Институт законодательства и сравнительного правоведения
Скачать 2.42 Mb.
|
| Узбекистана еще более скромны. Там антикоррупционной экспертизой в некоторой степени занимается Центр экономических исследований Республики Узбекистан - организация, далекая от проблем борьбы с коррупцией. Она подошла к данной проблеме с той точки зрения, что коррупция так или иначе, но неизбежно влияет на эффективность функционирования экономики страны в целом. Центр этот с 2006 г. проводит в небольшом количестве антикоррупционные экспертизы законопроектов, но отношение к его работе как к проводимой с якобы политической подоплекой, нацеленной против кого-либо в руководстве или издаваемой в целях пропаганды, чувствуется до сих пор. Методики проведения такой экспертизы в Узбекистане нет, но за два года работы какие-то подходы наметились. Эта экспертиза, за отсутствием в стране специального антикоррупционного законодательства, проводится на основе Закона о нормативно-правовых актах, в котором есть нормы о проведении юридической экспертизы. Как утверждают сами узбекские юристы, этих положений пока достаточно, если возникает необходимость срочно устранить пробел в правовом регулировании, в том числе и в сфере противодействия коррупции. Касаясь будущего решения рассматриваемой проблемы, координатор исследований по правовым реформам Центра экономических исследований Республики Узбекистан Г. Ирманов заявил: "Административный вариант развития предполагает продвижение экспертизы в рамках административной и парламентской реформы, что возможно путем принятия решения правительством и парламентом по обязательному применению антикоррупционной экспертизы. Это для нашей страны еще более актуально, наверно, чем для России, во всяком случае, не менее актуально" <1>. Правда, о сроках такого развития пока говорить трудно. -------------------------------- <1> См.: Стенограмма круглого стола в Государственной Думе ФС РФ на тему: "Практика применения и перспективы развития законодательства России, других стран Восточной Европы и Азии, регламентирующего вопросы антикоррупционной экспертизы законодательных актов и их проектов". 24 июня 2008 г. С. 15. И это притом что в Узбекистане имеется немало правовых актов о проведении мониторинга за соблюдением действующего законодательства в самых различных сферах. Из самых последних можно указать на Постановление Кабинета Министров Узбекистана от 28 июня 2007 г. N 132 "О мониторинге за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций". По результатам такого мониторинга подготавливаются заключения, предупреждения и рекомендации: "Рекомендации готовятся и вносятся в органы государственной власти с предложениями по профилактике нарушений законодательства, а также в целях совершенствования нормативно-правовой базы в сфере массовых коммуникаций" (ч. 4 ст. 13 разд. V "Этапы проведения мониторинга"). Наконец, укажем на такой исключительно полезный нормативный акт, как Постановление Кабинета Министров Узбекистана от 2 мая 2008 г. N 82 "Об утверждении Положения об Управлении правовой экспертизы и международных договоров Кабинета Министров Республики Узбекистан". Согласно ч. 2 п. 1 ст. 1 ("Общие положения") этого Постановления задачей данного Управления является "обеспечение деятельности Кабинета Министров Республики Узбекистан, его Президиума, Исполнительного аппарата Кабинета Министров... по вопросам юридической проработки проектов нормативно-правовых актов и международных договоров, а также контроля и мониторинга их исполнения" (выделено мной. - И.В.). А в ч. 1 п. 5 ст. 2 среди задач указанного выше Управления значится "организация всесторонней правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов, вносимых в Кабинет Министров Республики Узбекистан". При всей важности данного акта он не отменяет для Узбекистана насущной необходимости в принятии нормативного акта о проведении и методике антикоррупционной экспертизы. 4. Нельзя не признать, что нормативная база целенаправленной работы по снижению коррупционных рисков внутреннего законодательства серьезно расширилась с принятием Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и последующей ее ратификацией многими странами - членами ООН. Пункт 3 ст. 5 этой Конвенции стал, по существу, правовой базой международного уровня для принятия всеми странами законов об обязательной экспертизе проектов нормативных актов на коррупциогенность. В данной норме Конвенции предусмотрено, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с нею. Это важнейшее положение, закрепленное в Конвенции ООН, подлежит скорейшей и самой полной имплементации в законодательство всех стран, которые эту Конвенцию ратифицировали. В России в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международно-правовых норм над внутренним законодательством есть известные основания считать, что антикоррупционная экспертиза приобрела обязательный характер уже с момента ратификации указанной Конвенции. А упомянутые выше Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. лишь дополнительно регламентировали методику и порядок ее проведения. Однако не каждая конституция даже демократического государства содержит такое положение, вследствие чего скорейшее принятие внутренних нормативных актов об обязательности антикоррупционной экспертизы законопроектов представляется весьма необходимым. Следует отметить, что в европейских странах в дело освобождения законотворческого процесса от влияния коррупции большой вклад внес Совет Европы, который держит этот вопрос в поле своего зрения с конца 90-х годов прошлого столетия. Огромным достижением Совета Европы были подготовка и принятие 27 января 1999 г. Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), которая, правда, не содержит нормы, аналогичной п. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции, но признает важность усилий по расширению международного сотрудничества в этой сфере, в том числе и на законодательном уровне, в своей преамбуле: "...приветствуя недавние шаги, которые способствовали дальнейшему углублению международного понимания и сотрудничества в борьбе с коррупцией, включая меры, принятые Организацией Объединенных Наций, Всемирным банком, Международным валютным фондом, Всемирной торговой организацией, Организацией американских государств, ОЭСР и Европейским союзом" (выделено мной. - И.В.). Добавим к этому, что Совет Европы через свой Отдел борьбы с экономическими преступлениями оказывает постоянную поддержку входящим в него 47 государствам в деле противодействия коррупции. В 2005 - 2008 гг. такая помощь была оказана Российской Федерации с целью исключить отрицательное влияние коррупции на законотворческий процесс в нашей стране. Совместный проект под названием "Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции", профинансированный Европейской комиссией в 2006 - 2007 гг., был посвящен изучению передового зарубежного опыта по созданию антикоррупционного законодательства и поиску эффективных путей его использования. Правительство Украины в 2007 г. подготовило собственную методику анализа нормативных правовых актов на коррупциогенность и обратилось к Совету Европы с просьбой дать на эту методику экспертное заключение. При оценке тех или иных нормативных актов на коррупциогенность чрезвычайно важно, какой орган проводит антикоррупционную экспертизу. Во многих странах это парламентские органы или органы исполнительной власти. Правда, в ряде случаев предусматривается возможность проведения "независимой" экспертизы общественными организациями или гражданами. Надо, однако, сказать, что в последнем случае экспертиза проводится по собственной инициативе этих "независимых" экспертов и за их собственный счет. А это существенно меняет дело: в силу ограниченности собственных средств и отсутствия государственной поддержки такая экспертиза вряд ли сможет послужить серьезным оружием против коррупциогенности законопроектов и прочих нормативных актов. Более эффективной представляется экспертиза, проводимая действительно независимыми органами или общественными организациями при безусловной поддержке государства - как правовой, так и материальной. Такое решение наиболее приемлемо и для России. 5. Пример подобного рода являют нам некоторые страны Африки и Азии, где проблема борьбы с коррупцией стоит чрезвычайно остро. Например, в Нигерии на федеральном уровне Законом 2000 г. "О коррупционных действиях и иных связанных с ними преступлениях" (ст. 6) создан специальный федеральный орган - Независимая комиссия по коррупционным делам и иным связанным с ними правонарушениям (Independent Corrupt Practices and other related offences Commission). В задачи этой Комиссии входит, наряду с прочим, "исследование и оценка различных административных процедур, форм деятельности и систем в государственных органах на предмет их коррупциогенности (взяткоемкости) с целью выработки мер по снижению последней" (выделено мной. - И.В.). Члены Комиссии назначаются Президентом страны и утверждаются Сенатом Нигерии. Кроме того, для обеспечения эффективной работы Комиссии в ее состав премьер-министром федерального правительства (по представлению министра юстиции) назначаются в необходимом числе: комиссионеры, их помощники, суперинтенданты и интенданты, старшие следователи и следователи (investigators). Аналогичная по сути комиссия (Kenya Anti-Corruption Commission 2005) существует и в другой африканской стране - Кении - в соответствии с Законом 2003 г. "О противодействии коррупции". Члены и директор этой Комиссии назначаются парламентом Кении. При Комиссии действует Наблюдательный совет (Advisory Board), члены которого назначаются и отзываются Президентом Кении. Основной функцией Наблюдательного совета является дача консультаций