3. Анализ реализации Методических рекомендаций по обеспечению перехода ОИВ субъектов Российской Федерации и ОМСУ к предоставлению услуг на основе межведомственного взаимодействия
Методические рекомендации по обеспечению перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к предоставлению услуг на основе межведомственного взаимодействия (Методика проектирования межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг на уровне субъекта Российской Федерации, далее - Методика), одобренные 21.10.2011, реализованы в не в полном объеме в ряде услуг с элементами межведомственного взаимодействия в утвержденных технологических картах межведомственного взаимодействия9, что свидетельствует о нарушении или несоблюдении этапов определения сферы и проектирования межведомственного взаимодействия.
В результате анализа данных, приведенных в разделе 4, в разрезе контрольных субъектов и услуг, можно указать на следующие существенные ошибки при проектировании предоставления государственных и муниципальных услуг на основе межведомственного взаимодействия.
1. Присутствуют значительные содержательные нарушения в технологических картах межведомственного взаимодействия, проявляющиеся в неправильном построении обмена сведений между поставщиком данных и потребителем данных (установление произвольных форм межведомственного обмена, не предусмотренных Методикой), а также в отклонении от установленных законодательно сроков межведомственного взаимодействия.
1.1. Некорректное проектирование обмена данными в технологических картах межведомственного взаимодействия (далее – ТКМВ) может выражаться в различных формах.
Так, например, по государственной услуге Хабаровского края «Выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции» в ТКМВ предполагается, что обмен данными с федеральными органами исполнительной власти будет осуществляться любыми способами (по каналам СМЭВ, по иным электронным каналам, по почте, по факсу, курьером) и запрос будет направляться в течение неоправданно длительного срока - 10 дней. Способ получения ответа на запрос также не определен и указан как «другое или сочетание способов», при это сами сочетания не определены и ТКМВ содержит простое перечисление возможных способов получения данных. Такой формат обмена данными предусмотрен по запросам к федеральным органам сведений:
- о постановке организации на учет в налоговом органе;
- об уплате государственной пошлины;
- сведений из ЕГРЮЛ;
- из заключения о соответствии стационарных торговых объектов и складских помещений заявителя санитарно-эпидемиологическим требованиям;
- о наличии у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Такое проектирование нарушает требования Положения об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. №451 (далее – Положение об инфраструктуре), об организации взаимодействия информационных систем федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации при предоставлении государственных услуг с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Также данные форматы предоставления данных нарушают требования Методики и Положения об инфраструктуре по обеспечению соблюдения конфиденциальности информации ограниченного доступа.
Следует также обратить внимание на то, что из 3 контрольных регионов в Хабаровском крае наблюдается самое низкое значение такого контрольного показателя как «количество документов и сведений федеральных органов исполнительной власти, по которым в субъекте Российской Федерации обеспечена возможность предоставления в электронном виде»10. Таким образом, из отсутствия полноценной организации подключения к электронному взаимодействию и вытекают ошибки при подготовке форм обмена данными в ТКМВ.
Сходная ошибка наблюдается и в ТКМВ по услугам города федерального значения Москва. По большинству государственных и муниципальных услуг выявлено установление произвольных форм межведомственного обмена: реализация права заявителей не представлять документы, сведения из которых находятся в распоряжении органов власти и подведомственных им организаций, ставится под условие получения органом, предоставляющим услугу, доступа к необходимым для предоставления государственной услуги сведениям Базового регистра, что противоречит требованиям Федерального закона №210-ФЗ, Методики и не отвечает требованиям достоверности источника получаемой информации. Порядок ведения Базового регистра утвержден распоряжением Правительства Москвы от 12.05.2011 N 376-РП "О Базовом регистре информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве" (вместе с "Положением о Базовом регистре информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве", "Регламентом формирования Базового регистра информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве", "Регламентом использования Базового регистра информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве", "Требованиями к информационным системам города Москвы, обеспечивающим формирование и использование Базового регистра информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве").
