Прокуратура и прокурор как субъекты финансового права Белошапко Ю. Н.
кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права, Институт права
Владивостокский государственный университет экономики и сервиса
Россия. Владивосток
Российская прокуратура участвует в финансовых правоотношениях в качестве органа государственной власти, а прокурор – как должностное лицо и физическое лицо. Следовательно, возникающие с их участием отношения регулируются нормами различных отраслей российского законодательства и финансово-правовых институтов.
Ключевые слова и словосочетания: прокуратура, прокурор, субъект финансового права и правоотношений, финансы, финансовая система, финансово-правовой институт.
Public prosecutor`s office and public prosecutor as subjects of financial law
Beloshapko Yu. N.
Russian public prosecutor`s office participates in financial legal relations as the public authority, and public prosecutor – as the official and natural person. Hence, relations with their participation are regulated by norms of various branches of the Russian legislation, financial and legal institutions.
Keywords and phrases: Public prosecutor`s office, public prosecutor, subject of financial law and legal relations, finances, financial system, financial and legal institution.
Российская прокуратура участвует в финансовых правоотношениях в качестве органа государственной власти, а прокурор – как должностное и физическое лицо. Поэтому отношения с их участием регулируются нормами различных отраслей российского законодательства и финансово-правовых институтов, составляющих финансовую систему (бюджетное право, валютное право, налоговое право, страховое право, кредитное право, инвестиционное право, право рынка ценных бумаг). Проанализируем обозначенные аспекты поочерёдно.
Прокуратура – орган государственной власти, прокурор – должностное лицо
К сожалению, место прокуратуры и прокурора в системе органов государственной власти однозначно не определено. В законе о прокуратуре Российской Федерации (РФ) от 17 января 1992 г. об этом – ни слова [1]. Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную [2]. Рассмотрим каждую из названных ветвей власти применительно к прокуратуре. Законодательная власть. Прокуратура, безусловно, к ней не относится в соответствии с Конституцией РФ. Исполнительная власть. Прокуратура отсутствует в перечне федеральных органов исполнительной власти, определённых Указом Президента РФ от 21.05.2012 [3]. Парадокс состоит в том, что прокурор при этом обладает правоохранительными исполнительными полномочиями. Например, прокурор в законных случаях осуществляет уголовное преследование, возбуждает дела об административных правонарушениях и проведение административного расследования [1]. Судебная власть. Федеральный конституционный закон о судебной системе прокуратуру в эту систему не включает [4]. Вновь обратимся к Конституции РФ. Её глава 7 называется «Судебная власть и прокуратура» (то есть, суд и прокуратура – в одном «пакете»), а самой прокуратуре в данной главе посвящена ст. 129 [2]. Отсюда мы можем сделать вывод, что прокуратура в России – орган судебной власти. Прокурор – должностное лицо с особыми властными полномочиями; его законные требования общеобязательны [1]. Именно на прокуроре как должностном лице лежит основная ответственность за эффективную деятельность и престиж прокуратуры. Поэтому на прокуроров распространяются ограничения, запреты и обязанности (в том числе финансового и налогового характера), установленные № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст.ст. 17, 18, 20 и 20.1 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». На Генерального прокурора РФ распространяются ограничения и обязанности, установленные ст. 12.1 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [1].
Для эффективной реализации правовых норм о прокуратуре создано Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, положение о котором утверждается Генеральным прокурором [5]. Применительно к финансово-экономической сфере, в системе Главного управления имеется управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики, состоящее из отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и отдела по надзору за исполнением бюджетного законодательства [5]. Отдел по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики осуществляет: надзор за исполнением законодательства в области экономических правоотношений, в том числе в сферах государственной и муниципальной собственности, регистрации прав на объекты недвижимого имущества, землепользования, налогов, жилищно-коммунального хозяйства, интеллектуальной собственности (за исключением интеллектуальной собственности военного, двойного и специального назначения), кредитно-банковской и градостроительной деятельности, прав инвесторов и акционеров, антимонопольного законодательства; надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях по делам, вытекающим из экономических правоотношений (за исключением дел об административных правонарушениях, возбуждённых таможенными органами) – и так далее. Отдел по надзору за исполнением бюджетного законодательства осуществляет: надзор за исполнением бюджетного законодательства (за исключением вопросов, касающихся средств, выделенных на поддержку и развитие оборонно-промышленного комплекса); законодательства о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд и отдельными видами юридических лиц (за исключением государственного оборонного заказа); законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств при реализации государственных, федеральных целевых, ведомственных и иных программ; за законностью издаваемых названными органами и их должностными лицами правовых актов – и так далее.
Здесь мы наблюдаем явный пробел: в анализируемом Положении не используется термин «финансы» – только «экономика». По нашему глубокому убеждению, это – разные по смыслу (хотя и тесно взаимосвязанные) категории. Финансы – публичные общественные отношения по формированию, хранению, распределению, использованию денежных фондов (регулируются публичным правом). Экономика – частные общественные отношения, возникающие в связи с производством и реализацией товаров, работ, услуг (регулируются гражданским правом) [6, с. 14, 15]. Приравнивание финансов к экономике приводит в конечном итоге к неэффективному надзору в данной сфере. Вместе с тем, содержание Положения позволяет сделать вывод, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением, в том числе и финансового законодательства.
Показательны основные результаты прокурорской деятельности за январь-ноябрь 2015 г. (в сравнении с 2014 г.), в частности, в сфере экономики [7].
Таблица 1. Результаты прокурорской деятельности в сфере экономики
Наименование показателя
|
2014
|
2015
|
%
(+;-)
|
Надзор за исполнением законов в сфере экономики
|
Выявлено нарушений закона
|
979 026
|
1 065 992
|
8,9
|
Выявлено незаконных правовых актов
|
101 930
|
105 980
|
4,0
|
Принесено протестов
|
98 591
|
102 941
|
4,4
|
По удовлетворённым протестам отменено и изменено незаконных правовых актов
|
86 019
|
92 125
|
7,1
|
Направлено исков, заявлений в суд
|
81 037
|
80 066
|
-1,2
|
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора
|
70 624
|
70 101
|
-0,7
|
Внесено представлений
|
179 037
|
200 583
|
12,0
|
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц
|
126 247
|
141 068
|
11,7
|
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности
|
46 366
|
49 588
|
6,9
|
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона
|
19 060
|
19 922
|
4,5
|
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
|
8 526
|
8 803
|
3,2
|
Возбуждено уголовных дел
|
6 796
|
6 992
|
2,9
|
Состояние законности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
|
Выявлено нарушений
|
102 937
|
120 145
|
16,7
|
Выявлено незаконных правовых актов
|
10 250
|
6 003
|
-41,4
|
Принесено протестов
|
9 981
|
5 958
|
-40,3
|
Внесено представлений
|
22 438
|
27 483
|
22,5
|
|
|
|
|
|
Применительно к Приморскому краю можно отметить как показательный первый квартал 2015 г. В сфере экономики прокурорами выявлено 4 тыс. 358 нарушений. Отмечен существенный рост числа нарушений законов о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (1 тыс. 156 нарушений), о бюджете (548 нарушений) [8]. Теперь приведём примеры по отдельным финансово-правовым институтам.
Бюджетное право [9]. По общему правилу, прокуратура РФ финансируется из федерального бюджета. Финансовое обеспечение деятельности органов и организаций Прокуратуры РФ, а также гарантий и компенсаций работникам этих организаций является расходным обязательством Российской Федерации [9]. Но одновременно прокуратура осуществляет надзор в бюджетной сфере (несмотря на наличие Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в системе Минфина России). Нас особо интересует вопросы эффективности работы военной прокуратуры, поскольку она освещается достаточно редко. В 2015 г. военные прокуроры вернули в российскую казну более 9 миллиардов рублей. Военными прокурорами выявлено свыше восьми тысяч нарушений закона. По результатам работы, более одной тысячи должностных лиц привлечены к различным видам ответственности. По материалам проверок государству возвращено 545 млн. руб. За одиннадцать месяцев 2015 г. по требованию военных прокуроров отменено более 11 тыс. незаконных правовых актов. Во взаимодействии с министерствами и ведомствами военными прокуратурами в субъектах РФ выявлены и пресечены факты нецелевого и неэффективного использования средств оборонного заказа, нарушения правил проведения конкурсных процедур. В ряде случаев военными прокурорами пресечены злоупотребления при расчёте затрат исполнителей на этапе производства продукции военного назначения, её приёмке и оплате. Например, акционерное общество «Заслон», получив аванс на разработку оборудования, большую часть в размере почти 450 млн. руб. израсходовало на собственные нужды, «прикрывшись» фиктивными актами. Военными прокурорами совместно с другими правоохранительными органами пресечены попытки этих коммерсантов вывести денежные средства в офшоры через аффилированные структуры по фиктивным (притворным) сделкам [10].
Соблюдение бюджетного законодательства остаётся одним из приоритетных направлений деятельности и органов Прокуратуры Приморского края. Показательным в этой связи является 2014 год. Всего по результатам проведённых проверок в первом полугодии 2014 г. выявлено 500 нарушений закона, на незаконные правовые акты принесено 76 протестов, внесено 276 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых 110 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 3 лица привлечено к административной ответственности, объявлено 1 предостережение, направлено 15 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Основными нарушениями бюджетного законодательства являются принятие противоречащих бюджетному законодательству нормативных правовых актов, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Так, прокуратурой края опротестованы отдельные положения Закона Приморского края от 19.12.2013 № 334-КЗ «О краевом бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», предусматривающие в числе оснований для предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам – производителям товаров (работ, услуг), а также некоммерческим организациям, не являющимся краевыми государственными учреждениями, предоставление им подарков в денежной форме к Почётной грамоте Законодательного Собрания Приморского края, в связи с их противоречием требованиям ст.ст. 78, 78.1 Бюджетного кодекса РФ. По результатам рассмотрения протеста Закон Приморского края приведён в соответствие с действующим законодательством.
Прокурором г. Фокино по факту нецелевого расходования средств муниципального бюджета при финансировании городской администрацией участия команды федерального учреждения здравоохранения в спортивном Фестивале работников учреждений здравоохранения Российской Федерации «Бодрость и здоровье» в г. Сочи в отношении главы администрации городского округа г. Фокино возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), по результатам рассмотрения которого глава администрации городского округа привлечён к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 000 руб. [11].
Валютное право [12]. ОМВД России по г. Находка не принимались меры по пресечению нарушений в сфере валютного регулирования и валютного контроля, в том числе по привлечению к административной ответственности лиц, осуществляющих операции с валютными средствами без лицензий. По данному факту в феврале 2015 г. прокуратурой города начальнику ОМВД России по г. Находка внесено представление об устранении нарушений закона. Во исполнение требований прокурора должностными лицами ОМВД России по г. Находка запланированы и проведены рейдовые мероприятия, в ходе которых в отношении гражданина, осуществлявшего незаконные валютные операции на сумму одна тысяча долларов США без специального разрешения, составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)), которые направлены по подведомственности для принятия решения. Кроме того, по результатам рассмотрения представления 2 сотрудника ОМВД России по г. Находка, ответственные за данное направление, привлечены к дисциплинарной ответственности [8].
Налоговое право [13]. Деятельность прокуратуры и прокурора в налоговой сфере, помимо федерального законодательства, регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 9.06.2009. В нём констатировано: состояние законности в налоговой сфере свидетельствует о распространённом характере нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы (ФНС России) и налогоплательщиков. Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Кредитными организациями (банками) несвоевременно исполняются либо не исполняются поручения налогоплательщиков или налоговых агентов о перечислении налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Имеют также место факты коррупционных проявлений и совершения иных уголовно наказуемых деяний. Существуют недостатки и в организации прокурорского надзора на данном направлении. Не всегда обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений. Поэтому всё изложенное следует учесть в своей работе [15]. Посмотрим, как реализуется данный приказ, в частности, в Приморском крае. Для сравнения возьмём показательные для анализируемой нами сферы 2001, 2002 и 2013 годы. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о том, что органами власти и местного самоуправления при издании актов о налогах и сборах допускаются многочисленные нарушения налогового законодательства. В 2002 г. районными прокурорами принят 21 акт прокурорского реагирования: внесено 7 представлений в адрес глав муниципальных образований и представительных органов, принесено 14 протестов на незаконные правовые акты. При осуществлении надзора за законностью правовых актов в 2001, 1 квартале 2002 г. принесено 47 протестов, 39 из которых удовлетворено [16]. В 2013 г. зафиксирован рост налоговых поступлений в бюджетную систему РФ и одновременное снижение на 110,6 млн. рублей размера совокупной задолженности по налоговым платежам. В целом, за год прокурорами выявлено около 300 нарушений законодательства о налогах и сборах. В связи с выявленными нарушениями закона опротестовано почти 100 незаконных правовых актов, внесено более 100 представлений, объявлено 1 предостережение. На основании принятых актов прокурорского реагирования почти 50 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 3 лица – к административной ответственности. По материалам прокурорских проверок возбуждено 1 уголовное дело по статье 199.2 УК РФ [17].
