Банковское право Российской Федерации. Общая часть (Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян)
Скачать 4.44 Mb.
|
| Функциональная независимость центрального банка в плане его взаимоотношений с правительством это такая сфера, которая обычно не детализируется на законодательном уровне. Закон ограничивается лишь несколькими словами. Приведем примеры. Закон о Банке Франции, ст. 1: “Банк Франции формулирует и осуществляет денежную политику... Банк Франции... не стремится к получению инструкций от правительства или любого другого лица при исполнении Банком своих обязанностей”. Закон Швейцарии о Национальном банке, ст.2 (П)(с поправкой 1978 г.): “Перед принятием решений большой важности в области экономической и денежной политики, Федеральный совет (Правительство) и Национальный банк информируют друг друга и координируют предпринимаемые меры”. Закон о Немецком Федеральном банке, ст. 13 (III): “Федеральное правительство приглашает президента Немецкого Федерального банка принимать участие в обсуждении важнейших вопросов денежной политики”. Закон Болгарии о Национальном банке, ст. 3: “При определении общих направлений денежно-кредитной политики Национальный банк Болгарии и Совет Министров информируют друг друга о своих намерениях и действиях”. Закон Украины о Национальном банке, ст. 4: “Национальный банк проводит экономическую политику в рамках, определенных в Основных направлениях денежно-кредитной политики, которые утверждаются Верховным Советом, исходя из полномочий Национального -банка в отношении денежной системы и банковского делана Украине”. Закон Словакии о Национальном банке, разд. 12: “1. Национальный банк Словакии, действуя в рамках, определенных настоящим Законом, оказывает поддержку экономической политике правительства... 2. Национальный банк Словакии выполняет свои задачи в соответствии с разделом 2... независимо от инструкций, направляемых ему правительством”. Приведенные примеры иллюстрируют тезис о том, что денежно-кредитная политика, осуществляемая центральным банком, является одним из основных элементов экономической политики государства, в связи с чем необходимо, чтобы осуществлялась тесная координация между центробанком и правительством. Координация может быть хорошей, т.е. осуществляемой на основе коллегиальности и партнерства, и плохой. Последняя возможна: - во-первых, когда правительство заставляет центральный банк смягчить денежно-кредитную политику, поскольку в стране существует большой дефицит государственного бюджета и правительство не хочет, чтобы такой дефицит сказывался на процентных ставках; - во-вторых, когда центробанк проводит свою денежно-кредитную политику вообще в отрыве от бюджетно-финансовой политики правительства. Как же в этом отношении дело обстоит в Российской Федерации? Согласно п. “б” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России Центробанк во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Согласно ст. 44 указанного Закона Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и Правительству РФ. О том, как происходит процесс согласования денежно-кредитной политики на практике, можно судить по тому, что Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. исходят преимущественно от Центробанка, о чем свидетельствует сопроводительное письмо от 1 декабря 1998 г., направленное Председателем Центробанка Председателю Государственной Думы, где было указано следующее: “Предварительный проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ 21 ноября 1998 г. В соответствии с п. 1 разд. II Протокола заседания Правительства РФ № 7 от 21 ноября 1998 г. Банк России при доработке проекта документа согласовал основные макроэкономические параметры с вариантом прогноза, рассматриваемым Правительством РФ в качестве целевого при определении перспектив социально-экономического развития страны и формировании федерального бюджета на следующий год. Согласно этому варианту прогноза макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%. Поскольку к настоящему моменту федеральный бюджет на 1999 г. не принят, Банк России допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год с учетом утвержденных параметров бюджета”. Из этого документа можно определить следующую последовательность действий государственных органов по согласованию Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г.: 1. Проект Основных направлений был разработан Банком России и направлен им в Правительство РФ для согласования; 2. 21 ноября 1998 г. проект Основных направлений был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ, который одновременно предложил Банку России доработать проект с целью согласования макроэкономических параметров с вариантом правительственного прогноза; 3. Банк России доработал проект документа и согласовал макроэкономические параметры с вариантом правительственного прогноза, согласно которому макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%; 4. 1 декабря 1998 г. Банк России представляет в Государственную Думу Основные направления и одновременно информирует Думу о том, что он допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета. Далее Государственная Дума в соответствии со ст. 44 Закона о Банке России рассматривает Основные направления и принимает решение. При этом совершенно не ясно, каков юридический смысл решения Госдумы (одобрение, утверждение, отклонение, принятие к сведению или что-либо иное), какова его правовая форма (постановление или закон) и, соответственно, обязательность данного решения для Банка России. Если судить по положению письма Председателя Банка России о том, что Банкдопускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета, то можно предположить, что роль Госдумы сводится к окончательному принятию бюджета в форме закона (с учетом возможных поправок Думы), после чего может последовать внесение изменений в текст Основных направлений на основании Федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год”. Изложенное приводит к выводу о недостаточности реального участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, которое, как показал анализ, в настоящее время сводится к согласованию с Банком России только двух показателей: уровня годовой инфляции и уровня спада в экономике. По нашему мнению, такое положение сложилось в результате того, что в действующем законодательстве неверно сформулированы основные цели денежно-кредитной политики, когда между проводимой Банком России денежно-кредитной политикой и бюджетно-налоговой политикой Правительства РФ воздвигается непреодолимая стена. В Конституции РФ закреплено положение, согласно которому защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка РФ (ч. 2 ст. 75). В ст. 3 Закона о Банке России защита и обеспечение устойчивости рубля названы уже одной из основных целей деятельности Банка России, а в п. 1 ст. 4 указанного Закона закреплено положение о том, что единая государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Таким образом, законодатель допустил неоправданное смешение понятий, выразившееся в том, что основная функция оказалась приравненной к одной из основных целей деятельности. Между тем это неравнозначные понятия. Конкретные функции вверяются в компетенцию государственного органа для достижения определенных целей. Следовательно, функция является средством для достижения какой-либо цели, но никоим образом не должна быть самоцелью. Однако на смешении понятий дело не закончилось. Законодатель определил, что государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на достижение только одной цели (без указания каких-либо других целей). Круг замкнулся. Банк России имеет формальные основания для проведения денежно-кредитной политики, не нацеленной на развитие и укрепление банковской системы России, а также на обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, не говоря уже о достижении других целей, на которые направлена бюджетно-налоговая политика Правительства РФ. В связи с изложенным возникает вопрос: на достижение каких целей должна быть направлена денежно-кредитная политика национального центрального банка? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к зарубежному опыту. При этом наиболее целесообразным представляется исследование положения в одном из самых “независимых” центральных банков Европы — Немецком Федеральном банке, а также в традиционно наиболее “зависимом” — Банке Англии. Немецкий Федеральный банк в соответствии с § 3 Закона о нем регулирует с помощью валютно-денежных полномочий, данных эму этим законом, денежный оборот и кредитное обеспечение хозяйства с целью сохранения стабильности валюты и заботится о банковском исполнении системы расчета в стране и с заграницей. Это означает, что наряду с традиционной задачей эмиссионного банка поддерживать упорядоченную денежную систему закон выделяет обязанность сохранения валюты и прежде всего ответственность Банка за обеспечение стабильности денег. Во взаимодействии инстанций, принимающих решения в области экономической политики (парламент, правительство, эмиссионный банк), Немецкий Федеральный банк рассматривает роль блюстителя стабильности стоимости денег как свою первостепенную задачу. Но эта задача является первостепенной не в том смысле, что все действия Банка направлены на выполнение только ее и ничего более. Согласно § 12 Закона о Федеральном банке он обязан, выполняя свою задачу, поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства. При исполнении полномочий, данных ему этим законом, он является независимым от указаний правительства. В Германии эти положения закона, взятые в совокупности, трактуются следующим образом: “...определенная законом основная обязанность Федерального банка поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства была однозначно увязана с условием, что денежная политика при этом не должна вступать в непреодолимые конфликты с его собственными задачами”. При этом в процессе толкования указанных положений закона приоритеты расставляются исходя не из узковедомственных (правительственных или, банковских) интересов, а исключительно из общегосударственного интереса, рассматриваемого как интерес общества в целом: “Федеральный банк выполняет ряд исторически возникших типичных функций центрального банка, которые более или менее тесно связаны с его особой ответственностью за политическую стабильность. Его монопольное положение при выпуске наличных денег является ядром денежно-политической компетенции Федерального банка... Этому не противоречит то, что Федеральный банк должен одновременно выполнять и другие функции, такие, как функции “банка банков”, “банка государства” или “управляющего национальными валютными резервами”. До тех пор, пока Федеральный банк может подчинить свою деятельность денежно-политическим требованиям, его многообразные и кажущиеся независимыми функции служат одним и тем же целям; он может этими функциями распоряжаться таким образом, чтобы постоянно справляться со своими главными задачами по сохранению политической стабильности” (курсив мой. — Прим. авт.). Таким образом, в Германии главной задачей государственной экономической политики вообще (и денежно-кредитной политики национального центрального банка в частности) является сохранение политической стабильности, которая включает в себя в качестве одной из составляющих стабильность немецкой валюты. Банк Англии традиционно находился полностью под контролем правительства. Показателен следующий факт: зависимость Банка Англии от правительства была настолько велика, что его директор Монтэгю Норман сказал в 1937 г.: “Я являюсь инструментом Казначейства”. Положение дел, при котором полномочия в принятии ключевых решений денежной политики находились исключительно в руках правительства, сохранялось до убедительной победы на выборах в мае 1997 г. лейбористов, которые затем предприняли решительные шаги в отношении Банка Англии. Изменения во взаимоотношениях Банка и правительства вступили в силу согласно Закону о Банке Англии от 1 июля 1998 г. и касаются прежде всего разграничения задач денежной политики между правительством и Банком, а также новых правил банковского надзора. Как отмечает Арно Бэкер, “цель этих изменений заключается в четком разграничении полномочий для обеспечения большей эффективности политики. Впервые закон обязывает Банк Англии следить за стабильностью цен и с учетом этой цели оказывать поддержку правительству, в частности в области обеспечения экономического роста и занятости населения”. При этом Казначейство обязано не реже одного раза в год после представления бюджета определять, что конкретно подразумевается под стабильностью цен. Одним из важнейших нововведений Закона о Банке Англии от 1 июля 1998 г. является предоставление ему “операционной независимости” от правительства. Вмешиваться в оперативную денежную политику Казначейство может сегодня лишь в очень редких, предусмотренных в законе случаях: только в интересах всего общества и при чрезвычайных экономических ситуациях. Согласно новому закону задача по осуществлению банковского надзора в основном переходит в компетенцию вновь созданного надзорного ведомства Financial Services Authority (FSA). Почти 500 служащих Банка Англии перейдут на работу в это ведомство. После передачи функции надзора за деятельностью коммерческихбанков в FSA задача Банка Англии ограничивается наблюдением за системными кризисами и принятием мер по их сдерживанию, а при необходимости — исполнением роли кредитора последней инстанции. Таким образом, в Великобритании основными целями денежно-кредитной политики являются: - обеспечение стабильности цен; - обеспечение экономического роста; - обеспечение занятости населения. При этом во главу угла ставится законодательно закрепленная обязанность Банка Англии и правительства проводить денежнокредитную политику в интересах всего общества. На основании изложенного представляется необходимым более детально урегулировать взаимоотношения Банка России и Правительства РФ по следующим направлениям: - детализация и разграничение целей деятельности и функций этих органов государственной власти; - усиление участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, а также его влияния на развитие и укрепление банковской системы России. Имущественная независимость означает независимость центрального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Вопрос о праве Банка России на принадлежащее ему имущество является сложным и недостаточно исследованным в теоретическом плане, что, во-первых, порождает многочисленные дискуссии в научной среде, а во-вторых, время от времени вызывает к жизни предложения, подобные законопроекту “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, в котором сделана попытка объявить уставный капитал и иное имущество Банка России принадлежащими ему на праве хозяйственного ведения. Согласно ст.2 Закона о Банке России, “уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются”. |
Похожие:
 | ... | | У261 Уголовное право часть Общая: учебно-методическое пособие для семинарских занятий [Текст] / сост. Питецкий В. В., Питецкий В.... |
| Гражданское право Российской Федерации. Часть Общая. Практикум. Автор к ю н., доцент А. В. Слесарев и к ю н., доцент В. А. Цветков.... | | Основные начала законодательства Российской Федерации об административной ответственности |
| Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №13, ст. 1177; 2004, №35, ст. 3607; 2005, №1 (часть 1), ст. 37; 2006, №52 (часть... |  | Тендерная документация на право заключения договора на оказание услуг по предоставлению полувагонов |
| Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/С. С. Бородин, С. С. Громыко; гуап. Спб., 2007. — 432 с | | Е. Л. Невзгодина, А. С. Пронин. Гражданское право Российской Федерации. Часть 2 (Особенная). Учебно-методический комплекс (для студентов... |
| Е. Л. Невзгодина, А. С. Пронин. Гражданское право Российской Федерации. Часть 2 (Особенная). Учебно-методический комплекс (для студентов... | | Федерации (далее Судебный департамент), а также взаимоотношения Судебного департамента, управлений (отделов) Судебного департамента... |