Комиссии по всем вопросам, связанным с осуществлением ею своих функций, предусмотренных Законом 2003 г. К функциям Комиссии относятся, в частности: расследование сигналов о коррупции и возбуждение по ним публичного преследования; осуществление мер по профилактике коррупции; поиск, обнаружение и устранение препятствий для борьбы с коррупцией в системах и процедурах публичных учреждений, а также в подготовленных ими проектах нормативных актов. Из стран Азии раньше всех такая комиссия возникла в Гонконге (1974 г.) - Независимая комиссия против коррупции (Independent Commission against Corruption). Согласно местному Закону о борьбе с коррупцией департамент по вопросам коррупции данной Комиссии имеет своей основной функцией "проверку деятельности и нормативных актов правительственных подразделений и органов власти на предмет обнаружения в них "лазеек для коррупции" (corruption loopholes) и последующей рекомендации мер по их устранению" (выделено мной. - И.В.) <1>. Независимая комиссия Гонконга - это модель антикоррупционного органа, и Правительство Китая пытается использовать у себя ее опыт. -------------------------------- <1> См.: Белая книга о борьбе с коррупцией. М.: Издание ТПП РФ, 2007. С. 140. С 2002 г. одноименная комиссия с аналогичными функциями существует в Республике Корея, а также в австралийском штате Новый Южный Уэльс. Согласно ст. 11 южнокорейского Закона против коррупции от 24 июля 2001 г. (изменен в 2005 г.) Независимая комиссия в числе прочих функций осуществляет проверку коррупциогенных факторов в законах и подзаконных актах (Examining corruption-causing factors in acts and subordinate statutes). Правда, в Республике Корея еще с 1993 г. существовала так называемая CPC - Комиссия по предотвращению коррупции в качестве совещательного органа, состоявшего по преимуществу из частных лиц для оказания помощи председателю BAI - Департамента по аудиту и инспектированию при правительстве. В функции этой Комиссии входило устранение пробелов в праве и законодательстве, а также исправление тех его положений, которые благоприятствуют коррупции <1>. Однако ее статус вряд ли можно было назвать независимым ввиду тесного контакта с указанным Департаментом, фактического нахождения под его покровительством. Так что создание подлинно независимой комиссии в национальном масштабе с задачей проведения эффективной экспертизы нормативных актов на коррупциогенность было для этой страны необходимо. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 164. В Польше после принятия Конвенции ООН "Против коррупции" был принят Закон от 9 июня 2006 г. "О Центральном антикоррупционном бюро" (ЦАБ) - "специальной службе по борьбе с коррупцией в политической и экономической жизни" (ч. 1 ст. 1). Среди его задач, правда, не названа антикоррупционная экспертиза законопроектов или действующих законов, однако указано (п. 6 ч. 1 ст. 2 Закона), что ЦАБ проводит аналитическую деятельность, касающуюся явлений, возникающих при выполнении им работы в пределах своей компетенции, и представляет информацию об этом Председателю Совета Министров Польши, Президенту Польши, Сейму и Сенату, на основе которой высшие государственные органы принимают то или иное решение по совершенствованию действующего законодательства. * * * Анализ зарубежной и международной практики противодействия коррупции в ходе нормотворческого процесса позволяет сделать некоторые выводы относительно совершенствования российского правового регулирования в данной сфере. 1. Предусмотреть в подготавливаемом проекте закона об антикоррупционной экспертизе широкое участие общественных центров по борьбе с коррупцией в качестве независимых экспертных организаций, без альтернативного (относительно заключений государственных органов и учреждений) заключения которых Совет Государственной Думы не должен вносить соответствующий законопроект на рассмотрение палаты. Такая экспертиза при наличии признания и поддержки со стороны государства могла бы стать, как показывает опыт ряда стран, надежным инструментом борьбы с коррупцией. 2. Учитывая наличие за рубежом, в частности в Испании, специального суда по делам о коррупции, а также большой массив и специфику таких дел у нас в стране, обсудить вопрос о создании внутри системы общих судов или вне ее специализированных судов по делам о коррупции. |
Похожие:
 | Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса изиСП |  | Института законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее Институт),... |
| «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» | | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» |
| Работа выполнена в отделе международного частного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт... | | Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве... |
| Д 503. 001. 01 при Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |