной за счет предоставления омбудсмену права контролировать не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и негосударственные структуры, обладают Уполномоченные по правам человека в Алтайском крае и Волгоградской области. Так, функцией Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае является осуществление контроля за соблюдением на территории Алтайского края прав и свобод человека и гражданина, среди прочего, коммерческими организациями101. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области принимает к рассмотрению жалобы граждан Российской Федерации на решения или действия (бездействие) руководителей предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности102. Анализ регионального законодательства об омбудсменах общей компетенции показывает, что часто оно является более детальным, а где-то и совершенней федерального. Статус омбудсменов в различных субъектах федерации неоднозначен, в том числе и гарантии их деятельности, что требует привести их деятельность к общему знаменателю профильным федеральным законом. Требуется координации деятельности федерального и региональных омбудсменов в РФ, возможно, путем введения института представителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральном округе. В законах некоторых субъектов нет изъятия из компетенции решений законодательных органа субъекта Федерации, что весьма сомнительно, т.к. мировая практика говорит об исключении депутатов всех уровней из компетенции омбудсмена. Также необходимо вывести из компетенции по этой аналогии решения представительных органов местного самоуправления (такое положение лишь в законах Башкирии, Калмыкии, Приморского края). Считаю необходимым императивно запретить региональным Уполномоченным вмешиваться в дела федеральных структур, а с другой стороны вывести из компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ все органы местного самоуправления, предоставив исключительное право региональным Уполномоченным рассматривать жалобы на решения местной власти, поскольку скоро институт регионального омбудсмена будет принадлежностью каждого субъекта Федерации. В сложившейся ситуации федеральный орган и орган субъекта федерации часто дублируют друг друга в деятельности по приему жалоб на органы местного самоуправления, а региональный Уполномоченный гораздо ближе к населению муниципального образования. Необходимо далее вертикально расширять институт омбудсмена и привносить его на муниципальный уровень. Представляется, что далеко не все муниципальные образования смогут обеспечить деятельность городского Уполномоченного, поэтому целесообразно расширять институт представительства Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации в муниципальных районах и городских округах, имеющий место в Московской области. Глава 4. Специализированные омбудсмены в РФ. 4.1. Виды специализированных омбудсменов в мире. Появление в Российской Федерации. В мире за долгие годы развития института омбудсмена сложилась система специализированных омбудсменов. Родиной специализированных омбудсменов также является Швеция – Омбудсман по делам военнослужащих успешно функционировал до 1967 года. Назначением института специализированного омбудсмена является защита отдельных групп граждан или контроль за определенными сферами общественной жизни. Наиболее широко представлены в мире омбудсмены:
В Канаде учреждена должность Уполномоченного по государственным языкам, осуществляющего контроль за деятельностью правительства по поддержанию институционального билингвизма103;
При этом специализированные омбудсмены могут назначаться парламентами, президентом, органами исполнительной власти или действовать как общественные институты (школьные, университетские или корпоративные омбудсмены). Их деятельность может охватывать всю территорию государства, территорию субъекта федеративного государства, муниципального образования. В России идея создания института специализированных омбудсменов витала с начала 90-х годов. Первая должность специализированного омбудсмена в РФ появилась на региональном уровне – Уполномоченный по правам военнослужащих в Алтайском крае в 1994 году. К сожалению, не удалось найти информации по данному институту ни в одном из возможных источников, в том числе, и в реестре государственных должностей и реестре должностей государственной гражданской службы Алтайского края, что говорит о нефункционировании данного института в настоящее время. Согласно ст.71 Конституции РФ вопросы, связанные с обороной и безопасностью находятся в исключительной компетенции РФ, следовательно, данный институт может быть учрежден только на федеральном уровне. Необходимо принятие федерального закона “Об Уполномоченном по правам военнослужащих в РФ”. Нарушение уставных взаимоотношений между военнослужащими, участившиеся случаи, связанные с гибелью солдат, социальные проблемы армии, требуют дополнительного контроля со стороны федерального омбудсмена в этой сфере. В зарубежных странах подобный институт действует исключительно на федеральном уровне, чем и объясняется невостребованность института в других регионах РФ, и его отмирание в Алтайском крае. Характерно, что в Германии отсутствует омбудсмен общей компетенции, а существует лишь федеральный специализированный военный омбудсмен – Уполномоченный Бундестага по правам военнослужащих. |
Похожие:
 | Р — Political-legal — политико-правовые, е — Есоnomic — экономические, 3 — Social cultural — социокультурные, т — Тесhnological forces... |  | «Articom plus» Ltd. Printed in the «Printing house ”Beresta”» Ltd., Saint-Petersburg, Kolya Tomchak str., 28 |
| «rn-shelf-Far East», a corporation duly organised and validly existing under the laws of Russian Federation, having its registered... | | «Client's profile» completed according to the internal control regulations of Evrofinance Mosnarbank (Appendix №2) |
| «Client's profile» completed according to the internal control regulations of Evrofinance Mosnarbank (Appendix №2) | | «rn-shelf-Far East», a corporation duly organised and validly existing under the laws of Russian Federation, having its registered... |
| Компетентное ведомство Российской Федерации/ Competent authority in the Russian Federation | | Компетентное ведомство Российской Федерации/ Competent authority in the Russian Federation |
| Компетентное ведомство Российской Федерации / Competent authority in the Russian Federation | | Компетентное ведомство Российской Федерации / Competent authority in the Russian Federation / 로련방 관할기관 |