Институт законодательства и сравнительного правоведения
Скачать 2.42 Mb.
|
| § 2. Правовой мониторинг: сбор и использование информации Длительный цикл возникновения идеи и концепции правового акта, его подготовки, принятия и реализации должен быть обеспечен механизмом правового мониторинга. Многолетняя практика принятия законов и иных актов, к сожалению, не сопровождалась выяснением обратной связи. Отношение общества к актам и анализ их реализации выяснялись эпизодически, от случая к случаю и чаще всего по очевидным фактам нарушений законности. Коррупционные действия на всех этапах цикла оставались незамеченными. Поэтому полезны статьи законов об антикоррупционном мониторинге (как это сделано в Тверской области). Правовой мониторинг как структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки жизненного цикла закона и иного акта открывает путь для измерений их эффективности <1>. Антикоррупционная составляющая служит ее слагаемым. -------------------------------- <1> См.: Правовой мониторинг. М.: Юриспруденция, 2009. Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни мониторинга, "одушевляющим" его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг невозможен и будет сведен к "толчковым" операциям. Инструменты мониторинга все более широко используются для систематического и оперативного наблюдения за происходящими процессами. Их динамичность и переменчивость требуют быстрого накопления информации, предвидения и устранения рисков. Тематический мониторинг активно проводит Счетная палата РФ, которая в конце 2008 г. помимо традиционных источников сведений ввела еще один - донесение контрольно-счетных органов субъектов РФ об общей динамике социально-экономического развития, о поддержке реального сектора экономики, о состоянии банковского сектора, об анализе схем исполнения заявок на получение финансовой помощи. По поручению Владимирской областной Думы Счетная палата РФ ввела еженедельный мониторинг по перечню вопросов, согласованных с ведомствами. О пересмотре системы учета и отчетности в стране, о совмещении индикаторов разных уровней и видов речь шла на семинаре-совещании "О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса" 9 декабря 2008 г., на котором выступал и автор. Каналы тематической информации для функционального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Во-первых, наличие правовых актов о порядке сбора, передачи, анализа и оценки информации, о порядке ее использования, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно говорить о "встроенном" виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопоставлении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории. В рамках рассматриваемой темы особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат: а) систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах. В рамках статистической информации немало собственно юридических показателей, например динамика количества нарушений правил в области охраны труда. Ведут свою регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике, публикуемой в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ; б) периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, мониторингу нарушений трудового законодательства служат результаты надзорно-контрольной деятельности Федеральной службы по труду и занятости в 2007 г. В Московской городской Думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры. Добавим, что и Всероссийская организация "Опора России" периодически проводит мониторинг нарушений прав малого бизнеса и направляет обзоры и предложения в федеральные и региональные органы; в) информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов; г) схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права. Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. Однако их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и в те пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки. Соответствующая корректировка законов и положений о государственных и муниципальных органах представляется совсем несложной. Более радикальным путем является формирование в стране и в регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого решения служит Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. "О государственной статистике и специальных учетах". В ходе реализации законов часто возникает необходимость в подготовке, принятии и рассмотрении различных документов. Критерием их обоснованности и законности служат прежде всего нормы законов, правительственных и ведомственных актов, устанавливающих перечень, виды, содержание и порядок подготовки, представления и рассмотрения документов. Тем не менее деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц. Это выражается в произвольном требовании представить документы, не предусмотренные соответствующим актом, в затягивании сроков действий по ним, в неправомерном отказе использовать легальные документы, в искажении их содержания, в создании ложных документов. Чаще всего это связано с коррупционными действиями служащих, вынуждающими граждан и юридических лиц к взяткам для совершения легальных служебных действий. Для обнаружения и пресечения неправомерных действий с документами рекомендуется в ходе проверок органов и отчетов должностных лиц: а) изучать бухгалтерскую, статистическую, тематическую и иную документацию органа, учреждения и предприятия и сопоставлять ее с установленной номенклатурой дел; б) рассматривать и оценивать содержание документов, которые были подготовлены и представлены в связи с реализацией норм закона и иных правовых актов; в) выявлять лиц, заинтересованных в запросе и использовании ненужных документов, и привлекать их к ответственности в установленном порядке. Следует прежде всего рассмотреть перечень и содержание документов, установленных в законах. Таковы, например, ст. 26 Земельного кодекса РФ о документах о правах на земельные участки, ст. ст. 71 и 72 Лесного кодекса РФ, ст. 15 Федерального закона от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах". Не менее важно изучить перечень легальных документов, установленных в нормативных правовых актах федеральных и региональных органов исполнительной власти, в нормативных актах органов местного самоуправления. В обоих случаях легально определяются состав и назначение документов, их юридическая сила. Эти показатели воспроизводятся в административных регламентах федеральных и региональных органов исполнительной власти о порядке осуществления ими государственных функций и оказания государственных услуг. Набор документов занимает свое место в цепи правомерных действий государственных служащих и клиентов, и они должны соответствовать нормам материального права. Недопустимо отступать от легально закрепленных перечней документов, устанавливать виды и содержание документов путем индивидуальных распоряжений или устно. Как показывает изучение практики, такое поведение служащих чревато коррупционными факторами и подлежит осуждению. Опасно и изготовление, использование подделок и фальшивых документов - медицинских бюллетеней, справок, удостоверений и т.п. Это - не только основания для создания коррупционных ситуаций, но и уголовно наказуемые деяния. Их порождают безучетные клиенты и коррумпированная администрация учреждений и организаций, посреднические фирмы. Налицо и пассивность правоохранительных органов. Нередко служащие и должностные лица деформируют легально установленный документооборот требованиями о предоставлении излишних документов или неоправданно затягивают решение вопросов. В результате механизм реализации закона и иных нормативных правовых актов обрастает документальным массивом, который препятствует правильному применению норм и удовлетворению законных интересов и прав граждан, юридических лиц. Поэтому создание служб "одного окна" и формирование многофункциональных центров служат преодолению этого зла. В целом проблема документооборота на бумажных и электронных носителях требует радикальных действий по линии министерств, ведомств и Правительства РФ. Ее следует решать в рамках административной реформы и реализации программы "Электронная Россия". § 3. Способы антикоррупционной оценки правовых актов Как отмечалось выше, в ходе реализации правовых актов коррупционные факторы, "забытые" в их текстах, могут привести к многочисленным коррупционным правонарушениям. Еще в большей степени правовой акт утяжеляется такими рисками в процессе его действия. Их надо предвидеть и незамедлительно устранять. Еще раз подчеркнем: мониторинг коррупционных проявлений должен быть постоянным и рассматриваться как обязанность органов, организаций и государственных и муниципальных служащих. Эти явления изучаются и оцениваются: а) органами, принявшими закон и иной правовой акт; б) органами и организациями, реализующими законы и иные правовые акты; в) специальными антикоррупционными службами и комиссиями; г) юридическими службами; д) контрольно-надзорными органами; е) СМИ; ж) общественными объединениями; з) гражданами. Как видно, речь идет обо всех участниках правоприменения, в силу как юридических, так и гражданских обязанностей. Эффективность их участия означает включенность гражданского общества в процесс искоренения коррупции. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" дает для этого прочные юридические гарантии, и их надо реально использовать. Естественно, формы выявления факторов коррупции и реагирования на них отличаются разнообразием. Главный и универсальный источник - накопление, анализ и оценка информации о реализации правовых актов, об отношении к этому юридических лиц и граждан. Получение и анализ информации о возможных коррупционных факторах правовых актов в процессе их реализации осуществляются разными способами. Тут и анализ отчетов, и проверка на местах, и периодическая проверка актов, и материалы СМИ, общественных объединений и бизнес-структур, и представления и иные реагирования органов прокуратуры. По результатам проверки принимаются следующие меры прокурорского реагирования: направление материалов в органы дознания или предварительного следствия для проведения проверки в порядке, установленном ст. ст. 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса РФ; возбуждение дела об административном правонарушении; направление соответствующей информации в правоохранительные органы для проведения оперативно-розыскных мероприятий; информирование вышестоящих должностных лиц; при наличии оснований - направление предостережения (ст. 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"); внесение протеста, представления (ст. ст. 23, 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"); информирование вышестоящих должностных лиц. Особо отметим специальные экспертизы правовых актов. О них подробно говорилось выше, здесь же уместно остановиться на экспертизе действующих правовых актов, которая отличается не систематичностью, а скорее периодичностью и использованием дополнительных документальных материалов. Нельзя упрощать предмет антикоррупционных экспертиз и ограничивать его рамками одного правового акта. Системный подход предполагает, во-первых, выяснение связей правовых актов между собой как по формуле "первичный - вторичный", так и по формуле "совместности регулирования". Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать искусственно создаваемые правовые коррупционные ситуации. Таковы, к примеру, дела с порядком уплаты штрафов при ДТП, провоцирующим стороны на взятки, сложные процедуры налогового администрирования (ее критикуют около 50% опрошенных предпринимателей). Вот данные организации "Опора России" Административные барьеры Качество налогового администрирования: взаимодействие с налоговыми органами, расчет налогов ┌────────┐ ┌──────┐ ┌─────┐ ┌───────────────────────┐ │ │ │ │ │ │ │ │ └────────┘ └──────┘ └─────┘ └───────────────────────┘ 21% 15% 13% 64% Уровень административных барьеров: обременительность/необременительность для бизнеса ┌───────┐ ┌─────┐ ┌────────┐ ┌──────────────────────┐ │ │ │ │ │ │ │ │ └───────┘ └─────┘ └────────┘ └──────────────────────┘ 16% 14% 20% 50% Уровень коррупции и организованной преступности: обременительность/необременительность для бизнеса ┌─────┐ ┌────┐ ┌───────────┐ ┌──────────────────────┐ │ │ │ │ │ │ │ │ └─────┘ └────┘ └───────────┘ └──────────────────────┘ 13% 12% 25% 50% В-третьих, надо предвидеть и раскрывать коррупционные схемы, противостоящие нормальному механизму реализации законов (в случаях банкротства, рейдерства и др.). Важную роль играет Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 242 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", принятое в связи с организацией деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов с целью выявить в них положения, способствующие созданию условий для коррупции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009: а) дополнены пунктом 4.1 следующего содержания: "4.1. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность в соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, размещаются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта нормативного правового акта в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти"; б) пункт 5 дополнен абзацем: "В целях недопущения включения в проект нормативного правового акта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, при подготовке проекта нормативного правового акта используется методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждаемая Правительством Российской Федерации". Пункт 13 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576, изложен в следующей редакции: "13. Концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти направляются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку законопроекта, для проведения правовой экспертизы и экспертизы в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в Министерство юстиции Российской Федерации. Указанные документы также направляются в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы". Регламент Правительства РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации": а) дополнен следующим предложением: "Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждается Правительством Российской Федерации"; б) пункт 104 дополнен абзацем: "Министерство юстиции Российской Федерации при рассмотрении законопроекта, поступившего в Правительство Российской Федерации для подготовки проекта заключения, поправок или официального отзыва, проводит экспертизу законопроекта в соответствии с методикой, предусмотренной пунктом 60 настоящего Регламента". В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452: а) пункт 5.1 дополнен абзацем: "Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, должны пройти независимую экспертизу на коррупциогенность в соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"; б) пункт 6.3 после абзаца первого дополнен абзацем: "Подготовленный проект акта должен пройти независимую экспертизу на коррупциогенность в соответствии с Правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Речь идет, во-первых, об организации экспертизы, которая проводится либо специальными структурами, либо представителями юридических служб и других подразделений органа, организации, либо независимыми экспертами (работниками научных институтов, центров, общественных фондов). Выбор организационной формы экспертизы определяется конкретными условиями и ресурсами органа, организации. В любом случае критерием отбора экспертов является их высокий юридический профессионализм в сфере правотворчества и правоприменения. Во-вторых, экспертиза реализации нормативных правовых актов должна быть объективной и всесторонней. Необходимо обращать внимание на эффективность нормативного регулирования с целью предупредить коррупцию, ограничить долю неконтролируемого распределения государственных ресурсов, обеспечить эффективность предупреждения действий и решений должностных лиц органов государственной власти, подрывающих демократические ценности, наносящих ущерб правопорядку. Экспертиза предполагает оценку социально-экономической эффективности закона, изучение субъектов, которые инициируют и лоббируют акты, противоречащие национально-государственным интересам. Поэтому экспертиза всегда должна быть аналитической и оценочной. Это касается необоснованно широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества; коллизий правовых норм; чрезмерности полномочий, основанных на усмотрении должностного лица, совершения действий, соответствующих закону по форме, но противоправных по смыслу. В качестве оценочных выводов в связи с анализом наличия коррупционных рисков и факторов формулируются рекомендации. При экспертной оценке последствий реализации закона учитываются факторы, способствующие возникновению условий для коррупции (необоснованно широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества, коллизии правовых норм, недостаточность форм контроля за деятельностью должностных лиц и др.). В-третьих, экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность может быть временной, ситуационной, проводимой для анализа конкретных правовых актов в определенных условиях, а может быть и систематической, проводимой регулярно. Итогом сложной аналитической работы по выявлению и оценке нормативных правовых актов с точки зрения их коррупциогенности является подготовка и принятие соответствующего заключения. Для этого целесообразно: а) в государственных и муниципальных органах разработать в соответствии с вышеназванными официальными методиками и Методикой первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов <1> положение о порядке проведения экспертизы правовых актов на их коррупциогенность; -------------------------------- <1> Центр стратегических разработок. М.: Статут, 2007. б) образовать специальную структуру для проведения экспертизы. Это могут быть совет по антикоррупционной экспертизе правовых актов в составе руководителей аппарата, правовой службы, специалистов отраслевых и функциональных подразделений, комиссия или группа ad hoc применительно к отдельным актам, рассматриваемым в случае необходимости; в) определить порядок обращения в названные структуры с предложением о проведении антикоррупционной экспертизы, представления пояснительной записки и акта, рассмотрения вопроса, принятия заключения (решения). Коррупционные нарушения, которые встречаются в ходе реализации правовых актов, делятся на две категории. Одни из них связаны с коррупционными факторами, не обнаруженными на стадии подготовки проекта закона и иного правового акта. В подобных случаях следует подготовить соответствующие представления в орган, принявший правовой акт. Другие коррупционные нарушения выявляются в процессе реализации правового акта. Имеются в виду: а) субъективные способы реализации закона и т.п.; б) злоупотребление или превышение служебных полномочий; в) произвольное принятие ведомственных и локальных актов; г) подготовка и использование документов, не связанных с содержанием закона; д) искусственное предпочтение лицам в распределении ресурсов и принятии иных распорядительных решений. В заключении о коррупциогенности нормативного правового акта: а) указываются выявленные коррупциогенные факторы (ненадлежащее использование функций и полномочий органов и должностных лиц, отсутствие административных процедур, коллизии юридических актов и др.); б) устанавливается степень коррупциогенности акта - низкая, средняя, высокая; в) даются рекомендации ответственным органам и должностным лицам по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, по поводу необходимости провести дополнительную корректировку отдельных положений актов, изменить или отменить анализируемый акт. Во всех случаях заключение о коррупциогенности действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению определенными служащими в соответствии с регламентами. Нереагирование на рекомендации следует рассматривать как служебный проступок со всеми последствиями. Столь же важно давать публичную информацию о коррупциогенных правовых актах - в виде приложений к их регистрам, сообщений в юридических журналах, на сайтах государственных органов. Разумеется, в ходе аналитической работы по оценке коррупциогенности действующих правовых актов выявляются и виды допущенных нарушений. Это может быть халатность, ошибки, злоупотребления и т.п., пагубно отражающиеся на эффективности правоприменения. Вычленение фактора коррупциогенности предполагает применение мер ответственности к виновным. Статья 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает виды дисциплинарных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Статья 59 регулирует порядок проведения служебной проверки. В Кодексе РФ об административных правонарушениях есть составы правонарушений порядка управления, в Уголовном кодексе РФ предусмотрены составы преступлений о взятках, злоупотреблении и превышении служебных полномочий, халатности. Есть и гражданско-правовая ответственность служащих. Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит комплекс мер в этой сфере, в том числе о недопущении и преодолении конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 10). Мотивация и действия должны быть строго правомерными. В противном случае физические и юридические лица привлекаются к ответственности за коррупционные правонарушения (ст. ст. 13 и 14). |
Похожие:
 | Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса изиСП |  | Института законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее Институт),... |
| «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» | | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» |
| Работа выполнена в отделе международного частного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт... | | Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве... |
| Д 503. 001. 01 при Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |