Институт законодательства и сравнительного правоведения
Скачать 2.42 Mb.
|
| Глава 4. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, многообразны, эффективны и широко распространены. Как правило, значительная часть коррупционных деяний становится возможной из-за дефектов, появляющихся в законодательстве случайно (по недосмотру). Другие встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями <1>. -------------------------------- <1> См.: Васильева Ю. С бумаги взятки гладки. Минюст проверит коррупционную составляющую документов // Российская бизнес-газета. 2008. 28 окт. Во втором случае это объясняется лоббированием нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы. Такое лоббирование можно рассматривать как деятельность лиц, заинтересованных во включении в нормативные правовые акты положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции. Опасность присутствия коррупционных положений в таких актах заключается прежде всего в том, что данные положения, по существу, являются узаконенными источниками коррупции. Становление концепции проверки законодательства на коррупциогенность происходило в ходе исследований, проводимых Счетной палатой РФ, Государственным университетом - Высшей школой экономики, фондом "Индем", Национальным антикоррупционным комитетом, Центром стратегических разработок (ЦСР). В рамках проводимой работы большее внимание, как правило, уделялось методическим аспектам антикоррупционной экспертизы. Результатами их стали методики анализа коррупциогенности законодательства (в их числе Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта 2004 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 2006 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г. и др.). При этом процедурным аспектам антикоррупционного анализа уделялось более скромное внимание. Потребность в проработке процедурных аспектов проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов обусловлена отсутствием законодательной регламентации процедур проведения антикоррупционной экспертизы, достаточного их научного обоснования, что позволяет говорить о низкой степени разработанности данной проблемы. Эта потребность лежит в русле реализации мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции от 31 июля 2008 г.; они направлены на совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации. В правоведении сложились разные подходы к определению процедуры и соотношению данного понятия с другими, в том числе с понятием "процесс". Одни исследователи считают, что процедура является более широким понятием, чем процесс. Юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная <1>. Другие полагают, что процесс включает в себя различные процедуры. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой "структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают..." <2>. Схожих позиций придерживаются Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко <3>. Вместе с тем, исходя из этимологии рассматриваемых понятий, отдадим предпочтение последней точке зрения. Так, процесс (от лат. processus - продвижение) предусматривает последовательную смену состояний объекта во времени, а процедура - смену действий. -------------------------------- <1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 576. <2> Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69. <3> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 279. Применительно к рассматриваемым вопросам экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, производство экспертизы, исследование заключения, оценку результатов экспертизы и т.д. Нашей же задачей является анализ процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то есть непосредственного производства экспертного исследования и оформления его результатов. Термин "процедура" имеет множество зарубежных аналогов (лат. procedo; англ. procedure; нем. prozedur; фр. procedure; чешск. procedura). Процедура (от лат. procedure - продвигаться, англ. procedure) - официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела, деятельности и т.п. <1>. Похожее определение понятия "процедура" дается Толковым словарем русского языка С.И. Ожегова и И.Ю. Шведовой <2>, а также в Толковом словаре иностранных слов в русском языке <3>. Анализ этих определений позволяет сделать вывод об их единстве в следующих признаках раскрываемого понятия: официальности установления и порядковости действий. Следует согласиться с Б.М. Лазаревым, определявшим процедуру как "порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи" <4> в выделении целевого признака. -------------------------------- <1> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, перераб. и доп. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 722. <2> См.: Ожегов С.И., Шведова И.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. Изд. 4-е, доп. М.: Азбуковник, 1998. С. 626. <3> См.: Толковый словарь иностранных слов в русском языке. Смоленск: Русич, 2000. С. 276. <4> Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5. Для целей настоящего раздела научно-практического пособия под процедурой понимается установленный заранее порядок осуществления какой-либо деятельности, выражающийся в последовательной смене действий и направленный на достижение определенной цели (целей). По нашему мнению, процедура проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов относится к экспертно-правовым процедурам и может быть определена следующим образом. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы - нормативно установленный порядок деятельности по выявлению дефектов нормативных правовых актов и иных документов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, направленной на исключение (предотвращение включения) указанных дефектов из (в) нормативных правовых актах, их проектов и иных документов. Наиболее общим образом сформулированное основание для подобной деятельности содержит ратифицированная Россией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции: "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (статья 5)" <1>. -------------------------------- <1> Талапина Э.В. Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза // Государственная служба. 2008. N 6(56). С. 29. Следует отметить недавнее принятие по вопросам, касающимся антикоррупционной экспертизы, Постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196. В Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196, основной упор сделан на два компонента: определение правил предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм; описание коррупционных факторов. Вместе с тем процедура производства экспертного исследования и оформления его результатов подробно не регламентирована. Прежде чем выработать эту процедуру, сформулируем требования к ней: она должна предусматривать основания для ее начала и окончания; она должна содержать логически обособленную последовательность действий, способствующих наиболее полной реализации инструментов, направленных на обнаружение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов; она должна разделять процесс антикоррупционного анализа на отдельные стадии, каждая из которых включает выполнение определенного действия, направленного на достижение общего результата; она должна определять содержание каждого действия и его результат. § 1. Основания и стадии процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Производство экспертного исследования и оформление его результатов является ключевой стадией любого экспертного процесса. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы должна опираться на законодательные и иные нормативные правовые акты. К числу нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих рассматриваемые вопросы, относятся Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195. В соответствии с п. 2 указанных Правил экспертиза на коррупциогенность проводится: 1) Минюстом России; 2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Согласно абз. 2 п. 5 этих Правил при подготовке проекта нормативного правового акта используется методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов с целью выявить в них положения, способствующие созданию условий для коррупции, утверждаемая постановлением Правительства РФ. Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что на данный момент общими основаниями для начала антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов являются: 1) подготовка проекта нормативного правового акта; 2) принятие решения о проведении независимой экспертизы проекта правового акта; 3) поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюсте России. Отдельного рассмотрения заслуживает проблема создания организационных основ проведения такой экспертизы в отношении ранее принятых правовых актов - проблема объема антикоррупционной экспертизы. Отметим, что в настоящее время активно развивается позиция о необходимости ее регламентации в специальном законе. Проект такого закона подготовлен Генеральной прокуратурой и направлен Президенту РФ для рассмотрения. Альтернативный проект Федерального закона "Об антикоррупционных стандартах и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации" презентован ЦСР на круглом столе "Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма" <1>. -------------------------------- <1> Центр стратегических разработок, 25 марта 2009 г. (М., ул. Б. Якиманка, д. 1, Александр-Хаус, конференц-зал). В Минюсте России придерживаются позиции, согласно которой антикоррупционная экспертиза в отношении уже принятых нормативных правовых актов должна проводиться прокуратурой, а в отношении проектов нормативных правовых актов - Минюстом России. Представляется, что в отношении ранее принятых нормативных правовых актов усилий одной лишь прокуратуры явно недостаточно. Необходимо создать систему оценки с привлечением более широкого круга субъектов (органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных заинтересованных лиц). В субъектах РФ такая работа может вестись на основе утверждения графиков антикоррупционной экспертизы ранее принятых правовых актов. Указанные графики могут утверждаться по представлению региональных комиссий по противодействию коррупции, утверждаемых высшим должностным лицом субъекта РФ. Непосредственным основанием процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является назначение экспертизы. Определение основных стадий процедуры ее проведения будет способствовать выявлению последовательности действий, формирующих эту процедуру. В специализированной литературе <1> выделяются следующие основные этапы процесса проведения антикоррупционной экспертизы: -------------------------------- <1> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. и др. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Статут, 2004. С. 59 - 60. (I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги: 1) сбор информации; 2) выбор нормативного акта, 3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом; (II) стадии проведения экспертизы, включающие: 1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им); 2) определение дискреционных полномочий; 3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т.п.); 4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов; 5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения); 6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений; 7) выписывание бланкетных норм; 8) заполнение оценочного листа "Бланкетные нормы"; 9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта; 10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала; 11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части). Следует согласиться с авторами относительно выделения подготовительной стадии, а также относительно последовательности производимых действий. Кроме того, приведенный алгоритм сориентирован непосредственно на практическую работу эксперта. Вместе с тем они не учитывают одну из стадий правотворческой деятельности - реализацию правовых актов. Кроме того, указанные стадии предусматривают проведение более обширной работы по определению нормативного правового акта, подлежащего антикоррупционному анализу. Иными словами, в числе предложенных стадий дается подход к определению потребности в антикоррупционной экспертизе, что выходит за рамки вопроса, рассматриваемого в настоящей главе. Для удобства проведения экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность можно условно выделить следующие основные группы действий: а) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительная); б) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основная); в) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экспертизы). § 2. Правила и методы оценки проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность. Типология коррупционных факторов Прежде чем перейти к процедуре антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассмотрим ее основные инструменты - методы оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность, правила такой оценки, типологию коррупционных факторов, реализуемые в ходе такой экспертизы. Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель исследования нормативных правовых актов в данном случае заключается в нейтрализации их коррупциогенности. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность используются следующие методы познания. 1. В качестве базового используется общелогический метод познания - анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению его частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого. Под нормативным анализом, по нашему мнению, может пониматься совокупность операций, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа (как и экспертизы в целом) - нейтрализовать коррупциогенность нормативного правового акта или его проекта. Данная цель достигается посредством выявления и корректировки (либо исключения из текста) коррупциогенных норм нормативного правового акта или его проекта. 2. По "информационному основанию" на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Для данной группы методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке: а) определение оптимально полного перечня данных об объекте антикоррупционного анализа; б) установление источников информации, содержащих данные об объекте антикоррупционного анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций); в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте антикоррупционного анализа. 2.1. О развитии общественных отношений в той или иной области помимо собственных знаний и личного опыта эксперта существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную. К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы. К неофициальной информации могут быть отнесены: печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т.д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные интернет-ресурсы. Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам. 2.2. В настоящее время в научных кругах получила распространение идея, согласно которой поиск предметов для будущих законов можно не предвидеть, а брать из правоприменительной практики <1>. В этом смысле особо ценной является судебная практика: -------------------------------- <1> См.: Шиндяпина Е.Д. Судебная практика как источник законодательных инициатив // Научные труды РАЮН. Т. 3. М., 2006. С. 1062 - 1065. - решения высших судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) указывают на незаконные нормы и решения; - уголовные дела по коррупционным правонарушениям и преступлениям являются важным источником информации в части выявления предпосылок, конкретных способов использования несовершенства законодательства, обхода правовых норм для получения личных выгод. 2.3. Данные статистики могут быть использованы для определения: - наиболее частых видов коррупционных нарушений; - контингента виновников; - по каким инкриминирующим актам не применяются санкции. 3. Применение социологического метода в деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационно-коммуникационных технологий целесообразно ввести практику on-line исследований значимых решений и норм. 4. Применение метода функционального анализа обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов. Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ: - компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия); - внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы); - ответственность (внутренняя, вышестоящая); - контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный); - транспарентность; - обеспеченность необходимыми ресурсами; - уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда). Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др. 5. Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние <1>. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, прогнозировании <2>. -------------------------------- <1> См., например: Новый энциклопедический словарь. М.: Научное изд-во "Большая российская энциклопедия", 2002. С. 1391; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400; и т.д. <2> См.: Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: Монография. Голицыно, 2004. С. 195. Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления. 6. Использование системного анализа обусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами. 7. Широкое использование имеет метод экспертных оценок. Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, других актуальных проблем общей теории права <1>. -------------------------------- <1> См.: Сырых В.М. Социология права. М.: Юстицинформ, 2002. С. 445. Качество применения этого метода во многом обусловливает эффективность всей оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности экспертов, привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Именно экспертам предстоит на основе собственного опыта определить: - возможные формы преследования коррупционного интереса; - возможные коррупционные стратегии; - воздействие того или иного коррупционного фактора на регламентированные нормативным правовым актом общественные отношения; - выполнимость нормативных предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте; - способность содержащихся в нем предписаний обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях; - рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и устранению (коррекции) норм, их содержащих. На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов. Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах. 8. Статистические методы определяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупционных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена. Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе ЦСР в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, - 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора. Один из разработчиков данной методики Э.В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом. (I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных: 1) широта дискреционных полномочий; 2) определение компетенции по формуле "вправе"; 3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; 4) злоупотребление правом заявителя; 5) выборочное изменение объема прав; 6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; 7) юридико-лингвистическая коррупциогенность; 8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; 9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти. (II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов: 10) наличие пробела в регулировании; 11) отсутствие административных процедур; 12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; 13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности; 14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; 15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими; 16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации). (III) Коррупционные факторы системного характера: 17) ложные цели и приоритеты; 18) нормативные коллизии; 19) нарушение баланса интересов; 20) "навязанная" коррупциогенность. (IV) Проявления коррупциогенности: 21) формально-техническая коррупциогенность; 22) непринятие нормативного правового акта (бездействие) <1>. -------------------------------- <1> См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5. Тенденцию к расширению состава этих факторов можно оценить положительно. Во-первых, коррупционные практики эволюционируют достаточно быстро. Во-вторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы. Следует отметить, что в Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 приводится несколько сокращенный перечень коррупционных факторов. Согласно п. 7 Методики, утвержденной вышеуказанным Постановлением Правительства РФ, коррупционные факторы разделяются на три группы: 1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов; 3) факторы системного характера. В пунктах 8 - 10 рассматриваемой Методики последовательно раскрывается содержание указанных групп. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в следующем: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, дублирующие полномочия органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) завышенные требования к лицу, права которого реализуются, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; г) злоупотребление правом заявителя со стороны органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; д) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления изъятий из общего порядка по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; ж) принятие нормативного правового акта сверх компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; и) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в: а) существовании собственно пробела в правовом регулировании, т.е. в отсутствии нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.; б) отсутствии административных процедур, т.е. в отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур, т.е. в закреплении административного порядка предоставления права (блага); г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях; д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), т.е. в отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений; е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), т.е. в отсутствии норм, обеспечивающих возможность контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); ж) нарушении режима прозрачности информации, т.е. в отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций. Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, - нормативные коллизии. Нормативные коллизии - противоречия между нормами, в том числе внутренние, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Таким образом, Методика, утвержденная Правительством РФ, предусматривает 17 коррупционных факторов, содержание которых в целом основывается на предыдущих разработках. Приведенные типологии могут быть расширены. Так, можно дополнительно выделить такие коррупционные факторы, как "притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий", а также "неопределенность порядка подготовки и принятия решения". Для установления такого коррупционного фактора, как "притязание органов, должностных лиц на обеспеченность ресурсами своих полномочий и действий", необходимо оценить нормативный правовой акт на присутствие в его тексте формул, позволяющих должностному лицу требовать от заявителя обеспечения своих полномочий либо конкретных действий материальными ресурсами, количество и качество которых устанавливается по усмотрению этого должностного лица. Такой коррупционный фактор, как "неопределенность порядка подготовки и принятия решения", возникает, когда не соблюдается либо отсутствует последовательность действий, необходимая для выявления оснований принятия решения, не проводятся нужные согласования, отсутствуют необходимые визы. В общих чертах расширенная типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., может быть представлена следующим образом. (I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти: 1) широта дискреционных полномочий; 2) определение компетенции по формуле "вправе"; 3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; 4) злоупотребление правом заявителя; 5) выборочное изменение объема прав; 6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; 7) юридико-лингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность; 8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти "сверх компетенции"; 9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий; 10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения. (II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов: 11) наличие пробела в правовом регулировании; 12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав; 13) отсутствие административных процедур; 14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; 15) отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих; 16) отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих; 17) отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; 18) нарушение режима прозрачности информации. (III) Коррупционные факторы системного характера: 19) ложные цели и приоритеты; 20) нормативные коллизии; 21) "навязанная" коррупциогенность. (IV) Типичные проявления коррупциогенности: 22) несоблюдение требований формально-технического характера; 23) непринятие нормативного правового акта; 24) нарушение баланса интересов. Для совершенствования типологии коррупционных факторов экспертам следует вести мониторинг ее изменения, следить за изданием памяток и методик по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов, а также за появлением новых научных разработок в этой области, посещать научные конференции, антикоррупционные тренинги и семинары, посвященные анализу законодательства на коррупциогенность. Результативность любой деятельности зависит от первоначальных, базовых установок, положенных в ее основу. О таких установках обычно говорят как о правилах деятельности. Производство антикоррупционной экспертизы также должно быть основано на ряде правил, следование которым обусловлено спецификой данной экспертизы. Эффективность оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов. Для обеспечения вышеотмеченных характеристик экспертами (специалистами) применяется ряд специфических правил, которые можно отнести к элементу, применяемому при оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Итак, основные правила проведения анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов: 1) единообразие проведения экспертизы коррупциогенности каждой нормы проекта нормативного правового акта и оформления ее результатов. Единообразие достигается за счет анализа каждого положения рассматриваемого проекта нормативного правового акта в составе и последовательности операций, предусмотренных методикой. Оформление результатов экспертизы должно производиться с учетом основных позиций, подлежащих изложению в экспертном заключении. Описанное правило упрощает как проверку полноты и достоверности экспертизы на коррупциогенность, так и сопоставление результатов экспертизы с данными, полученными другими экспертами. Представляется, что отмеченное единообразие должно быть обеспечено на нормативном уровне путем закрепления соотносимых правил оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; 2) все нормы проекта нормативного правового акта должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всех факторов, предусмотренных типологией коррупционных факторов. При проведении экспертизы должна соблюдаться последовательность проведения антикоррупционного анализа, обеспечивающая проверку каждой нормы на наличие коррупционных факторов, предусмотренных соответствующей типологией. Это может быть достигнуто двумя путями: а) проверкой каждой нормы на предмет наличия в ее тексте коррупционных факторов и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных методикой; б) сопоставлением каждого коррупционного фактора, предусмотренного методикой, со всеми нормами проекта нормативного правового акта на предмет присутствия коррупционных факторов. По нашему мнению, следует реализовывать оба варианта достижения отмеченного результата. Таким образом, обеспечивается не только самоконтроль результатов предыдущих операций, но и возможность последующей проверки полноты и достоверности проведенного анализа. Считаем возможным реализовывать указанное правило в составе следующих операций. В тексте документа, подготовленного по результатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого акта отмечаются все выявленные в ней коррупционные факторы. В таблице коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности напротив каждого из типичных факторов отмечается норма (раздел, статья, часть, пункт, подпункт, абзац), в которых он обнаружен; 3) коррупционный фактор увязывается с основанными на нем проявлениями коррупции. Наличие коррупционного фактора по определению предполагает возможные коррупционные проявления. Они должны быть отмечены при указании на наличие коррупционного фактора. Опасность коррупциогенности законов и иных правовых актов заключается в том, что она создает благоприятные условия для совершения коррупционных действий. Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, имеют тенденцию к расширению. Представляется, что работа по их анализу и обобщению, проводимая рядом организаций (например, Национальным антикоррупционным комитетом), позволяет выявлять типичные коррупционные практики. Она может быть положена в основу формирования банка коррупционных практик, изучение которого позволит экспертам и специалистам лучше понять сущность коррупционных факторов, а также расширить их типологию. Вероятность коррупционных проявлений не является абсолютной, но тем не менее ее нужно учитывать в полной мере. Эта работа может быть выполнена экспертом для дополнительного обоснования опасности сохранения выявленных коррупционных факторов; 4) все выявленные в ходе экспертизы коррупционные факторы должны быть отмечены в экспертном заключении, а впоследствии устранены из проекта нормативного правового акта путем исключения или коррекции соответствующей нормы. В рамках оценки проекта нормативного правового акта, проводимой в ходе его разработки, это правило выполняется непосредственно самими разработчиками. Рекомендации по устранению коррупционных факторов отражаются в выводе о необходимости устранить или изменить содержащие их нормы, внести соответствующие изменения и (или) дополнения в нормативный правовой акт, отменить его, отклонить или доработать. По нашему мнению, непосредственно экспертиза коррупциогенности нормативного правового акта не предполагает формулировку норм, изменяющих или дополняющих нормативный правовой акт. Вместе с тем эксперт может предложить антикоррупционные формулировки с целью нейтрализации коррупциогенности анализируемых норм. Сформулированное правило способствует учету результатов антикоррупционной экспертизы; 5) компетентность экспертов (специалистов). Для детального изучения действующей практики эксперту (специалисту) рекомендуется обращаться к СМИ, сети Интернет, консультироваться в государственных органах, общественных и саморегулируемых организациях. В связи с изложенным можно предложить экспертам, принимающим участие в подготовке документов, по итогам оценки нормативного правового акта либо его проекта обратиться к социологическим исследованиям уровня коррупции, специализированным изданиям (например, изданиям ГИЦ МВД России), материалам судебной практики, результатам анализа обращений, жалоб, поступающих в адрес органа власти - разработчика соответствующего проекта. Кроме того, целесообразно, чтобы эксперт, проводящий оценку нормативного правового акта либо его проекта на коррупциогенность, мог привлечь специалиста в соответствующей области, чтобы определить возможность исполнения субъектами права тех или иных требований, устанавливаемых юридико-техническими нормами, либо произвести проверку экономических расчетов. Обеспечение указанного правила должно достигаться путем нормативного закрепления требований к лицам, проводящим антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. |
Похожие:
 | Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса изиСП |  | Института законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее Институт),... |
| «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» | | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» |
| Работа выполнена в отделе международного частного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт... | | Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве... |
| Д 503. 001. 01 при Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |