Введение
Опыт реализации проекта по организации межведомственного информационного взаимодействия в 2011 году показал, что неопределенность ряда положений Федерального закона № 210-ФЗ затрудняет единообразное применение соответствующих норм на всей территории Российской Федерации, порождает проблемы в реализации указанных положений.
Сложность истолкования определенных положений закона приводит к неоднозначному отражению норм о межведомственном информационном взаимодействии не только в нормативных актах регионального и муниципального уровня, но и ведет к формированию судебной практики, «корректирующей» пробелы и недостатки такого рода регулирования.
В частности, формирование нормативных актов и административных регламентов предоставления услуг, включающих в содержание нормы о межведомственном информационном взаимодействии, происходит без учета специфики положений Закона № 210-ФЗ, позволяющих заявителю самостоятельно представлять необходимые документы (включая документы межведомственного характера), а также обязывающих орган власти информировать лицо о наличии у него соответствующего прав и корреспондирующей обязанности запроса документа или сведений из него.
Проведение исследования и формулирование по его итогам выводов будут способствовать устранению неопределенности в толковании норм Федерального закона №210-ФЗ, посвященных вопросам межведомственного взаимодействия, и поиску алгоритмов решения проблем, возникающих при организации такого взаимодействия, а равно повышению уровня единообразия и устранению препятствия на пути исполнения положений 210-ФЗ в части осуществления межведомственного взаимодействия.
1. Обоснование выбора контрольных субъектов Российской Федерации для анализа правоприменительной практики
Для целей изучения и обобщения правоприменительной практики, складывающейся в условиях действия Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон №210-ФЗ), и анализа осуществления межведомственного взаимодействия необходимо осуществить выбор контрольных субъектов Российской Федерации, на примере которых будет проведен анализ. При выборе субъектов Российской Федерации учитывались следующие параметры:
1) участие субъекта Российской Федерации в числе пилотных субъектов Российской Федерации в проекте по обеспечению выполнения требований Федерального закона №210 ФЗ для совершенствования предлагаемой модели организации межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных (муниципальных) услуг и ее последующего применения другими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
2) численность населения субъекта Российской Федерации;
3) опыт субъекта Российской Федерации в реализации Федерального закона №210-ФЗ;
4) территориальное расположение субъекта Российской Федерации (вхождение в состав различных федеральных округов Российской Федерации).
1. Участие хотя бы одного из субъектов Российской Федерации в числе пилотных субъектов Российской Федерации в проекте по обеспечению выполнения требований Федерального закона №210-ФЗ для совершенствования предлагаемой модели организации межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных (муниципальных) услуг и ее последующего применения другими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Перечень пилотных субъектов Российской Федерации предложен Протоколом заседания Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 21.04.2011 № 1 и утвержден Протоколом заседания Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 24.05.2011 № 3.
В проекте по сопровождению процессов организации межведомственного взаимодействия и (или) межуровневого информационного взаимодействия, реализованном в 2011 году, принимали участи следующие субъекты Российской Федерации:
- Волгоградская область (Южный федеральный округ);
- Вологодская область (Северо-Западный федеральный округ);
- Самарская область (Приволжский федеральный округ);
- Свердловская область (Уральский федеральный округ);
- Челябинская область (Уральский федеральный округ);
- Республика Бурятия (Сибирский федеральный округ).
Показателям по нахождению в составе различных федеральных округов и участие в качестве пилотного субъекта Российской Федерации (выделено в таблице полужирным шрифтом) в проекте 2011 года не присваивались значения коэффициентов. Данные сведения учитывались только при итоговой оценке.
2. Численность населения субъекта Российской Федерации.
