Банковское право Российской Федерации. Общая часть (Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян)

2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации    Как уже говорилось, группа принципов, определяющих порядок построения, функционирования и развития банковской системы, подразделяется на две подгруппы.    Первая из них — принципы построения и развития банковской системы РФ.    Необходимо отметить, что принципы, входящие в рассматриваемую подгруппу, в современных условиях имеют различную степень выраженности, “воплощенности в жизнь”. Это связано с тем, что банковская система России во многом находится еще в стадии становления и окончательно не сформировалась. Соответственно и банковское право как отрасль права переживает этап своего “младенчества”, делает только первые шаги, несмотря на острую критику, а иногда и полное отрицание со стороны оппонентов. Поэтому отдельные из рассматриваемых ниже принципов представляют собой некий идеал, к достижению которого надо стремиться. Тем не менее каждый из этих принципов имеет концептуальное значение для дальнейшего развития банковской системы и, соответственно, должен найти свое отражение в банковском законодательстве РФ. Таким образом, все эти принципы в совокупности составляют идеальную модель банковской системы, своеобразные “лекала”, которым должны соответствовать общественные отношения. Когда же на базе развивающихся из основ конституционного строя России и мирового опыта построения банковских систем принципов, которые путем закрепления в конкретных законодательных актах обретут нормативный характер, сложатся реальные общественные отношения, соответствующие нашим идеальным представлениям, тогда российская банковская система примет действительно цивилизованные очертания и приобретет необходимую стабильность и устойчивость к финансовым кризисам, время от времени происходящим в мире.    В данную подгруппу входят следующие принципы.    Принцип двухуровневого построения банковской системы РФ. Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система РФ включает в себя: Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Действующая в стране банковская система, ее организационные формы и другие характеристики непосредственно регулируются Конституцией РФ, Законами о банках, о Банке России, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Центробанка.    История становления и развития банковского дела свидетельствует о том, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.    Первая форма была представлена в виде множества не зависимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.    Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.    Вторая форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в социалистический лагерь. Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.    Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой — остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.    Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества — Центробанк — уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми и функционированию которых придается скоординированный характер.    Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.    Принцип экономического районирования при организационном построении Банка России является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст. 85 Закона о Банке России, в соответствии с которой по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым согласно ст. 83 относятся и национальные банки республик) могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации.    Само понятие “единое экономическое пространство” взаимосвязано с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с понятием “государственное единство”, также употребленным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности невозможна при отсутствии единых денежно-кредитной и банковской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк России, который образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.    В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства, которое юридически обеспечивается единством власти, единством территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства выступает понятие “единое экономическое пространство”. Как отмечается в литературе, категория “единое экономическое пространство”, сформулированная в главе Конституции “Основы конституционного строя”, служит базой для формирования в разделе Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм.    Необходимо отметить, что рассматриваемый принцип хотя и нормативно закреплен в Законе о Банке России, но в современных условиях еще не реализован на практике. Это связано с известными процессами в становлении новой государственности Российской Федерации.    Принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ и обусловленные этим дифференциация и фиксирование полномочий органов верхнего уровня банковской системы РФ. Сущность данного принципа выражается в том, что один и тот же орган (имеется в виду Банк России) не может сочетать нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполнять роль эмиссионного центра, кредитора последней инстанции и одновременно выступать как хозяйствующий субъект.    Совершенствование государственного управления и самоуправления в рамках банковской системы РФ зависит от того, какой вариант построения этой системы будет избран законодателем. Таких вариантов может быть два.    Суть первого варианта состоит в следующем. Центробанк остается единственным субъектом на верхнем уровне банковской системы с теми же либо с обновленными управленческими функциями. В этом случае законодатель должен будет подробно и последовательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские операции. Именно по этому пути пошли разработчики федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России и в Закон о банках.    Рассмотренный вариант развития банковского законодательства не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в структуре и функциях субъектов и объектов управления банковской системой и направлен на осуществление, по существу, лишь “косметического ремонта” этой системы. Вот почему данный вариант с полным основанием можно назвать продолжением политики “латания дыр”. Он не может быть принят за основу совершенствования банковского законодательства, если стремиться к реформированию банковской системы и переводу ее на подлинно рыночную основу, поскольку в этом случае банковская система консервируется в ее нынешнем состоянии.    Думается, что если воспользоваться этим вариантом, то продвижение любых новшеств в кредитно-банковской сфере будет крайне медленным.    Второй вариант предполагает развитие Центробанка в Федеральную банковскую систему России (ФБСР) во главе с Центробанком. Этот вариант представляется более прогрессивным, а потому и более перспективным. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской системы и законодательно установить систему “сдержек” и “противовесов” с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской системой, что представляется на данном этапе крайне важным.    Идея превращения системы существующего в настоящее время Центробанка РФ в ФБСР предполагает разделение управленческих функций, осуществляемых им как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции Российской Федерации.    Реализация идеи превращения системы Центробанка в ФБСР связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъектам ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельности, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотворчество служат формой реализации публичного интереса в банковской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильности кредитно-банковской системы.    В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными органами. Например, в ФРГ лицензирование банковской деятельности, а также осуществление контрольно-надзорных функций выполняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом — самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов.    Федеральная резервная система США (ФРС) также не выполняет функции регистрации и лицензирования. Этими вопросами ведает Служба финансового контролера, подчиненная министру финансов. Более того, в литературе и материалах для законодательных органов настоятельно рекомендуется лишить ФРС всех функций регулирования и контроля, оставив за ней главную функцию — формирование и проведение в жизнь денежно-кредитной политики.    Так какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России?    Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицензирования банковской деятельности, которые могут быть возложены на учреждение, организационно обособленное от Центробанка РФ и не подведомственное ему.    Далее, специальному ведомству следует частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Центробанка, поскольку осуществление функций государственного управления невозможно без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подзаконные акты должны проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции РФ, что является их дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.    Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган.    Создание нескольких федеральных органов управления банковской системой РФ представляется целесообразным и необходимым, поскольку позволит реализовать идею “сдержек” и “противовесов” в управлении банковской системой страны, основанной наподобие разделения властей на ее верхнем уровне.    Что же касается системы Центробанка, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и превращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Центробанк как на один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существующую систему Центробанка.    Предлагаемые преобразования безусловно должны быть закреплены в специальном федеральном законе, содержащем нормы прямого действия. Но возникают вопросы: каким должен быть этот закон? какую форму систематизации законодательства следовало бы использовать при его создании?    Как известно, высшей формой систематизации законодательства является кодификация. Яркий пример этого — принятие нового ГК РФ. Этому предшествовала большая работа по изданию новых законов (Закон о собственности, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности и т.д.). Следовательно, сначала в законодательстве накапливались новые решения, соответствующие переходу страны на рыночные основы, а затем уже стала разворачиваться работа по кодификации, т. е. кодификации всегда предшествует накопление большого массива законов, в которых содержатся нормативные основы разрешения крупных экономических, политических и социальных проблем.    Однако в сфере банковского законодательства до сих пор не произошло накопления необходимого и отвечающего требованиям рынка законодательного материала. В связи с этим сейчас вряд ли возможна кодификация банковского законодательства, речь должна идти об инкорпорации правовых норм, регулирующих вопросы управления банковской системой. Инкорпорацию же целесообразно проводить в форме консолидации, что позволит располагать правовые нормы в определенной логической последовательности, возможно, подвергая их необходимой редакционной обработке.    Изложенное позволяет предложить консолидировать подавляющее большинство правовых норм, регламентирующих управленческие вопросы банковской системы РФ в едином Федеральном законе “Об управлении банковской системой в Российской Федерации”.    В этом законе необходимо было бы решить, в частности, следующие вопросы:    1. Определение органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в России.    2. Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма “сдержек” и “противовесов”, направленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации.    3. Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в РФ.    4. Решение вопросов правового положения и компетенции территориальных органов управления банками в регионах и их взаимоотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ.    5. Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения.    6. Определение правовых основ самоуправления и саморегулирования банковской системы.    7. Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банковской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за принимаемые решения.    Принцип независимости Банка России от других органов государственной власти. Содержание данного принципа раскрыто в ст. 5 Закона о Банке России, в соответствии с которой Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Закону о Банке России. В случае вмешательства в его деятельность Центробанк информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ.    Мы полагаем, что понятие “независимость” применительно к национальному центральному банку характеризуется довольно широким объемом, т.е. включает в себя определенное множество элементов, каждому из которых принадлежат признаки, относящиеся к содержанию данного понятия.

Похожие:

	Уголовное право часть общая ...		Уголовное право часть общая У261 Уголовное право часть Общая: учебно-методическое пособие для семинарских занятий [Текст] / сост. Питецкий В. В., Питецкий В....
	1. Понятие и принципы гражданского права 10 Тема Гражданское законодательство... Гражданское право Российской Федерации. Часть Общая. Практикум. Автор к ю н., доцент А. В. Слесарев и к ю н., доцент В. А. Цветков....		Общая часть Основные начала законодательства Российской Федерации об административной ответственности
	Правительство российской федерации постановление Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №13, ст. 1177; 2004, №35, ст. 3607; 2005, №1 (часть 1), ст. 37; 2006, №52 (часть...		Общая часть тендерной документации Тендерная документация на право заключения договора на оказание услуг по предоставлению полувагонов
	Санкт-петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/С. С. Бородин, С. С. Громыко; гуап. Спб., 2007. — 432 с		Российской федерации Е. Л. Невзгодина, А. С. Пронин. Гражданское право Российской Федерации. Часть 2 (Особенная). Учебно-методический комплекс (для студентов...
	Российской федерации Е. Л. Невзгодина, А. С. Пронин. Гражданское право Российской Федерации. Часть 2 (Особенная). Учебно-методический комплекс (для студентов...		I. общая часть Федерации (далее Судебный департамент), а также взаимоотношения Судебного департамента, управлений (отделов) Судебного департамента...