ТКМВ Челябинской области по государственной услуге "Предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения в виде компенсации расходов отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках Челябинской области" также предполагает направление запроса и ответа на запрос по произвольно выбранным и не совпадающим каналам: направление запроса предлагается осуществлять в бумажной форме по почте, по факсу либо курьером, а ответ на межведомственный запрос получать уже по иным электронным каналам, отличным от СМЭВ или РСМЭВ. Такое отступление от требований Методики или Положения об инфраструктуре не оправдано.
Аналогичные ошибки отмечены и в других ТКМВ, например:
- Министерства строительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Подготовка и выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию»;
- Министерства строительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Подготовка и выдача разрешений на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт)»;
- Министерства сельского хозяйства и продовольствия Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Хабаровского края».
1.2. В соответствии с частью 3 статьи 7.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" срок подготовки и направления ответа на межведомственный запрос о представлении документов и информации, находящихся в распоряжении органов и подведомственных им организаций, для предоставления государственной или муниципальной услуги с использованием межведомственного информационного взаимодействия не может превышать пять рабочих дней со дня поступления межведомственного запроса в орган или организацию, предоставляющие документ и информацию, если иные сроки подготовки и направления ответа на межведомственный запрос не установлены федеральными законами, правовыми актами Правительства Российской Федерации и принятыми в соответствии с федеральными законами нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, административные регламенты, определяющие состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе порядок выполнения административных процедур по направлению межведомственных запросов и получению ответов на межведомственные запросы, а также технологические карты межведомственного взаимодействия, определяющие формы и содержание межведомственного взаимодействия по каждой из государственных или муниципальных услуг, были проанализированы на предмет соблюдения сроков межведомственного взаимодействия, установленных в законодательстве Российской Федерации.
В ходе анализа были выявлены следующие типовые нарушения:
1) В утвержденных административных регламентах предоставления государственной (муниципальной) услуги не определен срок направления межведомственных запросов и срок предоставления запрошенных сведений:
- Муниципальная услуга «Постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях»: постановление Администрации города Хабаровска от 08.04.2011 N 971 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, документов и постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях";
- Муниципальная услуга «Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение»: постановление Администрации города Хабаровска от 11.01.2011 N 19 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Принятие документов, а также выдача уведомления о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение";
- Государственная услуга «Государственная регистрация трактора, самоходной дорожно-строительной и иной машины и прицепов к ним с выдачей государственного регистрационного знака, свидетельства о регистрации машины»: приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Хабаровского края от 12.10.2009 N 171 "Об утверждении Административных регламентов по предоставлению государственной услуги";
2) Необоснованное увеличение в технологических картах межведомственного взаимодействия сроков получения ответа на межведомственный запрос:
- Государственная услуга «Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства», ТКМВ Хабаровского края приведена в Приложении 2: для ответа на внутриведомственные запросы установлен срок в 9 дней;
- Государственная услуга «Предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности», ТКМВ Хабаровского края приведена в Приложении 2: для получения ответа на запрос сведений из ЕГРИП и ЮГРЮЛ из распоряжения ФНС России предусмотрен срок в 5 дней вместо нормативного 1 дня (ответ на запрос должен предоставляется автоматически);
3) Технологические карты межведомственного взаимодействия не актуализированы после внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации;
4) В технологических картах межведомственного взаимодействия по предоставлению государственной (муниципальной) услуги не определен срок предоставления запрошенных сведений:
- Государственная услуга «Лицензирование розничной продажи алкогольной продукции», ТКМВ Челябинской области приведена в Приложении 2: по всем запросам поле «Срок направления ответа на запрос» не заполнено.
Более подробный анализ по каждой из отобранных контрольных услуг представлен в разделе 4 настоящего отчета.
2. В нарушении требований пункта 3.4. Методики предоставление сведений от федерального органа исполнительной власти – поставщика данных к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органам местного самоуправления) - потребителям данных предполагается производить не через центральные аппараты (управления) таких органов, а посредством обращения с запросами к территориальным управлениям федеральных органов, что не только не позволяет считать полученные по запросу сведения исчерпывающими, но также и прямо противоречит требованиям Положения об инфраструктуре, указывающим на оптимальность организации участия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в информационном взаимодействии, в том числе обмен электронными сообщениями с использованием СМЭВ, через соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Такая ошибка встречается, например, в ТКМВ Челябинской области по государственной услуге «Лицензирование деятельности по розничной продаже алкогольной продукции», предлагающей организацию межведомственного взаимодействия органа, предоставляющего услугу, - Министерства сельского хозяйства Челябинской области с УФНС России по Челябинской области (запрос сведений из Единого государственного реестра юридических лиц, запрос сведений о наличии (отсутствии) задолженности по уплате налогов), Казначейством Челябинской области (запрос сведений об уплате госпошлины), а не, соответственно, с ФНС России и Федеральным казначейством.
3. В отношении одних и тех же сведений в ТКМВ по разным услугам закреплен отличный порядок их предоставления и режим обмена данными, а также состав передаваемых сведений, что позволяет говорить о нарушении принципа единства организации межведомственного взаимодействия, проводимого Методикой.
Наиболее часто отмечающимся нарушением данного принципа является небрежное отношение к установлению сроков направления межведомственных запросов и ответов на межведомственные запросы. Так, например, в ТКМВ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Ведение учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых из государственного жилищного фонда Хабаровского края по договору социального найма, и предоставлению за счет расходных обязательств края жилых помещений, находящихся в казне края, по договору социального найма» графы «Срок направления запроса» и «Срок направления ответа на запрос» заполнены календарных днях, а не в рабочих. Отсутствие системности и обоснованности при установлении сроков в календарных или рабочих днях прослеживается и по ТКМВ по другим услугам.
Другой наиболее массовой ошибкой при заполнении ТКМВ является закрепление отличного состава передаваемых сведений по одним и тем же документам, причем отличия эти фиксируются не только в рамках технологических карт одного субъекта Российской Федерации или по предоставлению одной услуги в разных субъектах Российской Федерации, но также и в плане расхождения с составами сведений из Реестра сведений, рассмотренными и утвержденными для целей единообразия на заседании подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления и Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Так, например, не соответствуют одобренным форматам сведений формы запросов и ответов на запрос в следующих ТКМВ:
- Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Предоставление служебных жилых помещений специализированного государственного жилищного фонда Хабаровского края»;
- Министерства строительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Подготовка и выдача разрешений на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт)»;
- Министерства сельского хозяйства и продовольствия Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Хабаровского края»;
- Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Обеспечение в Хабаровском крае жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, за счет средств федерального бюджета»;
- Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда Хабаровского края на условиях социального найма по решению Правительства Хабаровского края».
4. В нарушении требований пунктов 4.1-4.4 Методики по настоящее время не внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации и муниципальные правовые акты, обеспечивающие предоставление услуг в режиме межведомственного взаимодействия и облегчающие режим такого взаимодействия.
В ходе анализа нормативный правовых актов, регламентирующих порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, были выявлены следующие типовые нарушения.
1) Не внесены изменения, приводящие порядок предоставления услуги в целом в соответствие с требованиями Федерального закона №210-ФЗ, например, в следующие акты:
- Административный регламент Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги по предоставлению жилых помещений государственного жилищного фонда Хабаровского края на условиях социального найма по решению правительства Хабаровского края, утвержденный Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края от 12 декабря 2008 г. N 55;
- Административный регламент министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги по приему заявлений, документов, а также постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденный приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края от 24.04.2012 № 19;
- Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства", утвержденный постановлением Администрации города Челябинска от 07.07.2011 N 161-п.
2) Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления услуги, содержат нормы, нарушающие отдельные положения Федерального закона №210-ФЗ.
Так, пункты 2.6 и 2.7 Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края от 03.06.2009 N 23 по предоставлению государственной услуги «Выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Хабаровского края», возлагают на заявителя обязанность по предоставлению документов, подлежащих получению по каналам межведомственного взаимодействия, что противоречит нормам Федерального закона № 210-ФЗ.
3) Административные регламенты и ТКМВ содержат указание на необходимость предоставления заявителем документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок предоставления услуги.
ТКМВ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Ведение учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых из государственного жилищного фонда Хабаровского края по договору социального найма, и предоставлению за счет расходных обязательств края жилых помещений, находящихся в казне края, по договору социального найма» содержит указание на документ «Справка о содержании правоустанавливающих документов», который следует исключить из перечня документов, так как представление указанного документа не предусмотрено ч. 2 ст. 11 Закона Хабаровского края от 13.10.2005 N 304 "О жилищных правоотношениях в Хабаровском крае".