При выборе контрольных субъектов Российской Федерации по параметрам численности населения учитывались следующие показатели1:
- численность населения в федеральном округе. По данному параметру были отобраны 3 федеральных округа: с наибольшей численностью населения (Центральный федеральный округ - 38 539 614 чел.), с наименьшей численностью населения (Дальневосточный федеральный округ - 6 263 219 чел.), со средней численностью населения (Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ);
- численность населения непосредственно в субъекте Российской Федерации. По данному параметру была выбрана Челябинская область (Уральский федеральный округ, 9-е место по общей численности населения из 83 субъектов Российской Федерации), Хабаровский край (Дальневосточный федеральный округ, 34 место), город федерального значения Москва (Центральный федеральный округ, 1 место);
- плотность населения в субъекте Российской Федерации. По данному параметру Хабаровский край занимает 76 место среди 83 субъектов Российской Федерации (что в несколько раз ниже среднего по России значения), 24 место - Челябинская область, 1 место – город федерального значения Москва;
- площадь субъектов Российской Федерации. Хабаровский край – 4 место серди 83 субъектов Российской Федерации, 36 место - Челябинская область, 82 место – город федерального значения Москва.
- средняя людность сельских населенных пунктов (численность сельского населения на количество сельских населённых пунктов): Хабаровский край – сравнительно высокая людность при небольшом количестве населенных пунктов (24 место по России среди 83 субъектов Российской Федерации);
- количество сельских населенных пунктов в субъектах Российской Федерации: в среднем по России – 1845 сельских населенных пунктов; в Челябинской области – 1244 (47 место); Хабаровском крае – 427 (62 место)2.
Данные по численности населения учитывались по состоянию на 2010 год (итоги проведения Всероссийской переписи населения 2010 года3). По Москве и Московской области данные приведены также по состоянию на 2010 год, так как официальные данные по численности населения существуют по состоянию на 1 января 2012 года, то есть также до изменения границ субъектов Российской Федерации. При оценке значимости данного критерия максимальный коэффициент его вклада в итоговую оценку (А1) составил 4 при численности населения субъекта Российской Федерации свыше 1,5 миллионов человек, 3 – от 1 до 1,5 миллионов человек, 2 – от 0,5 до 1 миллиона человек, 1 – до 0,5 миллиона человек.
3. Опыт субъекта Российской Федерации в реализации Федерального закона №210-ФЗ оценивался на основе аналитических и статистических материалов, различных рейтингов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией Федерального закона № 210-ФЗ, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»). При выборе контрольных субъектов Российской Федерации учитывались следующие показатели:
- данные по общему числу обращений субъектов Российской Федерации к электронным сервисам федеральных органов исполнительной власти с 1.07.2012 по 07.10.20124 (критерий А2 с максимальным значением 2 если за 3 месяца было направлено свыше 100 тысяч обращений, 15 – от 10 до 100 тысяч обращений, 1 – от 1 до 10 тысяч обращений, 0,5 – менее тысячи обращений);
- данные о готовности субъектов Российской Федерации к предоставлению государственных услуг в режиме межведомственного взаимодействия: доля сведений, поставщиками которых являются федеральные органы исполнительной власти, к которым обеспечен доступ в субъекте Российской Федерации в электронном виде5 (критерий А3 с максимальным значением 2 если обеспечен доступ более чем к 60% данных, 1,5 – доступно от 45 до 60% данных, 1 – доступно от 25 до 45% данных, 0,5 – доступно менее 25% данных). При расчете данного показателя учитывался перечень документов и сведений, по которым должно быть организовано межведомственное взаимодействие, установленный протоколом заседания Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 18.05.2012 № 13;
- данные по доле органов местного самоуправления (ОМСУ), являющихся участниками межведомственного взаимодействия, подключенных к РСМЭВ6 (критерий А4 с максимальным значением 2 если в субъекте Российской Федерации к РСМЭВ подключены все ОМСУ, 1,5 – подключено от 75 до 99% ОМСУ, 1 – подключено от 50 до 74% ОМСУ, 0,5 – подключено 49% и менее ОМСУ).
Что касается показателей по проектированию межведомственного взаимодействия по услугам органов власти субъектов Российской Федерации, то доля спроектированных услуг органов власти субъектов Российской Федерации в 79 субъектах Российской Федерации из 83 составляет 100% (Чукотский автономный округ, Хабаровский край – 96%; Свердловская область – 94%; Омская область – 63%). Таким образом, данный показатель не может являться определяющим при выборе контрольных показателей для отбора субъектов Российской Федерации.
4. Территориальное расположение субъекта Российской Федерации (вхождение в состав различных федеральных округов Российской Федерации). В общей таблице анализа параметров по субъектам приняты следующие сокращения:
ЦФО – Центральный федеральный округ;
ЮФО – Южный федеральный округ;
СЗФО – Северо-Западный федеральный округ;
ДФО – Дальневосточный федеральный округ;
СФО – Сибирский федеральный округ;
УФО – Уральский федеральный округ;
ПФО – Приволжский федеральный округ;
СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ.
Формула итоговой оценки (Аитог) показателей при выборе контрольных государственных и муниципальных услуг: Аитог = А1 + А2 + А3 + А4 .
Исходя из значений указанных выше показателей и с учетом того, что Техническим заданием не установлены жесткие ориентиры на максимальные или минимальные значения параметров, для анализа правоприменительной практики реализации Федерального закона №210-ФЗ были отобраны субъекты Российской Федерации с итоговой оценкой средней и выше среднего. Такой выбор обеспечивает возможность проведения более детального анализа и выявления типовых проблем реализации Федерального закона №210-ФЗ именно в тех субъектах Российской Федерации, которые уже осуществляют большинство мероприятий по переходу на межведомственное взаимодействие и сталкиваются с неопределенностью толкования ряда положений законодательства. Выбор субъектов Российской Федерации с низкой итоговой оценкой для анализа представляется нецелесообразным, так как такими субъектами Российской Федерации только начинают реализовываться мероприятия по переходу на межведомственное взаимодействие и анализ правоприменительной практики в таких условиях не даст новых результатов и выявит те же проблемы, что уже являлись предметом анализа при реализации аналогичного проекта в 2011 году.
Оценка показателей для выбора контрольных субъектов Российской Федерации приведена в таблице 1.1.
С учетом изложенных выше показателей для анализа правоприменительной практики реализации Федерального закона №210-ФЗ были отобраны:
из пилотных регионов – Челябинская область (Уральский федеральный округ);
из непилотных регионов – Хабаровский край (Дальневосточный федеральный округ), г. Москва (Центральный федеральный округ) как наиболее плотно населенный субъект Российской Федерации с особыми условиями и практикой организации межведомственного взаимодействия.
В качестве контрольных муниципальных образований для анализа правоприменительной практики, складывающейся в условиях действия Федерального закона №210-ФЗ, и анализа осуществления межведомственного взаимодействия были выбраны административные центры субъектов Российской Федерации: город Челябинск, город Хабаровск. В городе федерального значения Москве в качестве контрольного муниципального образования выбран городской округ Троицк, располагающийся на присоединенной к городу территории.
Перечень контрольных субъектов Российской Федерации для анализа правоприменительной практики, складывающейся в условиях действия Федерального закона №210-ФЗ, и анализа осуществления межведомственного взаимодействия был направлен на согласование Заказчику письмом от 04.10.2012 №6.18.1-15/0410-09/1 (Приложение 1). Согласование Заказчика получено в рабочем порядке.
Таблица 1.1
Расчет показателей для выбора контрольных субъектов Российской Федерации
№
|
Наименование субъекта РФ
|
Численность населения субъекта РФ
(А1)
|
Опыт субъекта РФ в реализации Федерального закона № 210-ФЗ
|
Федеральный округ
|
Итоговая оценка
(Аитог)
|
Общее количество обращений субъектов РФ к электронным сервисам ФОИВ
(А2)
|
Доля документов ФОИВ, по которым обеспечена возможность предоставления в электронном виде (в %)
(А3)
|
Доля ОМСУ, являющихся участниками МВ, подключенных к РСМЭВ
(в %)
(А4)
|
|
Белгородская область
|
1532526
(4)
|
3041
(1)
|
40,70
(1)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
8
|
|
Брянская область
|
1278217
(3)
|
555
(0,5)
|
33,72
(1)
|
95
(1,5)
|
ЦФО
|
6
|
|
Владимирская область
|
1443693
(3)
|
685
(0,5)
|
34,88
(1)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Воронежская область
|
2335380
(4)
|
204
(0,5)
|
23,26
(0,5)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
7
|
|
Ивановская область
|
1061651
(3)
|
20939
(1,5)
|
41,86
(1)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
7,5
|
|
Калужская область
|
1010930
(3)
|
124
(0,5)
|
39,53
(1)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Костромская область
|
667562
(2)
|
60
(0,5)
|
30,23
(1)
|
36
(0,5)
|
ЦФО
|
4
|
|
Курская область
|
1127081
(3)
|
0
(0)
|
11,63
(0,5)
|
49
(0,5)
|
ЦФО
|
4
|
|
Липецкая область
|
1173513
(3)
|
117178
(2)
|
58,14
(1,5)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
8,5
|
|
Московская область
|
7095120
(до изменения границ)
(4)
|
1280
(1)
|
24,42
(0,5)
|
66
(1)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Орловская область
|
786935
(2)
|
35637
(1,5)
|
61,63
(2)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
7,5
|
|
Рязанская область
|
1154114
(3)
|
345
(0,5)
|
44,19
(1)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Смоленская область
|
985537
(2)
|
1378
(1)
|
47,67
(1,5)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Тамбовская область
|
1091994
(3)
|
198815
(2)
|
55,81
(1,5)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
8,5
|
|
Тверская область
|
1353392
(3)
|
353
(0,5)
|
17,44
(0,5)
|
32
(0,5)
|
ЦФО
|
4,5
|
|
Тульская область
|
1553925
(4)
|
147474
(2)
|
39,53
(1)
|
16
(0,5)
|
ЦФО
|
7,5
|
|
Ярославская область
|
1272468
(3)
|
50675
(1,5)
|
60,47
(2)
|
100
(2)
|
ЦФО
|
8,5
|
|
г. Москва
|
11503501
(до изменения границ)
(4)
|
1827017
(2)
|
12,79
(0,5)
|
-7
(0)
|
ЦФО
|
6,5
|
|
Республика Карелия
|
643548
(2)
|
849
(0,5)
|
45,35
(1,5)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
6
|
|
Республика Коми
|
901189
(2)
|
59
(0,5)
|
34,88
(1)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
5,5
|
|
Архангельская область
|
1185536
(3)
|
36931
(1,5)
|
58,14
(1,5)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
8
|
|
Ненецкий автономный округ
|
42090
(1)
|
295
(0,5)
|
19,77
(0,5)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
4
|
|
Вологодская область
|
1202444
(3)
|
473
(0,5)
|
45,35
(1,5)
|
95
(1,5)
|
СЗФО
|
6,5
|
|
Калининградская область
|
941873
(2)
|
29623
(1,5)
|
48,84
(1,5)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
7
|
|
Ленинградская область
|
1716868
(4)
|
9568
(1)
|
39,53
(1)
|
25
(0,5)
|
СЗФО
|
6,5
|
|
Мурманская область
|
795409
(2)
|
406
(0,5)
|
50,00
(1,5)
|
78
(1,5)
|
СЗФО
|
5,5
|
|
Новгородская область
|
634111
(2)
|
1465
(1)
|
39,53
(1)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
6
|
|
Псковская область
|
673423
(2)
|
353
(0,5)
|
51,16
(1,5)
|
17
(0,5)
|
СЗФО
|
4,5
|
|
г. Санкт-Петербург
|
4879566
(4)
|
446450
(2)
|
63,95
(2)
|
100
(2)
|
СЗФО
|
10
|
|
Республика Адыгея
|
439996
(1)
|
411
(0,5)
|
38,37
(1)
|
68
(1)
|
ЮФО
|
3,5
|
|
Республика Калмыкия
|
289481
(1)
|
618280
(2)
|
40,70
(1)
|
2
(0,5)
|
ЮФО
|
4,5
|
|
Краснодарский край
|
5226647
(4)
|
448
(0,5)
|
29,07
(1)
|
100
(2)
|
ЮФО
|
7,5
|
|
Астраханская область
|
1010073
(3)
|
10316
(1,5)
|
60,47
(2)
|
100
(2)
|
ЮФО
|
8,5
|
|
Волгоградская область
|
2610161
(4)
|
231632
(2)
|
45,35
(1,5)
|
100
(2)
|
ЮФО
|
9,5
|
|
Ростовская область
|
4277976
(4)
|
1536
(1)
|
53,49
(1,5)
|
100
(2)
|
ЮФО
|
8,5
| |
