Институт законодательства и сравнительного правоведения
Скачать 2.42 Mb.
|
| Глава 2. РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОМ АНАЛИЗЕ § 1. Современное российское законодательство как основа антикоррупционного анализа и оценки правовых актов Одним из направлений по противодействию коррупции является создание законодательства, препятствующего совершению действий коррупционного характера. Приоритетным должно быть создание таких норм закона, которые не оставляли бы возможности для коррупционных злоупотреблений во всех сферах общественной жизни. В целом законы и иные нормативные акты должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к социально полезным результатам, а именно упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для реализации прав граждан и иных субъектов права. Вместе с тем такие результаты достигаются только в случаях, когда закон либо иной нормативный акт подготовлен на качественно высоком уровне и соответствует всем условиям для его эффективной реализации. Правовую основу противодействия коррупции в целом составляет Федеральный закон "О противодействии коррупции", федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, а также другие федеральные законы, нормативные правовые акты, акты Президента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. Как отмечалось выше, принят специальный Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе. Кроме того, Президентом РФ 31 июля 2008 г. был утвержден Национальный план противодействия коррупции, приняты Федеральные законы от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной службе Российской Федерации". Действующие отраслевые законы, а именно Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, также предусматривают меры ответственности за коррупционные правонарушения, совершаемые в различных сферах общественной жизни. В целях предупреждения и профилактики коррупции принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Для противодействия коррупции приняты распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" и планы мероприятий по ее проведению. Несомненно, важной составляющей предупреждения коррупции являются такие значимые документы, как Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции", а также Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции", основная задача которых - методика выявления коррупционных факторов и коррупциогенных норм при подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов. Следует напомнить, что и в большинстве субъектов РФ приняты законы о противодействии коррупции, положения которых направлены на обеспечение законности и правопорядка в целях усиления ответственности за коррупцию, а также на защиту прав и свобод человека и гражданина от различного рода злоупотреблений в сфере государственного управления и иных действий коррупционного характера. В 2006 - 2008 гг. были приняты соответствующие законы в субъектах РФ: в республиках Татарстан, Алтай, Мордовия, Башкортостан, Чувашия, Марий Эл, Удмуртской Республике, Краснодарском, Пермском краях, Ленинградской, Саратовской, Курской, Мурманской областях, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах, а также во многих других. Таким образом, можно констатировать, что законодательная основа по противодействию коррупции в настоящее время в России сформировалась и в целом отражает основные направления государственной политики в этой сфере общественной жизни. Конституция РФ как основа всей правовой системы государства обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории Российской Федерации. В связи с этим, как на это указано в ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. В силу своей универсальности Конституция РФ должна соблюдаться всеми, в том числе органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях, органами местного самоуправления. Обязанность соблюдения российской Конституции касается всех без исключения должностных лиц. Действие Конституции и законов Российской Федерации распространяется также на все категории населения страны, в которые включают собственно граждан государства, иностранных граждан, лиц без гражданства (апатридов), лиц с двойным гражданством (бипатридов), беженцев, лиц, получивших политическое убежище, то есть всех, кто постоянно или временно находится на территории Российской Федерации <1>. Таким образом, конституционные нормы представляют собой основу для неукоснительного исполнения всеми (гражданами, государственными органами, должностными лицами) тех принятых в России законов и иных нормативных правовых актов, которые регулируют общественные отношения в сфере противодействия коррупции. -------------------------------- <1> См.: Комментарий к Конституции РФ. М.: Юристъ, 2002. С. 114, 115. Так, Конституция РФ закрепляет, в частности, права человека и гражданина в Российской Федерации (ст. ст. 17 - 64), а в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина они должны быть восстановлены соответствующими государственными органами, правонарушителем или законными действиями лица, чьи права были нарушены. В принципе на защиту прав и интересов граждан, государственных интересов и общества направлены все вышеперечисленные законы и нормативные правовые акты в целях противостояния и предупреждения коррупции. Законодательство Российской Федерации является одним из главных стабилизирующих факторов общественного развития. Законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной. Законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Первостепенной заботой законодателя должны быть права и свободы человека, надлежащие юридические способы их провозглашения, обеспечения, охраны. Перед законодателем ставятся задачи ограничить действия чиновника любого уровня (начиная с самого высокого) строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, удовлетворять ее потребности и интересы, способствовать выполнению судом своего назначения - быть защитником личности от всевозможных незаконных посягательств. Все это - необходимые условия функционирования гражданского общества и создания правового государства. Закон должен восприниматься не только как акт высшего юридического ранга, но и как акт прямого регулирующего действия, на основе которого можно решать конкретные юридические вопросы. Одним из важных принципов, характеризующих отечественное законодательство, должны стать его техническая отработанность, совершенствование его юридической формы. Тенденции интегрировать правовое регулирование, обобщить юридические предписания настоятельно требуют единообразия терминологии, определения основных юридических понятий, унификации оформления законов и иных нормативных правовых актов. Так, особого внимания при подготовке законов заслуживает отношение к юридической технике, единству терминологии, поскольку статьи многих законов чрезмерно громоздки и слабо структурированы <1>. Например, наличие отсылочных норм в законе, бланкетность диспозиций, отсутствие четкости формулирования правовых норм явно способствуют их расширительному толкованию и одновременно создают возможность для совершения действий коррупционного характера. -------------------------------- <1> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы ИЗиСП. М.: БЕК, 1995. С. 1, 8, 20, 21. Целям совершенствования и эффективности действия законов и иных нормативных правовых актов в Российской Федерации служат, в частности, принятые во исполнение Федерального закона "О противодействии коррупции" вышеуказанные Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196. Впервые на законодательном уровне в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" закреплена необходимость антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; при этом указанное положение относится к мерам по профилактике коррупции. Кроме того, вопросам совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации уделено внимание в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. Данное положение отражено в разделе I о мерах по законодательному обеспечению противодействия коррупции, а также в разделе IV о первоочередных мерах по реализации Национального плана. В частности, на Генеральную прокуратуру РФ возложены обязанности по организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации, а на Министерство юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой - такие обязанности, как разработка и внедрение системы мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, организация антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов. Вместе с тем основные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов и осуществлению их юридической экспертизы закреплены в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". В настоящее время на стадии обсуждения в Государственной Думе находится проект Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Проблемам организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в последние годы посвящено достаточно много работ ученых и специалистов, занимающихся научными и практическими разработками в этой сфере общественных отношений. Весомый вклад в организацию по обсуждению проблем противодействия коррупции и совершенствованию механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, несомненно, внесен Центром стратегических разработок под руководством В.Н. Южакова. Кроме того, на базе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ были проведены научно-практические конференции, посвященные правовым мерам противодействия коррупции и актуальным вопросам разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов Российской Федерации на коррупциогенность; были приняты соответствующие рекомендации по преодолению коррупции и противодействию ей. § 2. Способы противодействия коррупции в действующем российском законодательстве Следует отметить, что с принятием вышеуказанных Постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196 решены многие вопросы, касающиеся антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Вообще под антикоррупционной экспертизой (анализом) нормативных правовых актов понимается выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, то есть правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативных правовых актов. Между тем эти Постановления Правительства дают также определения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, определяют положения о проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, раскрывают понятия коррупционных факторов, которые могут быть связаны либо с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, либо с наличием правовых пробелов, а также факторов системного характера. Указанные Постановления Правительства закрепляют и иные важные положения, относящиеся к проблемам выявления коррупциогенности российского законодательства. С целью выявления некоторых противоречий, а также правовых норм, имеющих возможную основу для коррупционных действий субъектов, считаем, что необходимо уделить внимание анализу базового отраслевого законодательства, рассмотрев его с позиции предупреждении коррупции. Анализ и оценка современного российского законодательства в целом свидетельствует о том, что, например, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский и Трудовой кодексы РФ отвечают требованиям Конституции РФ и отраслевым принципам законности, равенства всех перед законом, справедливости и т.д. Указанные законы предусматривают меры ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе и за деяния, совершаемые в сфере государственного управления, в области гражданских и трудовых правоотношений. Уголовный кодекс РФ с позиции противодействия коррупции заслуживает особого внимания. Несмотря на то что указанный закон предусматривает ответственность за преступления, совершаемые против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (в частности, за злоупотребление должностными полномочиями, получение и дачу взятки, коммерческий подкуп), количество коррупционных злоупотреблений только возрастает. Но одновременно нельзя не признать и того, что уголовно-правовыми средствами осуществляются конкретные меры по предотвращению коррупции. Так, по данным МВД России, в стране только за преступления против государственной власти, интересов государственной службы в 2002 г. было осуждено 4021 человек, в 2003 г. - 4148, в 2004 г. - 5308, в 2005 г. - 6634, в 2006 г. - 7593, в 2007 г. - 7878. Кроме того, за преступления в сфере экономической деятельности - соответственно за эти годы были осуждены: 41681, 34931, 8368, 10250, 11280, 11396 человек, а за преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях - соответственно были осуждены за указанные годы: 339, 357, 448, 599, 641 человек <1>. Однако вместе с основной задачей уголовного закона - охраной прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности и других общественных отношений от преступных посягательств - Уголовный кодекс РФ не выполняет в достаточной мере своей охранительной функции. Так, инициатива законодателя проявилась, в частности, в том, что Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ из Уголовного кодекса РФ была исключена норма о конфискации имущества, которая ранее применялась в виде уголовного наказания за многие преступления корыстной направленности (но была восстановлена в уголовном законе, однако только в качестве иных мер уголовно-правового воздействия). Утратила свою силу "неоднократность" как один из видов множественности преступлений. Кроме того, утратили свою силу статьи об ответственности за обман потребителей, заведомо ложную рекламу, торговлю несовершеннолетними. До сих пор остается нерешенным вопрос о действии альтернативных видов наказания, таких, как арест, ограничение свободы. Несовершенными для применения на практике оказались такие нормы, как контрабанда, недопущение, ограничение или устранение конкуренции и другие, явно имеющие коррупционную составляющую. -------------------------------- <1> См.: Преступность и правонарушения (2003 - 2007 гг.): Статистический сборник МВД России. М., 2008. С. 156. Вопросы эффективности действия уголовного закона возникают при необходимости уголовного преследования должностного лица за получение взятки (ст. 290 УК РФ); имеются недостатки уголовно-правовых норм, предусматривающих наказание за должностные преступления (по своей сути преступления коррупционного характера). Так, новеллой является ст. 204 УК РФ, предусматривающая наказание за коммерческий подкуп, однако применение ее на практике весьма затруднительно хотя бы потому, что не могут быть квалифицированы действия виновных по этой статье, если имеет место явно завуалированный подкуп одной стороны (руководителя фирмы) по отношению к другой стороне (руководителю другой фирмы) при совершении ими взаимовыгодной сделки. Усложнен механизм доказывания вины при совершении такого преступления, как провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ), в частности, по причине нечеткости формулирования в диспозиции данной нормы объективных признаков такого деяния; а в итоге большое количество лиц, по существу, являющихся субъектами таких преступлений, не могут быть изобличены и наказаны в соответствии с законом. Элементы коррупции сопровождают избирательные кампании кандидатов и создают предпосылки для злоупотреблений должностных лиц. Нарушение закона в этой сфере выражается в совершении таких преступлений, как нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, фальсификация избирательных документов, а также документов референдума, фальсификация итогов голосования (ст. ст. 141.1, 142, 142.1 УК РФ), за которые установлено наказание в виде лишения свободы, однако привлечь виновных к ответственности проблематично прежде всего потому, что диспозиции указанных статей изобилуют нечеткими, расплывчатыми формулировками признаков указанных деяний. Особого внимания заслуживает вопрос привлечения виновных за преступления, совершенные в соучастии, а именно организованными группами, преступными организациями (преступными сообществами). Признано, что коррупция в целом представляет собой одну из форм организованной преступности и целенаправленно финансируется и стимулируется средствами, добытыми преступным путем. Серьезным фактором ослабления государственной власти является в том числе разрастание коррупции на всех уровнях деятельности государственной власти (в целом подкупа представителей власти) для подпитки и воспроизводства организованной преступности. Поэтому в целях усиления уголовной ответственности за коррупционные преступления необходимо совершенствовать уголовно-правовые нормы, определяющие такие наиболее коррупционные формы соучастия, как организованная группа и преступное сообщество. Полагаем, что вышеуказанные и другие недостатки уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за преступления коррупционной направленности, должны быть со временем устранены. Следует отметить, что наиболее уязвимой с точки зрения коррупции является сфера государственного управления. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления как одна из областей общественной жизни крайне многообразна. Дело в том, что нельзя обеспечить в этой сфере должный правопорядок, не обладая правомочиями властного воздействия на поведение участников этих отношений (властеотношения). Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, то есть публично-правовые интересы. По своей сущности стороны управленческих отношений не находятся на одном правовом уровне, то есть в юридическом смысле они не могут быть равными. Например, только полномочный исполнительный орган (должностное лицо) вправе решить тот или иной вопрос, возникающий по инициативе гражданина (по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке. Таким образом, все признаки исполнительной деятельности субъектов находят свое закрепление в нормах административного законодательства, которое реализуется в помощью таких правовых методов, как предписание, запрет, дозволение. Вместе с тем следует отметить, что действие указанных законов и иных нормативных актов далеко не всегда согласуется с интересами граждан и этим порождает цепь коррупционных злоупотреблений в сфере государственного управления. Так, федеральные министерства как органы отраслевого управления наделены определенными властными полномочиями. Права федеральных министерств тесно взаимосвязаны с их обязанностями. При этом нередко происходит их смешение. Только четкое указание прав, обязанностей федеральных министерств может определить компетенцию и полномочия каждого отраслевого федерального министерства. Также, например, полномочия федеральных министерств отражены во всех положениях об их деятельности. Вместе с тем они практически не систематизированы, а поэтому, чтобы установить, какими правами или обязанностями наделено то или иное федеральное министерство, необходимо дополнительно изучить большой массив законов и подзаконных нормативных актов, в которых так или иначе закреплены положения о его деятельности. Следующим образом обстоит дело в сфере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, полномочия которого установлены в Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321. Однако полномочия названного ведомства установлены также и федеральными законами, а именно Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., Федеральными законами от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и т.д. Подобная ситуация имеет место и с полномочиями других федеральных министерств. Вообще в сфере государственного управления могут проявляться: властный ресурс лиц, участвующих в коррупционном сговоре; корыстный интерес к последствиям коррупционной сделки; материальный ущерб, который причиняется как правам и интересам граждан, корпоративным интересам, так и обществу в целом. По своей сути все дело заключается в ущербности, деформации правосознания коррупционеров и прежде всего в их отношении к праву, законам, которые они нарушают. Действительно, органы государственной власти и управления призваны реально формировать экономику страны, они же располагают возможностями ее корректировки в интересах отдельных лиц и криминальных коррумпированных структур. Нередко важные правительственные решения в сфере экономики, бизнеса, движения капиталов, выделений крупных кредитов, лицензирования, инвестирования готовятся в обход установленного порядка узким кругом заинтересованных лиц. Отдельные должностные лица, злоупотребляя служебным положением, содействуют недобросовестным, а зачастую сомнительным или связанным с криминальными структурами фирмам и организациям в получении государственных льгот и преференций, передаче за бесценок крупных государственных предприятий. По существу, и во многом несовершенное законодательство создает для этого необходимые предпосылки, явно ослабляя развитие экономики и общества в целом. Огромное количество законов, ведомственных инструкций, приказов, противоречащих друг другу, как создает немалые трудности для самих чиновников, так и лишает население всякой возможности разобраться в законодательстве. Многие законы содержат двусмысленные формулировки, позволяющие чиновникам толковать их в своих интересах, например, "могут предоставить", "могут выделить", "могут разрешить". Но "могут" вовсе не значит, что обязаны. Таким образом, закон превращается в фикцию, то есть никому и ничего не предоставляет (не разрешает) и никого, по существу, ни к чему не обязывает. Решает в таких случаях все только чиновник. Также следует отметить законы и иные нормативные правовые акты, которые предоставляют конкретные и определенные права гражданам и устанавливают обязанности чиновников, но в то же время никакой ответственности за их неисполнение не предусматривают. Все это в конечном итоге создает благоприятные условия для злоупотреблений и коррупции. Можно отметить то обстоятельство, что многие важные для людей решения принимаются чиновниками единолично, зачастую их просто некому даже обжаловать, и такая порочная практика должна быть пресечена, например, на основании положения о коллегиальном принятии решений. Конечно, упущением законодательства в сфере государственного управления является то, что в законах и иных нормативных правовых актах отсутствует указание на ответственность чиновников в случаях нарушения ими прав и интересов граждан. Необходимо также предусмотреть возможность обжаловать решения чиновников в вышестоящие органы (должностным лицам) и суд. Представляется, что недостатки и несовершенство норм законов в сфере государственного управления должны выявляться при проведении как правовой, так и антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов. Особого внимания заслуживает непосредственно Кодекс РФ об административных правонарушениях, действующий с 2002 г. (который также многократно подвергался изменениям и дополнениям). Административное принуждение является наиболее реальным правовым средством, обеспечивающим соблюдение законности во всех сферах общественной жизни, включая государственное управление. Административная ответственность означает наступление определенных негативных последствий для лиц, не исполняющих требований закона, и выражается в применении установленных законом мер государственного принуждения. Так, наиболее уязвимыми к коррупции следует признать нормы, предусматривающие меры административного воздействия в сфере финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, предпринимательской деятельности, таможенного дела, порядка управления. Субъектами таких правонарушений, как правило, являются должностные лица, государственные служащие, служащие органов местного самоуправления. В этой связи в административном (а также уголовном) законодательстве необходимо четко разграничить такие понятия, как "коррупционное правонарушение" и "коррупционное преступление". Кроме того, общими коррупциогенными факторами административного законодательства являются такие, как наличие бланкетных и отсылочных норм, а также завышенные требования нормы права для ее исполнения. Напомним, что в случае "нормативных отсылок" должностные лица могут осуществить своего рода акт подмены интересов государства на "свои, чисто корыстные" и принять выгодное для себя или других лиц решение. В качестве коррупционного фактора также следует рассматривать наличие нецелесообразных или дублирующих друг друга распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти либо органов местного самоуправления. Отдельно следует отметить, что наиболее коррупционные риски содержат нормы, устанавливающие ответственность: за посягательства на права граждан, например в сфере проведения выборов и референдумов (подкуп избирателей, участников референдума); за нарушения, совершаемые служащими государственных органов и учреждений, а также руководителями и сотрудниками коммерческих и иных организаций; за нецелевое использование бюджетных средств, использование служебной информации на рынке ценных бумаг; за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов. Одним из наиболее важных аспектов в административном законодательстве является неоднозначность и пробельность его в части регистрации и лицензирования предпринимательской деятельности. Несмотря на действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" необходимо указать, что в этой области экономики существуют наиболее сложные административные барьеры для законной деятельности предпринимателей. Такие барьеры вызваны как грубым нарушением действующего законодательства, так и чрезмерно вольной трактовкой отдельных положений законодательных актов. Например, в различных областях и районах недостаточно четко прописанный порядок регистрации и лицензирования обрастает большим количеством всякого рода "дополнений", которые якобы облегчают процедуру, а на самом деле являются нарушениями и одновременно явной возможностью для коррупции. Таким образом, действующее административное законодательство нуждается как в совершенствовании, так и проведении ревизии, а именно антикоррупционной экспертизе законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного управления всех уровней. Подводя итог сказанному, следует отметить, что имеются и положительные результаты противодействия коррупции в сфере государственного управления. Таковым является, в частности, установление порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которое осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679. Кроме того, 27 июля 2004 г. был принят основополагающий Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принятие этих важных документов в целом соответствует основным задачам Федерального закона "О противодействии коррупции", так как они содержат действенные механизмы предотвращения коррупции, а также характеризуются открытостью в системе государственной службы, ясностью процедуры применения государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан. Они, кроме того, обязывают государственных служащих соблюдать этические нормы и правила поведения, устанавливают должностные обязанности и ответственность за нарушение закона. Следует отметить, что злоупотребления коррупционной направленности не исключаются и в гражданско-правовой сфере отношений. В целом принятие Гражданского кодекса РФ положительно сказалось на развитии экономических отношений; по сравнению с другими отраслевыми законами, в него вносится меньше изменений и дополнений; урегулированы важные для экономики страны отношения, касающиеся предпринимательской деятельности физических и юридических лиц с различной формой собственности, оборота с ценными бумагами, деятельности банков и иных организаций и т.д. Вместе с тем коррупциогенность гражданского законодательства может проявляться в следующем. Например, при определенных условиях применим закон о неосновательном обогащении (ст. ст. 1102, 1103, 1107 ГК РФ). В этих случаях лицо может быть лишено всей прибыли, полученной от незаконной, в том числе и коррупционной деятельности, например в случае, если сделка противоречит основам правопорядка, а потому должна быть признана недействительной (ничтожной) (ст. 169 ГК РФ). Однако, как указывает Высший Арбитражный Суд РФ, данная статья носит так называемый резервный характер, а ответственность за такое правонарушение выражается в применении мер принуждения, установленных публичным законодательством. Кроме того, проблемы коррупции в гражданско-правовой сфере могут быть связаны с проведением публичных и открытых процедур, предшествующих заключению договоров. В этой сфере отношений действуют нормы о проведении торгов в виде конкурсов или аукционов. Такие процедуры проводятся на основании, например, ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Совершение коррупционных действий, а именно подкуп государственных служащих или иных лиц, ответственных за проведение таких процедур, влечет за собой, как правило, признание судом недействительными торгов (ст. ст. 168, 449 ГК РФ), а также и договора, заключенного сторонами. Подкуп государственных служащих может быть направлен и на обеспечение принятия государственным органом благоприятных решений, актов в пользу заинтересованных лиц, а также на принятие решений и актов либо совершение действий, нацеленных на дестабилизацию и устранение конкурентов. Таким образом, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере гражданского законодательства, также нуждаются в ревизии с целью выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции. Нельзя исключать коррупционные риски и в нормах трудового законодательства. Так, законом предусмотрена дисциплинарная ответственность за проступок, совершенный государственным чиновником в результате незаконного использования им своих полномочий для получения выгод или преимуществ, если подобное деяние не признается уголовным или административным правонарушением. В число дисциплинарных правонарушений входит, например, участие за вознаграждение в деятельности руководящего органа коммерческой организации, предпринимательская деятельность, покупка ценных бумаг, а также получение вознаграждения от физических и юридических лиц в связи с осуществлением должностных полномочий (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату отдыха, транспортных расходов и др.). Ответственность и меры дисциплинарного воздействия за такие проступки предусмотрены, в частности, ст. 192 ТК РФ. Отдельного внимания заслуживает положение о принятии так называемых локальных актов в организации (учреждении, предприятии), предусмотренное ст. 8 ТК РФ. Представляется, что такие акты должны приниматься только исходя из защиты интересов работников, не ущемляя их прав и в точном соответствии с законом. При этом локальные акты не могут входить в противоречие с трудовым законодательством в целом. В ином случае действия работодателя (руководителя организации, учреждения, предприятия) могут быть сопряжены с различного рода злоупотреблениями либо иными личными интересами в сфере трудовых отношений. Таким образом, законы и иные нормативные правовые акты должны содержать в себе прежде всего надежный механизм их реализации, быть приемлемыми для всех субъектов и определенным образцом во всей правовой системе. Кроме того, они должны исключать всякую возможность совершения действий коррупционного характера. Проведение антикоррупционной экспертизы таких документов является неотъемлемой составляющей в целях создания законодательства, которое должно соответствовать государственной задаче противодействия коррупции. § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах РФ являются принятые ими в основном в 2006 - 2008 гг. законы о противодействии коррупции. Следует отметить, что во многих субъектах РФ такие законы были приняты еще до вступления в силу Федерального закона "О противодействии коррупции". В некоторых субъектах РФ проблемам противодействия коррупции были посвящены и иные нормативные правовые акты. Так, в Республике Башкортостан - это указ Президента, в Чувашской Республике - постановление Кабинета Министров, в Краснодарском крае - постановление Законодательного Собрания, в Брянской области - постановление администрации Брянской области, в Вологодской области - постановление правительства Вологодской области и распоряжение губернатора, в Ивановской области - решение Ивановской городской Думы. В отдельных субъектах РФ по вопросам противодействия коррупции были приняты как законы, так и иные нормативные правовые акты. Например, в таких регионах, как Республика Алтай, Удмуртская Республика, Владимирская, Калининградская, Костромская, Курская, Липецкая, Мурманская, Новгородская, Оренбургская, Сахалинская области. Следует отметить, что анализу регионального законодательства о противодействии коррупции и проведении антикоррупционной экспертизы в литературе отводится особое внимание <1>. Так, отмечается, что субъекты РФ в своих нормативных правовых актах указывают на обязательность проведения антикоррупционной экспертизы законов, как действующих, так и их проектов. Во многих субъектах РФ (Кабардино-Балкарской Республике, республиках Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртской Республике, Чувашской Республике, а также Брянской, Калужской, Кемеровской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Тамбовской, Ульяновской областях) антикоррупционной экспертизе уделяется внимание непосредственно в законах о противодействии коррупции. По существу, около трети субъектов РФ имеют собственные правовые документы, включающие в себя определение и механизм проведения антикоррупционной экспертизы. Однако отмечается и тот факт, что региональное законодательство по-разному регулирует отношения в этой сфере. Так, правом на проведение антикоррупционной экспертизы в Калининградской области обладает губернатор либо по его поручению - вице-премьер, а также руководитель исполнительного органа государственной власти области, разработавшего или издавшего правовой акт, либо руководитель административного управления областного правительства. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы может быть принято и по ходатайству общественных объединений, профессиональных союзов, саморегулируемых организаций, политических партий, органов местного самоуправления муниципальных образований, органов территориального общественного самоуправления и иных негосударственных организаций. Вопросами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, например в Ленинградской области, ведает комиссия по предупреждению и противодействию коррупции, по решению которой она может быть проведена на основании соответствующего письменного обращения федерального органа государственной власти или государственного органа Ленинградской области, органа местного самоуправления, ответственного лица, депутата представительного органа или должностного лица местного самоуправления, муниципального служащего, организации или гражданина. -------------------------------- <1> См.: Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза. Научно-политический журнал. М.: Государственная служба. 2008. N 6. С. 31, 32. Действительно, анализ регионального законодательства о противодействии коррупции показывает, что в различных субъектах РФ по-разному регулируются отношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Например, в Законе Свердловской области о противодействии коррупции эта экспертиза подразделяется на несколько видов, а именно внутреннюю, научную и общественную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Свердловской области. При этом Закон содержит самостоятельное определение каждого из таких видов антикоррупционной экспертизы. Так, внутренняя экспертиза осуществляется государственными органами Свердловской области, их подразделениями, лицами, замещающими государственные должности, или государственными гражданскими служащими Свердловской области. Научная экспертиза - научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами. Проведение общественной антикоррупционной экспертизы осуществляется Общественной палатой Свердловской области, общественными комиссиями по противодействию коррупции, иными компетентными организациями и лицами. Если в Законе Свердловской области акцент делается на определении самостоятельных видов антикоррупционной экспертизы, то, например, в Законе Республики Татарстан о противодействии коррупции эти вопросы решаются совсем по-иному, поскольку указывается только на то, какие органы могут принимать решения о проведении экспертизы. К таковым относятся, в частности, Президент Республики Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан по предложению уполномоченного органа исполнительной власти Республики Татарстан в области юстиции или по собственной инициативе. Министерства, ведомства и органы местного самоуправления Республики Татарстан вправе внести предложение в Кабинет Министров Республики Татарстан о проведении антикоррупционной экспертизы подготовленного или изданного ими проекта правового акта. Кроме того, специальный государственный орган по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан имеет право вносить предложения о проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов, действующих законов, иных правовых актов и их проектов государственным органам, наделенным полномочиями принимать решение о проведении антикоррупционной экспертизы. Иную специфику представляют собой положения Закона Нижегородской области о противодействии коррупции. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы актов принимается губернатором или Законодательным Собранием Нижегородской области. Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат акты, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) и органов местного самоуправления (муниципальных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий; административные регламенты оказания государственных услуг и выполнения отдельных государственных функций. Вместе с тем закон Нижегородской области, иной нормативный правовой акт органа государственной власти Нижегородской области подлежит дополнительной антикоррупционной экспертизе в случае, если не были учтены выводы экспертизы на проект данного акта. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы актов устанавливается Законодательным Собранием Нижегородской области. Закон Нижегородской области о противодействии коррупции содержит и другие положения, касающиеся антикоррупционной экспертизы, а именно определяет коррупционные факторы, порядок принятия заключения по итогам такой экспертизы, порядок проведения общественной антикоррупционной экспертизы. Таким образом, правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во многих субъектах Российской Федерации существует, однако оценивать ее положительно еще преждевременно в основном потому, что в различных регионах России принимаются хотя и самостоятельные правовые акты по этим вопросам, но не имеющие абсолютного единообразия для целей их эффективного применения на практике. Конечно, наилучшим образом такие проблемы могут быть устранены, если они найдут свое разрешение в Федеральном законе "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", который в настоящее время находится в стадии проектирования. Этот Закон должен закрепить основополагающие принципы и правила проведения и организации проведения антикоррупционной экспертизы, а также организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; определить виды и сущность каждой самостоятельной экспертизы. В заключение отметим, что эффективность каждого закона, иного правового акта, который либо уже принят, либо находится в стадии проектирования, в полной мере зависит от наличия правовой основы противодействия коррупции в целом, а она, по существу, в настоящее время сформировалась. В целях предупреждения коррупции принят Федеральный закон "О противодействии коррупции" и другие основополагающие нормативные правовые акты. Аналогичные законы приняты во многих субъектах РФ. Особое внимание в вопросах предупреждения коррупции уделяется проведению антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов и их проектов. С этой целью были приняты соответствующие Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г., регулирующие проведение экспертизы законов, иных нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции. Вместе с тем следует отметить, что решение проблемы антикоррупционного анализа законодательства, проведения его экспертизы должны найти свое отражение в законе федерального уровня. Такой закон будет важным и необходимым для того, чтобы вопросы о противодействии коррупции, об антикоррупционном анализе законодательства в Российской Федерации (ее субъектах) решались единообразно, по одним определенным в законе подходам и принципам. В целом усилия законодателя должны быть направлены на создание антикоррупционного законодательства, на включение в иные нормативные правовые акты и их проекты превентивных антикоррупционных норм. Отсюда необходимым является их экспертиза с целью выявления в них коррупциогенных норм и рисков. Наряду с проведением антикоррупционной экспертизы правовых актов они должны подвергаться правовой (юридической) и криминологической (специальной) экспертизе. Только в совокупности экспертиз можно дать соответствующую оценку закона, иных нормативных правовых актов и их проектов с точки зрения их соответствия актам более высокой юридической силы с целью исключения противоречий в правовом регулировании общественных отношений, соблюдения правил юридической техники. При этом необходимое условие эффективности действия федеральных законов и иных нормативных правовых актов - сбалансированность различных уровней нормативно-правового регулирования общественных отношений в той или иной социальной сфере. Качество законов, иных нормативных правовых актов и их проектов напрямую зависит от проведения их экспертизы с целью исключения таких норм, которые содержат в себе заведомо коррупционные риски. Несмотря на то что вышеуказанные Законы и иные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, содержат в целом основные понятия, определения, касающиеся как самой коррупции, так и антикоррупционной экспертизы, считается, что этого явно недостаточно. Например, законодательство о коррупции не содержит такого определения, как "незаконное обогащение". Возникает вопрос о возможности проведения качественной антикоррупционной экспертизы, если закон не располагает таким определением, а коррупция прежде всего связана именно с незаконным обогащением. В связи с этим следует отметить, например, что антикоррупционные конвенции ООН и Совета Европы признают необходимость введения в законодательство Российской Федерации нормы об ответственности за незаконное обогащение <1>. -------------------------------- <1> См.: Научный портал МВД России, НИИ МВД России. 2008. N 4. С. 108. С учетом того, что наиболее острой является проблема противодействия коррупции в сфере государственного управления, особое внимание следует уделять подготовке и реализации ведомственных нормативных правовых актов. Поэтому целесообразно разработать, с привлечением специалистов различных отраслей права, концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления в законодательстве коррупционных факторов и рисков. Важным в этом направлении является анализ антикоррупционных практик в правоприменительной сфере. Полагаем, что законодательство о противодействии коррупции и проведении антикоррупционной экспертизы должно совершенствоваться, причем обязательным является профессиональный опыт специалистов и обобщение практики по этим проблемам. Действующие законы и иные нормативные правовые акты (как и их проекты), регулирующие отношения в данной сфере, также нуждаются в совершенствовании, доработке. Например, в части установления ответственности за проведение некачественной экспертизы либо в нарушение закона лицами, причастными к проведению такой экспертизы, либо в непринятии соответствующих мер по выявлению коррупционных факторов и норм, сопричастных с коррупцией. В целях противодействия коррупции и незаконному лоббизму на всех уровнях законотворческой деятельности целесообразно разработать закон о подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, в котором также необходимо предусмотреть положения, касающиеся единообразия процедуры антикоррупционной экспертизы. Положительным в проведении антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов, их проектов может быть соответствующее поэтапное подведение итогов такой деятельности в целях реализации основных положений Национального плана и Федерального закона по противодействию коррупции. Подводя итоги рассмотрения некоторых проблем, касающихся антикоррупционного анализа законодательства, следует отметить, что борьба с коррупцией, как было отмечено многими специалистами по этим вопросам, заключается не только в принятии новых законодательных актов, но и в действиях конкретных лиц (субъектов), их правосознании, уважении к праву, закону и, конечно, заинтересованности в противодействии этому антисоциальному явлению. Кроме того, борьба с проявлениями коррупции, противодействие ей правовыми средствами в ближайшей перспективе должны стать приоритетным направлением политики государства. |
Похожие:
 | Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса изиСП |  | Института законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее Институт),... |
| «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» | | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» |
| Работа выполнена в отделе международного частного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт... | | Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве... |
| Д 503. 001. 01 при Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |