Формирование и деятельность местных органов государственной власти и управления в нижнем поволжье.
Скачать 0.93 Mb.
|
| Глава 1 «Местный партийно-советский аппарат» содержит пять параграфов. В ней рассматриваются особенности формирования и деятельности местных органов власти. В первом параграфе «Ликвидация старого государственного аппарата и образование новых органов власти» утверждается, что государственный аппарат царского самодержавия не был полностью ликвидирован на местах после Февральской революции. Продолжали действовать органы местного самоуправления – городские думы, земские и городские управы. Наряду с ними были созданы другие органы – Советы, общественные исполнительные комитеты, фабрично-заводские, крестьянские, военные комитеты, пестрые по своему социальному и партийному составу. В результате выборов в городские думы в июле 1917 г. в Нижнем Поволжье большинство мест получили левые партии. Политические партии и группы, входившие в думы, преследовали разные цели. Городские думы не смогли действовать эффективно и стать авторитетным органом власти, были оттеснены действовавшими более оперативно Советами и общественными исполнительными комитетами. После победы Октябрьской революции старые и новые местные учреждения существовали одновременно. Но политика центральной власти и активные действия местных большевистских лидеров и организаций привели к тому, что в течение ноября 1917 – начала 1918 г. в Нижнем Поволжье были ликвидированы старые учреждения местного управления и образованы новые органы власти – губернские, уездные и волостные съезды Советов, их исполнительные комитеты, городские и сельские Советы. Во втором параграфе «Местные партийные комитеты» автор, на основе изучения документов партийных организаций, анализирует процесс сращивания партийного и государственного аппаратов на местном уровне. Этот процесс в Нижнем Поволжье не был быстрым и однозначным. Не был урегулирован вопрос взаимоотношений партии и Советов. Создание во всех государственных учреждениях партийных фракций, кадровая и организационная политика большевиков обеспечили членам местных партийных комитетов Нижнего Поволжья руководящие посты во всех государственных учреждениях к концу 1919 г. Информационные документы губкомов дают представление о масштабах партийного руководства советским аппаратом. В конце 1920-х гг. все принципиальные вопросы работы исполкомов Советов, в том числе выборы председателя, секретаря и президиума исполкома, назначение заведующих отделами, утверждение повестки пленумов исполкомов и съездов Советов, решались партийными комитетами. Процент коммунистов в составе местных органов власти всех уровней, кроме сельсоветов, в Нижнем Поволжье был весьма значительным – от более, чем 30% в волостных съездах Советов до 80 - 100% в губернских и уездных исполкомах. В диссертации исследуются изменения в структуре местных парткомов, их численном, социальном, гендерном составе и образовательном уровне. Партийные организации представляли собой жесткую иерархическую структуру с безусловным авторитетом партийного центра. Исключительная роль центра и партийных вождей, назначение и перемещение всех без исключения руководящих кадров, агитационно-пропагандистский опыт работы в массах, - все это позволило партийным комитетам Нижнего Поволжья не только завоевать и сохранить власть, но и укрепить свое руководящее положение в новой политической системе. В третьем параграфе «Съезды Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов и их исполнительные комитеты» рассматриваются образование и деятельность высших, по Конституции 1918 г., органов власти на территории губернии, уезда, волости – губернских, уездных, волостных съездов Советов и их исполнительных комитетов. В Нижнем Поволжье съезды и Советы имели местные специфические названия: в Астраханской губернии - Советы рабочих, солдатских, крестьянских и ловецких депутатов, в Саратовской и Царицынской губерниях - Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Первые губернские съезды Советов принимали решения о немедленном повсеместном образовании Советов, переходе к ним всей полноты власти в губернии, проведении важнейших революционных преобразований, принимали меры по борьбе с контрреволюцией. С упрочением советской власти основными задачами губернских съездов становились разрешение очередных вопросов хозяйственного и культурного строительства и планирование работы подведомственных учреждений. Последние губернские съезды, состоявшиеся в Нижнем Поволжье в 1926-1927 гг., приобрели формальный характер, их деятельность свелась к одобрению решений партийных органов. Съезды низовых Советов проходили при низкой активности избирателей, их постановления носили общий, декларативный характер. Т.к. съезды Советов не являлись постоянно действующими органами, основой власти и управления на местах стали их исполкомы. Одновременно с самими исполкомами сразу же после Октябрьской революции были созданы их отраслевые отделы. В Нижнем Поволжье в 1917-1918 г. по инициативе губисполкомов, без санкции центральной власти, были созданы органы и учреждения, не имевшие аналогов в других регионах (в Астрахани - Совнарком, мусульманский отдел, комиссариат торговли, промышленности и общественных работ, губернский отдел по водно-ловецким делам; в Саратове - Совет комиссаров по военным делам и Совет комиссаров по земельным делам; в Царицыне – военно-казачья секция Совета и Штаб обороны и др.). В наименовании этих органов отражалась специфика местных условий, либо на местный уровень переносились структура и формы центральных учреждений. Впоследствии НКВД внес единство в структуру исполкомов путем рассылки на места циркуляров и инструкций о советском строительстве. В первые годы советской власти, и особенно с углублением гражданской войны, некоторые отделы исполкомов начинали отрываться от своих местных органов и рассматривать себя подчиненными только центральной власти. Это нередко порождало конфликты. Вопрос был разрешен на законодательном уровне установлением двойного подчинения отделов исполкомов. Для исполкомов всех уровней были характерны одинаковые формы руководства и контроля по отношению к нижестоящим исполкомам: заслушивание отчетов нижестоящих исполкомов на своих заседаниях, ревизии и инструкторские обследования, периодические вызовы председателей исполкомов для информирования, требование предоставлять протоколы заседаний исполкомов для анализа, прикрепление членов вышестоящего исполкома к советским органам определенных административно-территориальных единиц, расширенные заседания с участием председателей или секретарей нижестоящих исполкомов. В деле руководства нижестоящими исполкомами имелись недостатки: ревизии и обследования нижестоящих органов проводились без согласованности ревизующих инстанций между собой, инспекторы имели низкую квалификацию; заслушиваемые отчеты зачастую были поверхностны и нерегулярны, постановления, принимаемые по этим отчетам, трафаретны, не содержали конкретных указаний. Сроки пребывания в должности у руководителей губернских и уездных органов были непродолжительными, особенно в первые годы советской власти. Даже секретари губкомов и председатели губисполкомов занимали свои посты от 3-4 до 10-11 месяцев. Практика переброски губернских и уездных работников с одной должности на другую приобретала постоянный характер. Это было связано с недостаточным количеством грамотных коммунистов, способных выполнять ответственную работу. К управленческой деятельности стали привлекать «выдвиженцев» из рабочих и крестьян. Классовый подход к формированию руководящих кадров приводил в ряды местных управленцев наименее образованную часть населения. Малограмотным руководителям требовались подробные указания, разъясняющие властные директивы, способы и методы их реализации. Подобное положение способствовало закреплению административно-командных методов работы с кадрами. В четвертом параграфе «Городские и сельские Советы» речь идет о низовых органах власти, которые, в отличие от исполкомов, формируемых съездами Советов, избирались прямым голосованием жителей. Городские Советы появились на территории Нижнего Поволжья раньше других Советов. После победы Октябрьской революции именно Советы губернских и крупных промышленных центров сосредоточили в своих руках всю полноту власти, распространив ее на всю территорию губернии, уезда. Первые губернские съезды Советов зачастую были созваны теми же городскими Советами. Сельские (на территории проживания казаков – хуторские) Советы появились в Нижнем Поволжье, в основном, в конце 1917 – январе-марте 1918 гг. Этот период характерен своеобразным существованием старых и новых органов власти: сельских управлений и сельских Советов. В ряде мест сельские управления были просто переименованы в сельсоветы, продолжая выполнять присущие им функции. Конституция РСФСР 1918 г. законодательно закрепила организацию новых местных органов власти. В условиях Гражданской войны, которая на территории Нижнего Поволжья продолжалась почти два года, сельсоветы совместно с сельскими коммунистическими ячейками формировали отряды Красной Армии, проводили продразверстку. После гражданской войны сельсоветы занимались созданием сельскохозяйственных коммун и артелей, восстановлением разрушенных бытовых и культурных объектов, благоустройством населенных пунктов, преодолением продовольственного кризиса. В период резкого ухудшения продовольственного положения и голода в Нижнем Поволжье сельсоветы тесно сотрудничали с продорганами, проводили в жизнь государственную политику в области сельского хозяйства. Среди членов сельсоветов было больше всего неграмотных и малограмотных, по сравнению с другими местными органами власти (по губерниям Нижнего Поволжья от 2,2 до 11,6% неграмотных, от 89 до 92,2% с начальным образованием). Неудивительно, что низкий культурный уровень членов сельсовета фактически приводил к подмене совета его председателем и секретарем. Городские и сельские Советы, избиравшиеся прямым голосованием граждан, являлись составной частью единой системы Советов. Они выполняли возложенную на них законодательством функцию: проводили в жизнь постановления высших органов власти и решали вопросы местного хозяйственного и культурного строительства. При этом они, как и другие органы советской власти, не были свободны от серьезных недостатков организационно-практической работы: канцелярско-бюрократического руководства со стороны вышестоящих органов, недостаточной связи с населением, подмены коллективной работы администрированием. В пятом параграфе «Чрезвычайные органы власти: военревкомы, ревкомы, комбеды» выявлены особенности образования чрезвычайных органов в Нижнем Поволжье. Так как большая часть территории Нижнего Поволжья являлась ареной гражданской войны, ревкомы здесь начали создаваться задолго до выхода Положения о ревкомах 1919 г., законодательно урегулировавшего их структуру и функции. При этом ясного представления о задачах ревкомов, их месте в госаппарате и форме взаимоотношений с партийными, советскими и военными органами в провинции не было. Поэтому некоторые решения о создании ревкомов первоначально не претворились в жизнь. Вопреки имеющимся в исторической литературе утверждениям, не был реализован проект создания Поволжского ревкома, вопрос о котором рассматривал в первой половине августа 1918 г. Саратовский губисполком. В январе 1919 г. Реввоенсоветом X армии Южного фронта был издан приказ о создании военно-революционного комитета в Царицыне, который также остался только на бумаге. Продолжительность деятельности ревкомов зависела от военной обстановки (от 1 месяца в Саратове до 1 года в Царицыне). Для руководителей и работников местных советских органов было характерно понимание временного характера ревкомов, их «ненормальности» (неконституционности), чем отчасти объясняются разногласия во взаимоотношениях Советов с ревкомами. Основной их причиной было параллельное существование этих органов, вызванное несогласованными действиями военных и гражданских властей. Другие чрезвычайные органы – комбеды – были в основной массе образованы в Нижнем Поволжье уже после официального объявления об их упразднении – в конце 1919 г., что также объясняется ожесточенностью боевых действий в регионе. Деятельность комбедов сопровождалась усилением конфронтации среди крестьян. Большинство сельских жителей были недовольны репрессивными действиями комбедов по изъятию продовольствия у населения. Это спровоцировало открытые выступления против советской власти, сопровождавшиеся расстрелом председателей и членов комбедов, вообще коммунистов. Руководители большевиков не могли не осознавать угрозы, исходившей от массовых крестьянских выступлений, для режима в целом, поэтому комбеды были вскоре упразднены. При этом комбеды успели расслоить деревню, перераспределить землю и инвентарь в пользу бедноты, тем самым предоставить власти социальную опору в деревне. После упразднения чрезвычайных органов их члены вошли в состав вновь избранных Советов, увеличив представительство в них коммунистов и беднейшего крестьянства. Глава 2 «Местные органы управления народным хозяйством» содержит шесть параграфов. В первом параграфе «Органы управления промышленностью» рассматриваются формирование и деятельность местных советов народного хозяйства, образованных в Нижнем Поволжье в декабре 1917 – марте 1918 гг. Совнархозы провели национализацию промышленности и ее восстановление после гражданской войны. Все национализированные крупные и средние предприятия находились в непосредственном ведении центральных органов ВСНХ – главков и центров. Национализированные мелкие предприятия находились в ведении губернских совнархозов, которые должны были руководить этими предприятиями и распоряжаться их продукцией согласно директивам тех же главков. Сужение прав местных совнархозов вызывало противоречия и споры. Совнархозы исходили из местных интересов, для главков же зачастую был характерен узковедомственный подход. Местные совнархозы были заинтересованы в работе находившихся на их территории предприятий, имея в виду получение рабочих мест и необходимой для местного населения продукции. Главки, будучи территориально удалены от своих предприятий, в условиях расстройства транспорта, нарушения экономических связей между регионами, не могли знать местных условий и разумно сочетать интересы центра и мест. Многочисленные функции, возложенные на совнархозы, повлекли за собой усложнение их структуры и увеличение аппарата управления. После окончания гражданской войны большинство промышленных предприятий было разрушено, пострадали все отрасли местной промышленности. Экономическая разруха усугубилась надвигающимся голодом. Нижнее Поволжье, как и другие регионы страны, находилось в состоянии глубокого социально-экономического кризиса. Чтобы выйти из создавшегося положения, потребовалась масштабная реорганизация всех государственных и хозяйственных органов. С переходом к нэпу изменение функций губсовнархозов, которые стали управлять незначительным числом предприятий местной промышленности, не объединенных в тресты, привело к изменению их структуры в сторону уменьшения подразделений, а в Астраханской губернии – к объединению губсовнархоза с губкоммунхозом в отдел местного хозяйства. Поскольку в Нижнем Поволжье последствия гражданской войны и голода были разрушительными, восстановление промышленности здесь началось позднее других регионов. Тем не менее, к 1925 г. возрожденные промышленные предприятия постепенно становились рентабельными, хотя их эффективность не превышала дореволюционную, а себестоимость продукции оставалась высокой. Перед губсовнархозами ставятся новые задачи: расширение производства, увеличение производительности труда, улучшение оборудования и качества продукции, снижение ее себестоимости. За 1925-1926 гг. производственные планы промышленных предприятий, находившихся в ведении губсовнархозов Нижнего Поволжья, были выполнены полностью, а по некоторым предприятиям даже с небольшим превышением. Губсовнархозы разработали пятилетние планы развития промышленности, планы электрификации промышленных предприятий, которые представлялись в губисполкомы. На местах, в уездах и округах, районах губсовнархозы и губместхоз осуществляли объединение мелких государственных предприятий в промышленные комбинаты, находившиеся в двойном подчинении: местных органов власти и органов хозяйственного управления. Реорганизация центральных органов управления промышленности (ВСНХ СССР и республиканских ВСНХ) во 2-й половине 1920-х гг. не затронула аппарат местных совнархозов. После установления нового административно-территориального деления эта система также подверглась лишь формальной перестройке. Второй параграф «Органы управления сельским хозяйством» посвящен земельным органам исполкомов Советов, образованным в Нижнем Поволжье в декабре 1917 – 1919 гг. В течение 1917-1928 гг. местные земельные органы возглавляли все мероприятия советской власти по организации и развитию сельского хозяйства на подведомственной территории: проводили землеустройство, содействовали образованию и непосредственно руководили сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, оказывали крестьянству всестороннюю помощь – агрономическую, агротехническую, мелиоративную, ветеринарную и др., руководили ирригационными работами. Земельные органы региона провели большую работу для преодоления последствий сильнейшей засухи 1924 г. Для населения были организованы общественные мелиоративные работы. Для сохранения посевных площадей распределялась семенная ссуда между крестьянами, также выдавались ссуды на сохранение скота. Земельные органы вместе с органами управления торговлей принимали участие в регулировании рынка сельскохозяйственной продукции: определении товарных ресурсов сельскохозяйственного производства, составлении заготовительных планов, установлении контингента заготовителей, порядка их финансирования и т.д. Принятые меры и благоприятные погодные условия 1925 г. позволили преодолеть кризисные явления. Совместно с партийными органами, местные земельные управления принимали участие в «расказачивании» (1924-1925 гг.). Политика расказачивания была начата большевиками с принятием 11(24) ноября 1917 г. декрета ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Ликвидация сословных привилегий и повинностей казаков постепенно превратилась в репрессии против казачества как социальной и культурной общности. После окончания Гражданской войны отрицательное отношение власти к казачеству не изменилось. Было решено расселить среди казачества «бедняцкое крестьянское вполне осоветившееся население», вовлекать население в коллективизацию и кооперирование, привлекать к участию в этом сельхозкооперацию и кресткомы1. О ходе работ по расказачиванию, а также о состоянии сельского хозяйства в губернии, работе колхозов, совхозов и коммун, настроении крестьян, их отношении к советской власти и ее политике земельные органы должны были каждые две недели информировать губернское политическое управление в подробных сводках. В этих документах нашли свое отражение и многочисленные факты конфронтации между властью и крестьянами. Она началась в период Гражданской войны, когда комбеды и продорганы проводили насильственную экспроприацию зерна у зажиточных крестьян, и продолжилась в годы нэпа, когда, в соответствии с политикой «ограничения эксплуататоров», «кулаки» лишались избирательных прав и облагались повышенными налогами. Наступление на единоличное крестьянское хозяйство происходило не только путем постоянно увеличивающихся налогов, самообложения, займов, но и свертывания всех видов государственной помощи единоличникам, в том числе и со стороны земельных органов. Последние в своей деятельности в конце 1920-х гг. переориентировали свою помощь крестьянским хозяйствам исключительно в пользу бедняцкой части населения деревни. В третьем параграфе «Управление продовольственным делом, заготовками и торговлей» диссертант исследует, как по-разному отразилась обстановка гражданской войны, экономической разрухи и политического кризиса 1918-1920 гг. на деятельности местных органов управления продовольственным делом и местных органов управления торговлей. Местные продовольственные органы в целях организации заготовок продовольствия и снабжения им населения широко применяли военно-коммунистические методы управления, связанные с насилием, массовыми реквизициями и конфискациями. Вызванные этим антисоветские выступления вынудили руководство Советской России реорганизовать, а затем и полностью ликвидировать продовольственные органы. Местные органы управления торговлей, напротив, прошли путь от упразднения в период военного коммунизма из-за ликвидации товарных отношений и натурализации хозяйства к воссозданию и развитию в годы нэпа. При этом в Нижнем Поволжье были достигнуты рост торговой и заготовительной сети, расширение товарооборота, развитие рынка местного значения. Проблемами, не решенными местными торговыми органами, оставались товарный дефицит и недостаточное кредитование торговли из-за ограниченности ресурсов местных банков. В четвертом параграфе «Управление местным транспортом и связью» автор, опираясь на конкретные данные, рассмотрел вопрос о масштабах ущерба, нанесенного Гражданской войной и хозяйственной разрухой транспортному хозяйству и связи Нижнего Поволжья. Транспортное хозяйство было практически разрушено. Значительная часть подвижного состава вышла из строя, отсутствовали запасные части, материалы, разрушены дороги, мосты, пристани и порты. Часто перевозки полностью прекращались из-за отсутствия топлива. Автохозяйство в губерниях также находилось в неудовлетворительном состоянии. Война и разруха вывели из строя большую часть автопарка. Связь тоже была почти полностью разрушена. В течение 1920-21 гг. в Нижнем Поволжье средства связи были практически восстановлены: произведен ремонт телеграфных и телефонных линий, открыты новые учреждения связи. Переход к нэпу потребовал изменения методов управления учреждениями транспорта и связи. Была возвращена экстерриториальная система управления учреждениями связи; функции по руководству учреждениями и предприятиями местного транспорта переданы в ведение отделов коммунального хозяйства. Эта реорганизация позволила рационально использовать транспорт и технические средства. Пятый параграф «Органы управления планированием, статистикой, финансами и кредитом» посвящен формированию и деятельности местных плановых, статистических и финансовых органов. В Нижнем Поволжье местные экономические совещания, плановые комитеты и статистические бюро выполнили ряд ценных работ. В области статистики была налажена система текущей статистики различных отраслей экономики и социальной сферы, организовано ежегодное описание промышленности, ежегодные выборочные переписи крестьянских хозяйств, изучение бюджетов рабочих и крестьян, динамические переписи и др. В области планирования проводилось всестороннее изучение хозяйственно-экономического развития региона, составлялись хозяйственные планы и конъюнктурные сводки. Местные плановые органы приняли участие в разработке первого пятилетнего плана развития народного хозяйства. Местные финансовые органы, созданные для руководства сметным, кассовым и налоговым делом, в обстановке гражданской войны стали учетным аппаратом по распределению ресурсов. Развитие нэпа и товарно-денежных отношений привело к возрождению и усложнению их первоначальных функций. Была провозглашена обособленность местного бюджета и увеличение прав местных органов в распоряжении денежными и материальными ресурсами. В Нижнем Поволжье эти права были ограничены из-за хронического дефицита местных бюджетов. Для его ликвидации местные органы предпринимали различные меры: снижали отчисления в фонд дорожного строительства, на капитальный ремонт зданий и сооружений, увеличивали размер отчислений от прибылей местной промышленности и т.п., но особых результатов они не приносили. Местные бюджеты могли покрыть лишь половину расходов губерний. Противоречивое отношение государства к рынку и частному предпринимательству нашло отражение в деятельности местных органов управления финансами. Предпринимаемые меры по регулированию рынка, введению налоговых, кредитных и тарифных ограничений для частника привели к усилению функций регулирования и инспектирования в деятельности государственных органов. В шестом параграфе «Органы управления строительством, архитектурой и коммунальным хозяйством» анализируется работа, проделанная местными комитетами государственных сооружений, управлениями губернских инженеров и отделами коммунального хозяйства по жилищному и промышленному строительству, восстановлению коммуникаций, благоустройству населенных пунктов в Нижнем Поволжье. Деятельность этих органов началась в очень сложных условиях. После революции и Гражданской войны города были разрушены, городское хозяйство почти полностью выведено из строя, ощущалась острая нехватка жилья. Местными органами были проделаны значительные работы по ремонту и восстановлению дорог, мостов, укреплению берегов, озеленению городов, землеустройству, проведению санитарных мероприятий. С 1924 г. началось восстановление общественных садов, оранжерей, плодовых и декоративных питомников. К этому времени не только были восстановлены, но и стали рентабельными все предприятия, входившие в коммунальные тресты. Были построены новые водопроводные и канализационные магистрали, трамвайные ветки, произведен капитальный ремонт дизелей электростанций. |
Похожие:
 | Основные правила работы архивов центральных и местных органов государственной власти и управления, учреждений, организаций и предприятий... |  | Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской... |
| Статья Нормативные правовые акты Правительства Республики Южная Осетия, государственных органов исполнительной власти, местных органов... | | Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок... |
| Перечень органов государственной власти Республики Татарстан, представивших заполненные паспорта информатизации органа государственной... | | Настоящий Закон регулирует отдельные полномочия органов государственной власти Республики Бурятия по предметам совместного ведения... |
| Памятка предназначена для заполнения паспорта архивов исполнительных органов государственной власти Тверской области, государственных... | | Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления,... |
| Формирование кадрового резерва является способом оперативного реагирования государственного аппарата на потребности в формировании... | | «Об утверждении единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов... |