Что нас ждет?
О бюджетной политике на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Основные направления бюджетной политики) подготовлены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в целях составления проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее — проект федерального бюджета на 2015-2017 годы).
При подготовке основных направлений бюджетной политики были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы) и иных документов государственного стратегического планирования.
Этот документ принят за основу Правительством Российской Федерации, хотя обсуждение и споры по поводу поиска доходных источников обеспечения роста экономики, обеспечения стабильности бюджетной системы и выполнения социальных обязательств, которые должны быть реализованы в приоритетном порядке за счет бюджетов всех уровней, в Правительстве Российской Федерации продолжаются.
Документ был обсужден на заседании рабочей группы, а затем на заседании Российской трехсторонней комиссии 25 июля текущего года.
По информации Минфина России в результате проведенного экспертами долгосрочного бюджетного прогноза (под руководством Минфина России) были выявлены основные тенденции доходов федерального бюджета (далее - ФБ).
При среднем уровне доходов федерального бюджета за 2014-2030 годы в размере 17,4% ВВП и сохранении текущего уровня расходов (19,3% ВВП) рост дефицита федерального бюджета может составить до 4% ВВП.
Минфином России было вновь подчеркнуто, что фактическое социально-экономическое положение Российской Федерации существенно отличается от той прогнозной оценки (по состоянию на 12.04.2012 года), при которой принималось большинство решений, приводящих к увеличению расходных обязательств, в частности, по повышению заработной платы основных категорий работников бюджетных организаций, увеличению денежного довольствия военнослужащих, по реализации программ вооружений, совершенствованию правоохранительной деятельности и т.д.
Например, в соответствии с прогнозом от 12.04.2012 г. за период с 2012 по 2017 годы прирост ВВП составил бы 29,2%, в то время как в соответствии с новым прогнозом от 20.05.2014 г. прирост ВВП может составить всего 13,7%.
В обсуждаемом документе об основных направлениях бюджетной политики подчеркивается, что не учтено и не может быть пока учтено в полной мере возможное негативное влияние на дальнейшее социально- экономическое развитие и состояние бюджетной системы Российской Федерации усиления геополитической напряженности, расширяющихся санкций в отношении России, ухудшения отношений России с ближайшими партнерами: Украиной и др.
Поэтому становится очевидным, что в случае более негативного сценария развития событий в мире и по отношению к России, основные макроэкономические параметры прогноза социально-экономического развития РФ и параметры федерального бюджета в последующие годы - могут быть скорректированы не в лучшую сторону.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2015-2017 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:
- усиление выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;
- обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- продолжение консолидации отдельных видов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.
При этом учитываются следующие факторы:
- реализация указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе по повышению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, переселению граждан из аварийного жилищного фонда, обеспечению детей местами в дошкольных образовательных учреждениях;
- финансовое обеспечение первоочередных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации будет осуществляться путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.
В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваться средства на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, необходимых для реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в 2015 году в размере 130,0 млрд. руб., а в 2016 и 2017 годах – 147,0 и 176,5 млрд. руб. соответственно.
Динамика заработной платы в сфере государственного управления и обеспечения военной безопасности оказывает заметное влияние на рост средней заработной платы по экономике в отдельных субъектах Российской Федерации.
В 2013 году доля фонда заработной платы работников указанной сферы в общем фонде заработной платы работников в целом по Российской Федерации составила 10,4%. Однако в 66 субъектах Российской Федерации указанный показатель превышает среднероссийское значение, причем в Республике Дагестан на 28,7%.
Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2015-2017 годы осуществлялось исходя из ряда основных подходов:
- индексации заработной платы прочих категорий работников организаций в сфере образования, культуры, здравоохранения и социальном обслуживании населения, исходя из прогнозируемого уровня инфляции в 2015 году – на 5%, в 2016 году – на 4,5%, в 2017 году – на 4,3%;
индексации с 1 октября 2015 года на 5% оплаты труда работников федеральных государственных учреждений;
индексации с 1 сентября 2017 года на 4,3% стипендиального фонда для студентов федеральных бюджетных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов и корректировки в 2015 и 2016 годах бюджетных ассигнований на указанные цели исходя из прогнозируемого на 2015 год уровня инфляции 5,0% и сохранении на 2016 год уровня инфляции 4,5%.
Расходы на образование в ВВП составят: в 2014-2016 годах – 4,3%, в 2017 году – 4,2% при увеличении расходов в абсолютном выражении.
Расходы федерального бюджета по разделу «Образование» предусмотрены в 2015 году в сумме 606,8 млрд. руб., в 2016 году – 609,7 млрд. руб. и в 2017 году – 647,7 млрд. руб.
- увеличения бюджетных ассигнований на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части повышения оплаты труда педагогических работников образовательных учреждений в 2015 году в объеме:
24,0 млрд. руб. по сравнению с 2014 годом,
в 2016 году - в объеме 24,8 млрд. руб. по сравнению 2015 годом,
в 2017 году - в объеме 22,5 млрд. руб. по сравнению с 2016 годом;
- увеличения бюджетных ассигнований на поддержку ведущих университетов в 2015 году в объеме 1,5 млрд. руб.
Ожидается проведение структурных реформ в сфере образования, в том числе включающих:
- оптимизацию количества образовательных организаций, получающих ассигнования из средств федерального бюджета (в частности, путем реорганизации и присоединения организаций и их филиалов), с учетом результатов ежегодного мониторинга эффективности вузов;
- изменение подходов к финансированию и оценке деятельности образовательных организаций (плановый переход на нормативное подушевое финансирование на основе базового отраслевого перечня услуг с 2016 года);
- изменение соотношения обучающихся к численности профессорско- преподавательского состава вузов (с уровня 10,5:1 в 2014 году до уровня 11,6:1 в 2017 году и 12:1 в 2018 году);
- перевод основных категорий работников отрасли на эффективный контракт;
- сбалансированное снижение контрольных цифр приема (КЦП) в вузы, в частности, численность студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета, в 2015 году снизится на 2,8% по сравнению с 2014 годом).
Минтрудом РФ представлено предложение в Правительство РФ об установлении отношения МРОТ к прожиточному минимуму к 2017 году на уровне 85-87%.
Работа над законодательными проектами
В результате работы Профсоюза и его организаций над проектом Федерального закона № 121965-6 «Об образовании в Российской Федерации», после его принятия Федеральным Собранием Российской Федерации и подписанием Президентом Российской Федерации (Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), в законе предусмотрены следующие принципиально значимые вопросы, связанные с закреплением социально-правового статуса педагогических работников и студентов и обеспечением финансовых и правовых гарантий реализации прав граждан на получение образования:
1. Законодательно закреплен принцип установления заработной платы педагогических работников образовательных организаций всех типов на уровне не ниже средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены образовательные организации.
2. Сохранено право педагогических работников на досрочное назначение трудовой пенсии по старости.
3. Сохранено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
4. Законодательно определены основы социального и профессионального статуса педагогического работника.
Для руководителей образовательных организаций и их заместителей предусмотрены социальные гарантии и меры социальной поддержки, установленные для педагогических работников, такие как:
- право на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск;
- право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости;
- право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг для проживающих и работающих в сельских населенных пунктах.
5. Предусмотрен учет мнения жителей сельского поселения при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении (часть 12 статьи 22).
В отношении всех других образовательных организаций процедура их реорганизации и ликвидации возможна только с согласия специальной комиссии по оценке последствий такого решения, которая создается и действует в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации.
6. Профсоюз также добился включения в Закон принципа участия работников и обучающихся (студентов) в управлении образовательной организацией через профессиональные союзы обучающихся и работников органов работников.
Этот принцип нашел отражение в специальной статье 26 Закона, посвященной вопросам управления образовательной организацией, где перечислены профессиональные союзы работников и обучающихся образовательной организации как субъекты этого процесса.
7. С учетом позиции Профсоюза предусмотрено установление размеров должностных окладов по должностям научно-педагогических работников образовательных организаций высшего образования путем включения в них размеров надбавок за ученые степени и по должностям, которые действовали до дня вступления в силу Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), с учетом требуемых по соответствующим должностям ученых степеней.
8. Размеры ежемесячной денежной компенсации на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями включены в должностные оклады педагогических работников, установленные по состоянию на 31 декабря 2012 года (часть 11 статьи 108).
9. В соответствии с требованиями Профсоюза предусмотрено право педагогических работников на дополнительное профессиональное образование не реже одного раза в 3 года за счет средств работодателя, а не раз в 5 лет, как это было предусмотрено ранее (пункт 2 части 5 статьи 47).
Предоставление права на дополнительное профессиональное образование не реже чем один раз в 3 года для педагогических работников связано, в первую очередь, с утверждением федеральных государственных образовательных стандартов, с возросшими требованиями к уровню квалификации и овладению педагогическими работниками новыми компетенциями, предполагаемым принятием профессиональных стандартов по должностям педагогических работников.
10. В законе закреплены меры социальной поддержки и стимулирования для обучающихся (студентов), в том числе касающиеся порядка установления размеров стипендии (академической и социальной), а также порядка установления платы за пользование жилым помещением и коммунальными услугами в общежитии для обучающихся (часть 3 статьи 39).
Данные меры будут устанавливаться только с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации студентов, в связи с чем от указанных профсоюзных организаций будет во многом зависеть конкретный размер стипендий и стоимость оплаты за общежитие и коммунальные услуги (часть 8 статьи 36).
При этом размер государственной академической или социальной стипендии студентам, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам не может быть меньше норматива, установленного для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований (части 9, 10 статьи 36).
11. По предложению Профсоюза в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» введена статья 41 «Охрана здоровья обучающихся», в которой отражены положения по обеспечению безопасности обучающихся в образовательной организации, в том числе вопросы, связанные с расследованием несчастных случаев и проведением санитарно-противоэпидемиологических мероприятий.
Кроме того, по инициативе Профсоюза были внесены дополнения в статьи 28 и 48 Закона, в которых определена ответственность образовательной организации за жизнь и здоровье обучающихся и работников во время образовательного процесса, а также сохранение социальных гарантий и компенсаций педагогическим работникам, таких как сокращенная продолжительность рабочего времени, ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск и повышенная оплата труда за работу во вредных и опасных условиях.
12. Сохранены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и дополнительного образования, общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях путем предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8).
Кроме того законодатель наделил полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования непосредственно в муниципальных дошкольных образовательных организациях путем предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг.
При разработке нормативных правовых актов, которые затрагивают социально-трудовые права и интересы работников образования и обучающихся, активное участие принимает отраслевой профсоюз.
В результате направления замечаний и предложений Профсоюза, в формировании ряда которых принимал участие Студенческий координационный совет Профсоюза, и последующего обсуждения проектов нормативных правовых актов, разработанных Минобрнауки России, Профсоюзом были согласованы следующие нормативные правовые акты, необходимые для реализации Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»:
- Постановление Правительства РФ от 08.08.2013 г. № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» (часть 2 статьи 46);
- Постановление Правительства РФ от 10.10.2013 г. 899 «Об установлении нормативов для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» (часть 10 статьи 36);
- Постановление Правительства РФ от 06.02.2014 г. № 84 «Об утверждении Правил проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и Правил создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки указанной комиссией заключений» (часть 13 статьи 22).
Также отраслевой профсоюз принял участие при разработке:
- Приказа Минобрнауки России от 15.03.2013 г. № 185 «Об утверждении Порядка применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания» (часть 12 статьи 43);
- Приказа Минобрнауки России от 13.06.2013 г. № 455 «Об утверждении Порядка и оснований предоставления академического отпуска обучающимся» (пункт 12 части 1 статьи 34);
- Приказа Минобрнауки России от 28.08.2013 г. № 1000 «Об утверждении Порядка назначения государственной академической стипендии и (или) государственной социальной стипендии студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, выплаты стипендий слушателям подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета» (части 3, 4, 6 и 14 статьи 36);
- Приказа Минобрнауки России от 07.04.2014 г. № 276 «Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность» (зарегистрировано в Минюсте России 23.05.2014 г. № 32408) (часть 4 статьи 49);
- Проекта Приказа Минобрнауки России «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников, порядке определения учебной нагрузки, оговариваемой в их трудовом договоре и основаниях ее изменения, случаях установления верхнего предела учебной нагрузки педагогических работников», разрабатываемого в соответствии со статьей 333 ТК РФ в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, согласование с Минспортом, Минздравом, Минтрудом;
- проекта приказа Минобрнауки России «Об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность»;
Как известно, профессиональный стандарт «Педагог (педагогическая деятельность в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования) (воспитатель, учитель)» (далее - профессиональный стандарт педагога) был утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 18 октября 2013 г. № 544н и зарегистрирован в Минюсте России 06 декабря 2013 г. № 30550. В соответствии с пунктом 2 указанного приказа Минтруда России профессиональный стандарт педагога применяется работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом, при организации обучения и аттестации работников, заключении трудовых договоров, разработке должностных инструкций и установлении систем оплаты труда с 1 января 2015 года.
ЦС Профсоюза направил письмо Министру труда и социальной защиты Российской Федерации М.А. Топилину, в котором излагается позиция Профсоюза о необходимости переноса даты начала применения профессионального стандарта педагога и внесения изменения в пункт 2 приказа Минтруда России от 18 октября 2013 г. № 544н, в соответствии с которым введение в действие и обязательное применение профессионального стандарта педагога станет возможным лишь с 1 января 2018 года.
Позиция Профсоюза в отношении даты начала применения профессионального стандарта педагога основана, в первую очередь на том, что Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р предусматривает, что повышение квалификации, переподготовка работников с целью обеспечения соответствия работников современным квалификационным требованиям, закрепленным в профессиональных стандартах, должны быть осуществлены в период с 2013-2018 г.
Кроме того, обязательное применение с 1 января 2015 года профессионального стандарта «Педагог (педагогическая деятельность в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования) (воспитатель, учитель)» в той форме, в которой он утвержден, без соответствующего правового сопровождения в виде методических рекомендаций, которые также еще не разработаны, на практике не представляется возможным.
Республиканская организация Профсоюза принимала участие при:
- принятии Республиканского Закона «Об образовании». Нами было внесено пять предложений к данному законопроекту:
- внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства РД по комуслугам. Внесли конкретные предложения в проект Закона РД по комуслугам;
- разработке Закона РД и Постановления Правительства РД по НСОТ. |