ТКМВ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на территории Хабаровского края» указывает на необходимость представления документа, подтверждающего регистрацию организацией в налоговом органе контрольно-кассовой техники.
Вместе с тем в настоящее время п.1, п. 3.2 ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не закреплено требование о предоставлении «документа, подтверждающего регистрацию организацией в налоговом органе контрольно-кассовой техники» для получения государственной услуги.
При этом п. 3.3 ст. 19 указанного Федерального закона N 171-ФЗ установлено, что для получения заявителем лицензии на один из видов деятельности по обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, указанных в пункте 2 статьи 18 Федерального закона N 171-ФЗ (т.е. в т.ч. лицензии на розничную продажу алкогольной продукции), не допускается требовать от такого заявителя документы, не предусмотренные соответственно пунктами 3 - 3.2 ст. 19 Федерального закона N 171-ФЗ.
4) Административные регламенты и ТКМВ не содержат исчерпывающих перечней документов и сведений, необходимых для предоставления услуги.
В ТКМВ Министерства строительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Подготовка и выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию» не предусмотрено представление документа, подтверждающего заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, в соответствии с п. 10 ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В ТКМВ также Министерства строительства Хабаровского края по предоставлению государственной услуги «Подготовка и выдача разрешений на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт)» не предусмотрено предоставление документа, по которому должно быть организовано межведомственное взаимодействие, - копии свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если предоставлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации. Согласно постановлению Правительства РФ от 29.12.2008 N 1070 "О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий" документ выдается Федеральной службой по аккредитации и подлежит получению по каналам межведомственного взаимодействия.
5) Административные регламенты не приняты до 30 июля 2012 г. в нарушение требований части 1 статьи 29 Федерального закона №210-ФЗ.
Более подробный анализ по каждой из отобранных контрольных услуг представлен в разделе 4 настоящего отчета.
Статистика по основным показателям реализации Методических рекомендаций по обеспечению перехода к предоставлению услуг на основе межведомственного взаимодействия, в том числе в электронном виде, представлена в таблице 3.1.
Формы проанализированных технологических карт межведомственного взаимодействия контрольных субъектов по государственным и муниципальным услугам приведены в Приложении 2 к настоящему Отчету.
Таблица 3.1
Анализ показателей реализации Методических рекомендаций по обеспечению перехода к предоставлению услуг на основе межведомственного взаимодействия, в том числе в электронном виде11
№
п/п
|
Наименование мероприятий
|
Контрольный субъект
|
Челябинская область
|
город федерального значения Москва
|
Хабаровский край
|
|
Количество органов государственной власти, участвующих в межведомственном взаимодействии
|
14
|
175
|
16
|
|
Количество органов местного самоуправления, участвующих в межведомственном взаимодействии
|
412
|
-12
|
233
|
|
Подключение органов государственной власти субъекта Российской Федерации, участвующих в межведомственном взаимодействии, к региональной системе межведомственного электронного взаимодействия
|
14 (100%)
|
175 (100%)
|
16 (100%)
|
|
Подключение органов местного самоуправления, участвующих в межведомственном взаимодействии, к региональной системе межведомственного электронного взаимодействия
|
352 (85%)
из них – 352 онлайн
|
-13
|
224 (96%)
из них – 175 онлайн
|
|
Получение в электронном виде документов и сведений, необходимых исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления от отдельных федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных и муниципальных услуг (документы и сведения федеральных органов исполнительной власти, по которым в субъекте Российской Федерации обеспечена возможность предоставления в электронном виде)
|
36 (41,86% от возможных)
|
11 (12,79% от возможных)
|
29 (33,72% от возможных)
|
|
Предоставление в электронном виде сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (мероприятия по разработке соответствующих электронных сервисов)
|
Разработано - 41
(100% от требуемого кол-ва);
Одобрено – 5 (12% от требуемого кол-ва)
|
Разработано - 22
(100% от требуемого кол-ва);
Одобрено – 17 (77% от требуемого кол-ва)
|
Разработано - 21
(55% от требуемого кол-ва);
Одобрено – 2 (5% от требуемого кол-ва)
|
|
