Предисловие
Этот сборник – попытка представить читателю проводимые реформы государственного управления «изнутри» – глазами государственных служащих. Авторы статей – чиновники-практики нового поколения, сотрудники Минэкономразвития России, которые вели отдельные направления в рамках административной реформы и реформы государственной службы.
Статьи основаны на результатах, которые были получены в 2003 году, и не потеряли своей актуальности. Изложенные вопросы нашли отражение в нормативных правовых актах, существенно изменивших систему государственной власти России. Так, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил трехуровневую структуру правительства и разделил функции между федеральными министерствами, службами и агентствами. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил статус государственного служащего и порядок поступления и прохождения государственной гражданской службы.
В то же время, реформы еще не завершены. Государственная служба пока не стала такой, какой ее хотели бы видеть – эффективной, мобильной, ориентированной на нужды общества.
Чиновники, авторы статей, не литераторы, их язык – язык законопроектов – сух и лаконичен. Тем не менее, это попытка пообщаться с читателем (по сути, конечным потребителем реформ) напрямую, без интерпретаторов и посредников.
В сборник вошли статьи по вопросам анализа функций органов государственной власти, по кадровым и социально-психологическим аспектам реформы государственной службы, затронуты вопросы механизмов финансирования и материально-технического обеспечения госорганов, по медицинскому страхованию госслужащих и по регулированию оценочной деятельности.
Надеюсь, эта публикация не только даст представление об основных идеях реформы, но и вызовет интерес к их обсуждению, развитию и воплощению в жизнь.
С уважением,
А.В.Шаров
Директор Департамента
государственного регулирования в экономике
Минэкономразвития России
Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы
Главной задачей данной статьи является описание основных содержательных и юридических элементов административной реформы, за исключением ее финансовой составляющей, а также ее отграничение от других видов реформ.
Под административной реформой понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.
Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административной реформы:
модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
реформа административно-территориального устройства государства;
разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
реформа государственной службы;
реформа функций и структуры исполнительной власти.
Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).
Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.
Оставшиеся три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
|
