Диссертация на тему: «Развитие института омбудсмена в Российской Федерации: политико-правовой анализ (Development of the Ombudsman’s institution in the Russian Federation: political and legal analysis)»
Скачать 1.09 Mb.
|
| Глава 1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и в России. § 1.1. Возникновение института омбудсмена за рубежом. В различных культурах еще в античном мире существовали должностные лица, работа которых напоминала деятельность омбудсмена в части осуществлении контроля за деятельностью чиновников. В Китае более двух тысяч лет назад был создан орган – Контрольный Юань. В Римской империи это были провинциальные прокураторы, цензоры, трибуны; в Османской империи – мухтасибы, которые следили за ценами на хлеб, качеством товаров и весов, безопасностью загрузки судов и даже за соблюдением норм мусульманской этики9. Возникновение органа, более близко напоминающего омбудсмена в современном понимании как института контролирующего государственных служащих, произошло в Швеции в XVI веке с появлением должности Главного Сенешаля10. Его компетенция определяется Конституцией Швеции 1960 года: “Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве”11. Этим положением объясняется исторически присущая исключительно скандинавской модели омбудсмена функция надзора за судами. Но Главный Сенешаль не контролировал исполнительную власть – королевскую администрацию. Вполне вероятно, что впервые возникновению идеи об учреждении органа, осуществляющего надзор за чиновниками, поспособствовал российский император Петр I. В 1712 году Карл XII, проиграв сражение Петру I под Полтавой, вынужден скрываться, и находит свое убежище, а затем и плен, у султана Османской империи. Находясь в тысячах километров от дома, он осознавал о необходимости королевского надзора не только за судейским корпусом, но и за собственной свитой. В 1713 году Карл XII издает указ об учреждении поста Королевского Канцлера юстиции, в сферу компетентности которого помимо судейского корпуса теперь подпадала и королевская администрация. По Конституции Швеции 1809 года определялась должность Канцлера Юстиции, назначаемого королем, и учреждалась новая должность “Омбудсмана Юстиции”, назначаемого парламентом – Рикстагом. Омбудсмен Юстиции Швеции уполномочен (и по сей день) надзирать за судами и административными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. Именно эта точка – 1809 год – является датой учреждения института омбудсмена в мире, первоначально и на протяжении всего XIX века, действующего лишь на шведской земле. На протяжении всего XIX и начала XX веков институт остается признаком Швеции. 31 декабря 1917 года Финляндия становится независимой от Российской империи, и чураясь всего российского, и пытаясь следовать шведскому опыту, учреждает в Конституции 1919 года должность Омбудсмена, став второй страной с данным институтом. Вплоть до окончания Второй мировой войны институт далее не распространился. Вторая мировая война сформировала волну учреждения дополнительных государственных правозащитных институтов по всему миру, что было вызвано политическим послевоенным пониманием необходимости дополнительного контроля в сфере прав человека. Создается Лига Наций, в 1948 году принимается Всеобщая декларация прав человека, став первым международным документом, провозглашающим права человека как высшую ценность. Не обошла стороной данная волна и институт омбудсмена – идея учреждения независимого парламентского представителя народа, контролирующего чиновников – выходит за пределы Швеции и Финляндии в 1955 году после учреждения в Дании, а затем и за пределы Скандинавии в 1962 году после появления в Новой Зеландии. В 1967 году сильным толчком для распространения органа омбудсмена в Европе стало появление института в Великобритании в лице Парламентского комиссара делам администрации. Принадлежностью стран СНГ, Восточной Европы и Азиатско-тихоокеанского региона институт стал, начиная лишь с конца 1980-х годов. Причем, в этой группе стран омбудсмен понимается главным образом как защитник прав индивида, а не как парламентский ревизор, главной функцией которого является поддержание надлежащего администрирования - качественной работы органов власти и государственных служащих. Это принципиальное отличие позволяет говорить о двух главных моделях омбудсмена в мире. А.Ю.Сунгуров называет их: классическая и модель, сложившаяся в странах с поставторитарным режимом (или поставторитарная)12. Можно вполне говорить еще и о скандинавской модели, в первую очередь, говоря о Швеции и Финляндии, омбудсмены которых контролируют даже судейский корпус, что и является принципиальной особенностью их правового статуса. Также обширными квазисудебными полномочиями обладает и Канцлер Юстиции Эстонии, что позволяет также отнести эту страну к модели “сильного” скандинавского омбудсмена. Именно в этих странах национальный омбудсмен обладает самыми широкими полномочиями. В СССР вопрос об учреждении органа омбудсмена не обсуждался по идеологическим и политическим причинам. Лишь к закату перестройки зазвучали предложения с парламентских трибун Верховного Совета об учреждении Парламентского уполномоченного по правам человека. § 1.2. Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации. Впервые закрепление на государственном уровне в России институт Омбудсмена получил 22 ноября 1991 года, когда Верховным Советом РСФСР по инициативе Б.Н.Ельцина была принята “Декларация прав и свобод человека и гражданина”. Статья 40 документа гласила: “Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет”13. Характерно, что первоначально омбудсмен задумывался в классическом парламентском варианте, исходя из названия. Статус Парламентского уполномоченного предполагалось сделать таким же, как у народного депутата. Что касается полномочий, они должны были быть детализированы впоследствии в законе, который в силу обострившегося политического противостояния между Президентом Б.Н.Ельциным и Верховным Советом так и не был принят. Но ситуация меняется после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ней будущему главному правозащитнику страны отведено единственное упоминание – пункт в одной из статей главы о парламенте. Эта фиксация позволяет говорить о данной должности, как о конституционной. В Конституции сказано: “К ведению Государственной Думы (среди прочего) относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом”14. Однако, Уполномоченный появился до принятия конституционного закона. 17 января 1994 г. в результате так называемого “пакетного соглашения” между думскими фракциями был назначен известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев, с сентября 1993 г. являвшийся председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Функции аппарата Уполномоченного на тот момент были возложены на Комиссию. Спустя год, 10 марта 1995 г. после горячего выступления с критикой военного конфликта в Чечне, С.А.Ковалев был снят с должности постановлением Государственной Думы об отмене решения о назначении его Уполномоченным, что было бы невозможно, если бы к тому времени был принят конституционный закон, работа над которым продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей двухступенчатую систему назначения Уполномоченного - с включением кандидатур в список для тайного голосования на должность двумя третями голосов от общего числа депутатов. 17 апреля 1996 года закон не получил одобрения Советом Федерации, который отстаивал право субъектов Федерации на самостоятельное создание регионами собственных институтов Уполномоченных, финансируемых из соответствующего бюджета субъекта, когда в законе в тогдашней редакции говорилось лишь о создании федеральным Уполномоченным своих представительств на местах. После всевозможных согласований закон был принят уже вторым созывом Государственной Думы 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля, 26 февраля прошел промульгацию и вступил в силу 4 марта 1997. По установленным правилам назначения второй Уполномоченный по правам человека вступил в должность лишь 28 мая 1998 года. Это была уже третья попытка после двух неудачных, в которых ни один из кандидатов не попал в список для тайного голосования, не набрав необходимые 300 голосов депутатов. В итоге, первым российским Омбудсменом стал член КПРФ Миронов Олег Орестович. 13 февраля 2004 его сменил на посту заместитель председателя политической партии “Яблоко”, экс-посол России в США - В.П.Лукин, кандидатура которого была предложена В.В.Путиным. 18 февраля 2009 года Постановлением Государственной Думы Лукин был переназначен на второй пятилетний срок. О.Мироновым и В.Лукиным проделана огромная работа, плодами которой стало международное признание столь нового для России института. За 20 лет институт стал узнаваем в гражданском обществе, стал неотъемлемым элементом государственного аппарата новой России в сфере защиты прав человека – высшей ценности, как сказано в ст.2 Конституции. Глава 2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. § 2.1. Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена. Конституционно-правовой статус национального15 омбудсмена – широкая категория, которая определяется совокупностью прав, обязанностей, полномочий и ответственности, вытекающих из правовой основы деятельности государственного правозащитника. В РФ эту основу составляют Конституция и ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Омбудсмены всех стран осуществляют контроль за действиями органов власти и должностных лиц, но проведя сравнительное обозрение института в мире, можно выделить существенные различия в конституционно-правовом статусе по следующими его аспектам:
Именно по этим аспектам конституционно-правового статуса в работе проводится сравнительный анализ правового положения омбудсменов в различных странах и регионах нашей страны. §2.2. Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов. В подавляющем большинстве стран институт национального омбудсмана является единоличным органом с аппаратом государственных служащих. Гораздо реже встречаются коллегиальные органы: в Бельгии два, в Австрии и Молдове – по три омбудсмена, в Швеции – четыре, в Литве – пять, в Канаде – шесть (федеральных), а в Южной Корее – три омбудсмана, действующих на постоянной основе и шесть, замещающих должность по совместительству с другим видом занятости, например, адвоката. Решения в этом случае принимаются единолично каждым из омбудсманов, но существует ряд вопросов, отраженных в профильном законе или внутреннем регламенте работы органа, решения по которым принимаются коллегиально. Правовое оформление института национального омбудсмена чаще всего идёт путем конституционного закрепления и дальнейшего раскрытия статуса в национальном законодательстве. Именно с момента внесения в Конституцию Швеции соответствующего положения в 1809г. появился первый омбудсмен. Аналогичная ситуация произошла и в Финляндии в 1919 году. Мировая практика знает случаи, когда наоборот – должность сначала учреждалась в законодательстве и только впоследствии появлялась в Основном законе17. По пути лишь законодательного закрепления пошли во Франции - изменений в Основном законе Пятой республики так и не последовало. Что касается Великобритании и стран Содружества Британской короны, то о конституционном закреплении говорить не имеет смысла, поскольку в этих странах отсутствуют писаные конституции. В США же нет национального федерального омбудсмена, а на уровне штатов лишь в пяти из них омбудсмен назначается парламентом, и, соответственно, лишь пять омбудсменов действуют на основании закона18. Интересен будет здесь пример Казахстана, где должность учреждена подзаконным актом – указом Президента Казахстана в 2002 году19, что, вероятно, вызвано “особой” юридической силой указов главы государства в этой стране. Конституции зарубежных государств по-разному закрепляют институт омбудсмена – обычно достаточно скромно – одной статьей20, как, например, в Конституции Испании. В статье 54 сказано: “Органический закон регулирует статус Народного защитника, являющегося высшим уполномоченным Генеральных кортесов, назначаемого им для защиты прав, предусмотренных в настоящем разделе; в этих целях Защитник может осуществлять надзор за деятельностью администрации, информируя Генеральные кортесы”21. Реже закрепление происходит весьма детализировано, как, например, в Конституции Албании 1998 года, где выделена специальная глава “Адвокат народа”, в которой не излишне детализированы функции, порядок назначения, взаимоотношения с Народным собранием и прочее22. В российской конституции, как уже упоминалось, содержится маленький пункт об омбудсмене в статье о полномочиях Государственной думы. Естественно, что даже если конституционно-правовой статус не раскрывается в Основном законе, впоследствии он находит свое выражение в специальных конституционных или органических законах. Закрепление в конституции является дополнительной гарантией деятельности национального омбудсмена, т.к. процесс изменения конституции, как правило, трудоемок, и к тому же, в противном случае, нельзя говорить об этой должности, как о конституционной. В федеральном конституционном законе “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (далее - ФКЗ) сказано: “Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом”23. К тому же, Уполномоченный по правам человека – государственная должность РФ, о чем говорится в Указе Президента РФ №32 от 11 января 1995 года, что делает Уполномоченного весьма независимым, поскольку он не является государственным служащим (лицом, замещающим должность государственной службы), а следовательно, на него не распространяются нормы федерального закона “О государственной гражданской службе”. Также Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации во всех случаях являются лицами, замещающими государственную должность, а вот специализированные омбудсмены в РФ – Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный по правам предпринимателей являются государственными служащими, следовательно, свою деятельность они осуществляют в соответствии с федеральным законом “О государственной гражданской службе”. Модель института омбудсмена характеризуется также его положением в политической системе. Не утихают дискуссии в академических кругах по поводу места института национального омбудсмена в системе высших органов государственной власти - нет общего мнения, к какой ветви власти в системе разделения властей тяготеет институт. Некоторые российские авторы относят Уполномоченного по правам человека к так называемой “контрольной ветви” власти наряду с такими органами, как Прокуратура, Счетная палата. Но ведь практически все государственные органы наделены какими-либо контрольными или надзорными полномочиями, что мешает вычленению контрольной ветви как таковой. К тому же, в рамках системы сдержек и противовесов органы власти различных ветвей взаимоконтролируются. А.С. Автономов справедливо отмечает по этому поводу: “Власть осуществляется, в том числе и через контроль, и органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия”24. К тому же, если мы говорим о вычленении “контрольной ветви власти” как таковой, то оперируя теми же аргументами, что и при ее вычленении, можно выделять и “избирательную ветвь”, правовое закрепление которой сейчас является “модной” тенденцией в конституциях латиноамериканских странах (Уругвай, Никарагуа). Бывший председатель Конституционного суда РФ Баглай М.В. выделяет наряду с классической триадой еще и четвертый вид органов - “государственные органы с особым статусом”. В эту категорию он включает Прокуратуру, Счетную палату, Центральный Банк, Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральную избирательную комиссию и, почему-то, Академию наук25. |
Похожие:
 | Р — Political-legal — политико-правовые, е — Есоnomic — экономические, 3 — Social cultural — социокультурные, т — Тесhnological forces... |  | «Articom plus» Ltd. Printed in the «Printing house ”Beresta”» Ltd., Saint-Petersburg, Kolya Tomchak str., 28 |
| «rn-shelf-Far East», a corporation duly organised and validly existing under the laws of Russian Federation, having its registered... | | «Client's profile» completed according to the internal control regulations of Evrofinance Mosnarbank (Appendix №2) |
| «Client's profile» completed according to the internal control regulations of Evrofinance Mosnarbank (Appendix №2) | | «rn-shelf-Far East», a corporation duly organised and validly existing under the laws of Russian Federation, having its registered... |
| Компетентное ведомство Российской Федерации/ Competent authority in the Russian Federation | | Компетентное ведомство Российской Федерации/ Competent authority in the Russian Federation |
| Компетентное ведомство Российской Федерации / Competent authority in the Russian Federation | | Компетентное ведомство Российской Федерации / Competent authority in the Russian Federation / 로련방 관할기관 |