И о проекте федерального закона
Скачать 1.51 Mb.
|
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ: ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ С 2004 ГОДА?1 Коррупция присуща любому государству. Однако в странах с переходной экономикой, к которым относится и Россия, коррупция является «проблемой номер один»2. В нашей стране она имеет многовековую традицию, пронизывая всю нашу жизнь, разные этажи осуществления власти. Есть она и на бытовом уровне. При этом неизвестно, какое из этих коррупционных проявлений для страны более опасно. Это аверс и реверс одной медали. За минувшие десятилетия коррупция в России достигла социально опасного уровня, превратившись в реальную угрозу жизнедеятельности общества, став серьезной угрозой поступательному социально-экономическому развитию страны. Она оказывает негативное влияние практически на все сферы жизни государства. Ухудшение коррупционной ситуации, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности3 (в другой терминоло-гии – взяткоемкости) нормативных правовых актов4. В 2004 году одной из главных причин коррупции президент В. Путин назвал некачественные нормативно-правовые акты (далее – НПА), принимаемые различными органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Им была поставлена задача создания в стране постоянной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства всех уровней. И уже в октябре 2005 года необходимость «внедрения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признало Правительство РФ, утвердив Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годы5. В соответствии с этим документом на федеральном и региональном уровнях нормотворчества должны быть приняты методики первичной и специализированной экспертизы вносимых законопроектов, налажена работа по проведению такой экспертизы. После выявления коррупциогенных норм, должны быть подготовлены изменения в проекты НПА, устраняющие признаки коррупциогенности. В развитии курса президента в 2006 году Федеральным собранием Российской Федерации были ратифицированы Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года. Часть 3 ст. 5 Конвенция ООН против коррупции нормативно закрепила обязательность проверки национального законодательства на предмет возможного проявления коррупции в государстве. В соответствии с нею каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Что же изменилось в РФ после официального одобрения международно-правовых актов в области борьбы с коррупцией? При ответе на этот вопрос необходимо проанализировать национальное законодательство РФ в области реализации антикоррупциогенной политики государства как на федеральном, так и на региональном уровне. Еще до принятия НПА, регулирующих действия различных органов по устранению коррупциогенных факторов в законодательстве, экспертным сообществом России уже всерьез стала обсуждаться проблема коррупциогенности действующих НПА. Внимание было привлечено к методикам проведения антикоррупционной экспертизы, разработанным различными экспертными учреждениями страны. Уже к 2003 году возникло понимание того, что в борьбе с системной коррупции необходимо принимать такие же системные и срочные меры. Специалистами фонда «Индем», Государственного Университета – Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ были сформулированы предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством1. Эксперты предложили, чтобы каждый законопроект получал «объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку»2. Первым документом в области проведения антикоррупционной экспертизы становится «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта»3. Как утверждает один из авторов этого документа В. Н. Южаков, при подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ–ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие также эксперты Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернешл–Р», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир-Мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма4. По существу, «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» стала первым документом, направленным на осуществление практической работы по снижению уровня коррупциогенности законодательных актов. В 2005 году, при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка, она была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она и была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации1. Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и круглых столов в Центре стратегических разработок в 2006–2007 годы. На этой основе была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая опыт разрешения возникавших в ходе ее применения проблем, были учтены ранее не принимавшиеся во внимание коррупционные факторы. Она была ориентирована для применения в отношении законов и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня под названием «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов»2. Первым НПА, установившим необходимость принятия законодательных актов, регулирующих вопросы антикоррупционной экспертизы, стал ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273–ФЗ «О противодействии коррупции», который в п. 2 ст. 6 установил, что профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов. О нормативно-правовом акте, который бы регулировал механизм проведения антикоррупционной экспертизы, после его принятия стали говорить и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. Первым шагом в формировании именно законодательной базы стало принятие 17 июля 2009 года долгожданного Федерального закона № 172–ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». Он установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Он, безусловно, не является совершенным и абсолютно эффективным инструментом, поскольку не регулирует такой важный аспект экспертизы, как методика ее проведения. Важным элементом в вопросе регулирования методики проведения антикоррупционной экспертизы являлись соответствующие подзаконные акты Президента РФ3 и Правительства РФ, среди которых необходимо отметить Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». В настоящее время указанные Постановления утратили свою юридическую силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». В настоящее время в российском законодательстве сложилась практика, когда нормативно-правовые акты принимаются без новелл, а с учетом опыта предыдущих лет. Методика проведения антикоррупционной экспертизы, разработанная и закрепленная в Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта, содержит обширный и практически весь известный круг коррупциогенных факторов. Они и были положены в основу подзаконных актов, принятых Правительством РФ. Следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 исключило из методики проведения антикоррупционной экспертизы некоторые коррупциогенные факторы, которые существовали в Постановлении от 5 марта 2009 года № 196, что отнюдь не является той основой, которая необходима для успешной борьбы с коррупцией путем проведения антикоррупционных экспертиз НПА и их проектов. Так, из 20 факторов, состоящих из четырех блоков, определенных в Постановлении Правительства в 2009 года, осталось в 2010 году два блока из 11 факторов. В 2009 году были установлены следующие четыре блока факторов:
В 2010 году сформированы следующие два укрупненных блока:
Таким образом, остается констатировать то обстоятельство, что на текущий момент на нормативном уровне не обновляются и не применяются новые подходы к проведению экспертизы. Коррупциогенные факторы, разработанные еще в 2004 году, до сих пор являются основой проведения экспертизы. Поэтому методология экспертной работы в этом направлении остро нуждается в привлечении опыта практиков, проводящих такую экспертизу. Авторы настоящей статьи надеются на то, что статья вызовет интерес в этой среде юристов и в журнале появятся на нее отклики с предложениями по совершенствованию использующихся на текущий момент методик. Библиографический список
Н. А. Колесова  ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СПОРА, ПОДВЕДОМСТВЕННОГО АРБИТРАЖНОМУ СУДУ Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее – АПК) относит к делам, рассматриваемым арбитражным судом, экономические споры. Экономические споры, в свою очередь, делятся на административно-правовые споры; споры, вытекающие из иных публичных правоотношений; гражданско-правовые споры. Так как административно-правовой спор является разновидность экономического спора, представляется необходимым начать рассмотрение именно с понятия экономического спора. С точки зрения русского языка под спором понимаются разногласие, обсуждение чего-нибудь, в которых каждый отстаивает свое мнение. Таким образом, спор – это не только разногласие, но и обсуждение, которое может быть облечено как в правовую, так и неправовую форму. Безусловно, нас интересует в первую очередь правовая форма и, следовательно, правовой конфликт. По мнению В. Н. Кудрявцева, юридическим следует признать любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. Следовательно, субъекты конфликта, их мотивация, объект обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия1. Термин «конфликт», происходящий от латинского «conflictus» (столкновение), означает столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; спор, грозящий осложнениями. Таким образом, спор отличается от конфликта тем, что последний не может быть прекращен путем простого обсуждения. Конфликт – это следующая стадия спора, который не смог закончится путем достижения соглашения. Из чего, на наш взгляд, следует, что судебный спор – это всегда конфликт, так как стороны вынуждены прибегать к помощи дополнительного органа для разрешения дела. Следовательно, рассматривая экономический спор, подведомственный арбитражному суду, мы всегда ведем речь о конфликте. Юридический конфликт, по мнению многих авторов, определяется как противоборство сторон – государств и их органов, общественных объединений, граждан с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права2. Однако мы согласны с мнением М. Р. Мегрелидзе, что конфликт может носить и противоправный характер, и развиваться в рамках юридического дозволения, и потому такое узкое определение вряд ли оправданно3. Из этого следует, что в основе экономического спора могут лежать как правомерные, так и противоправные деяния. Ситуация осложняется тем, что АПК, вводя понятие экономического спора, не дает определения, не выделяет признаков, позволяющих отграничить его от других видов споров. Отсутствуют определения и в других нормативно-правовых актах. Нечеткое определение экономического спора приводит к ошибкам в судебной практике. Так, прокурор Республики Калмыкия предъявил в Арбитражный суд Республики Калмыкия иск к администрации Лиманского района Астраханской области и главе крестьянского фермерского хозяйства «Муцаев Р. Т.» о признании недействительным договора аренды земель сельскохозяйственного назначения от 29 июня 1998 года, заключенного между ответчиками. Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 26 июля 1999 года иск удовлетворен. В протесте заместителя Председателя Высшего арбитражного суда Российской Федерации предлагается решение суда первой инстанции отменить, производство по делу прекратить. Президиум протест удовлетворил и указал следующее. Истец, предъявляя настоящий иск, исходил из того, что администрация Лиманского района Астраханской области не обладает полномочиями на сдачу в аренду спорных земель, так как они являются территорией Черноземельского района Республики Калмыкия. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 января 1957 года в составе Ставропольского края была образована Калмыцкая автономная область. В состав Калмыцкой автономной области из Астраханской области включены западная часть Никольского и Енотаевского районов, Придорожный сельский Совет Приволжского района, западная часть Лиманского района, восточная граница которого установлена по линии железной дороги Астрахань–Махачкала (на участке станции Басинская и разъезда № 8). Таким образом, истец полагает, что переданный в аренду крестьянскому хозяйству «Муцаев Р. Т.» земельный участок был включен в состав Калмыцкой автономной области. Несмотря на то, что исковые требования сформулированы как экономический спор, фактически между двумя субъектами Российской Федерации возник территориальный спор вследствие принятых ранее актов по изменению границ. Вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации решается в соответствии с ч. 3 ст. 67, подп. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации. Оба субъекта Российской Федерации – Астраханская область и Республика Калмыкия – полагают, что спорный земельный участок находится на их территории, поэтому разрешение данного спора неизбежно затрагивает вопрос о границе между указанными субъектами Российской Федерации. Поскольку спор между сторонами не является экономическим, подведомственным арбитражному суду, в силу ст. 27, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК Российской Федерации производство по делу подлежит прекращению. В свое время в Законе РСФСР от 4 июля 1991 года № 1543–1 «Об арбитражном суде» была предпринята попытка определить понятие экономического спора как спора, возникшего в процессе осуществления предпринимательской деятельности, вытекающего из гражданских правоотношений (ст. 1). Однако основанием экономического спора является не только гражданское правоотношение, но и, в частности, административное. Не внес определенности в понятие экономического спора и АПК Российской Федерации от 5 мая 1995 года № 70–ФЗ. В юридической литературе отмечалось, что понятие «экономический спор» не имеет правового содержания, не является достаточно определенным, не поддается однозначной оценке1. Однако основная масса мнений сводится к необходимости доктринального и законодательного толкования данного термина. По мнению Т. К. Андреевой, экономические споры – это споры, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, то есть споры в сфере бизнеса2. Аналогичным образом предлагает определять экономический характер спора В. В. Ярков. Он характеризует его через содержание спорного правоотношения – спор возник из предпринимательской и иной экономической деятельности3. В. А. Бабакова считает, что экономическим спором можно признать спор между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (а в случаях, предусмотренных АПК и другими федеральными законами, – между организациями, не являющимися юридическими лицами, и физическими лицами без статуса индивидуального предпринимателя), государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, возникающие в сфере предпринимательской деятельности или иных имущественных правоотношений1. По мнению В. М. Жуйкова, экономический характер спора проявляется не только в осуществлении предпринимательской деятельности, но и в доступе к этой деятельности, а также в предъявлении иных имущественных требований2. При этом автор определяет экономический спор как спор из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, возникший в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности или в связи с обеспечением доступа к такой деятельности, а также с предъявлением юридическими лицами иных требований экономического (имущественного) характера. Согласно точке зрения А. В. Иванова, «законодатель подразумевает под экономическим спором главным образом имущественные споры, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности либо с предъявлением иных требований, подлежащих денежной оценке»3. Применительно к делам, вытекающим из административных правоотношений, автор определяет экономический спор как возникающий из административных и иных публичных правоотношений, основан на нормах административного права (иной публичной отрасли права), а предметом его является, как правило, имущественное требование, выраженное явно (например, взыскание с налогоплательщика обязательных денежных платежей в бюджет) либо опосредованно (например, признание недействительным ненормативного акта, ограничивающего права заявителя в сфере предпринимательской деятельности). Интересно, что Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее – ХПК) от 6 августа 2004 года сходным образом описывает экономический спор, как спор с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, административно-территориальных единиц, государственных органов, органов местного самоуправления Республики Беларусь, не являющихся юридическими лицами организаций, должностных лиц и граждан (ч. 2 ст. 39 ХПК), но относит к категории экономических споров более широкий круг дел (ч. 2 ст. 41 ХПК). Как видно, основная масса авторов связывает экономический спор с предпринимательской деятельностью. Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Имеются и иные определения. Например, согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ от 18 августа 1992 года № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» предпринимательской признается инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений, осуществляемая на свой риск и под свою имущественную ответственность. Безусловно, определение, данное ГК РФ, имеет приоритет при применении на практике. При определении предпринимательской деятельности законодатель пользуется тремя критериями: такая деятельность должна осуществляться на риск предпринимателя; ее цель – систематическое получение прибыли; она должна проводиться только физическими или юридическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в установленном законом порядке. Экономическая деятельность – понятие более широкое, чем предпринимательская. Как правило, отношения экономического характера складываются в сфере общественного производства1. Экономика в целом связана с процессом воспроизводства. Сам же процесс воспроизводства связан с осуществлением предпринимательской деятельности. Поэтому предпринимательская деятельность является составной и неотъемлемой часть экономической деятельности. В составе экономической деятельности наряду с предпринимательской мы можем выделить и иную экономическую деятельность, не охватываемую предпринимательством, не направленную непосредственно на систематическое получение прибыли. По своей природе такая деятельность имеет экономическую основу, связана с хозяйствованием, с удовлетворением материальных потребностей и интересов. При этом закон не связывает иную экономическую деятельность с наличием у лиц, ее осуществляющих, определенного предпринимательского статуса. Следовательно, в экономической деятельности можно выделить две составляющие: предпринимательскую деятельность и иную экономическую деятельность. Подробное представление о видах экономической деятельности мы получаем из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утвержденного Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 года № 454–ст. Помимо этого существуют примеры судебного толкования, в которых относятся к экономическим, на наш взгляд, не вполне соответствующие по сути споры. Так, в п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указывается, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы. Неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (ст. 27 АПК РФ). Исходя из всего вышеизложенного, считаем необходимым согласиться с теми авторами, которые определяют экономический спор, как спор, вытекающий из предпринимательской или иной экономической деятельности. Проведя исследование, мы можем сформулировать понятие административно-правового спора, рассматриваемого в арбитражном суде: это экономический спор, вытекающий их административно-правовых отношений. Мы не указываем на такой признак, как публично-правовой характер, поскольку административные правоотношения и так носят публично-правовой характер. По той же причине мы не указываем на отношения власти и подчинения (они также свойственны самим административно-правовым отношениям). Указание на экономический характер дает привязку к субъектам предпринимательской деятельности. |
Похожие:
 | Проект федерального закона о внесении изменений в статью 48 Семейного кодекса Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального... | | Как пишет газета «Коммерсантъ», такое положение содержится в проекте федерального закона «Об ожидаемом периоде выплат накопительной... |
 | Проектную декларацию в соответствии с требованиями ст ст. 2,3,19-21 Федерального закона от 30. 12. 2004г. №314-фз об участии в долевом... | | Настоящее Положение разработано на основании Федерального закона от 27. 07. 2006 n 152-фз "О персональных данных", Федерального закона... |
| Федерального Закона от 10. 01. 2002 г. №7-фз "Об охране окружающей среды", Федерального Закона от 04. 05. 1999 г. №96-фз "Об охране... | | Федерального закона «О техническом регулировании», статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года n 69-фз «О пожарной безопасности»,... |
| Российской академии образования от 23. 12. 2003 №21/12 "О проекте федерального компонента государственного стандарта общего образования... | | |
| России и президиума Российской академии образования от 23. 12. 2003 n 21/12 "О проекте федерального компонента государственного стандарта... | | России и президиума Российской академии образования от 23. 12. 2003 n 21/12 "О проекте федерального компонента государственного стандарта... |