Кроме того, сама прокуратура подпадает под действие Налогового кодекса РФ (НК РФ), поскольку формально её можно отнести к юридическим лицам [13]. Этому способствует неудачная редакция п. 1 ст. 11 закона о прокуратуре [1], согласно которой систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравнённые к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Здесь непонятно – юридическими лицами признаются только редакции печатных изданий, либо ещё и всё то, что перечислено до них? Необходимо, на наш взгляд, изменить редакцию названного пункта, чётко указав, какие именно субъекты относятся к юридическим лицам. Поскольку редакция остаётся прежней, неизбежен вопрос об исполнении прокуратурой налоговой обязанности в качестве организации. Хорошо, что прокуратура освобождается от налогообложения как государственный орган нормами соответствующих глав НК РФ, регулирующих взимание конкретных налогов и сборов [13].
Страховое право. Прокуроры подлежат обязательному государственному личному страхованию [1; 14]. Но при этом отмечается, что нормы об обязательном государственном страховании не применяются, если будет установлено, что причинение вреда не связано со служебной деятельностью [1]. Данная оговорка, думается, содержит коррупциогенный фактор, поскольку относит решение о страховой выплате на усмотрение страховщика. На наш взгляд, страховые выплаты должны быть безусловными. Только в этом случае обязательное страхование утратит декларативный характер.
Прокурор – физическое лицо
Прокурор – человек, физическое лицо. Следовательно, он (за исключением законных ограничений) вправе вступать в отношения с финансовыми организациями и пользоваться соответствующими финансовыми услугами – банковскими [18], страховыми [14], на рынке ценных бумаг [19] и т.д. Кроме того, прокурор как физическое лицо-налогоплательщик не имеет профессиональных налоговых льгот, т.е. не освобождается от налоговой обязанности. Поэтому при наличии объектов налогообложения (разных видов имущества и доходов, фактов совершения различных операций) прокурор обязан своевременно уплатить соответствующие им налоги и сборы (налог на имущество физических лиц, транспортный налог, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, государственную пошлину и т.д. [13]), а за нарушение законодательства о налогах и сборах может быть привлечён (с соблюдением законных процедур) к юридической ответственности на основании части первой НК РФ [13], а также административного и уголовного законодательства.
В целом (если судить по статистическим данным) мы видим, что, несмотря на заметные усилия российской прокуратуры, ситуация в финансовой сфере (да и не только в ней) только ухудшается. Следовательно, прокуратура в правоохранительной сфере и в сфере надзора за законностью – малоэффективное звено. Думается, в этой связи необходимо посредством внесения соответствующих изменений в действующее законодательство: 1) переориентировать прокуратуру на работу исключительно в судах, преобразовав её в специализированный судебный орган; 2) исполнительные правоохранительные функции прокурора передать в МВД России, надзорные – Минюсту России, с одновременным усилением как финансовой и материально-технической базы, так и ответственности данных органов. Прокурорам целесообразно сосредоточиться на поддержании обвинения в судах по уголовным делам и заявлений по значимым категориям гражданских дел, а также на осуществлении иных связанных с деятельностью судов функций. Это не потребует внесения изменений в статью 129 Конституции РФ, поскольку в ней не определяются цели, задачи, функции и т.д. прокуратуры и прокурора. В этой связи мы предлагаем следующее определение: Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система специализированных судебных органов судебной системы РФ, осуществляющих от имени РФ деятельность в судах в соответствии с полномочиями, определёнными федеральным законом.
1. О прокуратуре Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1(в ред. от 28.11.2015 г. № 354-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. – 1992. – № 8, ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 47, ст. 4472.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
3. О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 (в ред. от 28.12.2015 № 666-ФЗ) // Российская газета. – 2012. – 22 мая.
4. О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон Рос. Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5.02.2014 г. № 4-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 1, ст. 1.
5. Положение о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации: утв. Ген. прокурором Рос. Федерации 4 июня 2014 [электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/documents/orders/document-193850/
6. Beloshapko, Yu.N. Financial law of Russia: the schoolbook / Yu.N. Beloshapko. – Vladivostok: Vladivostok State University of Economics and Service publishers, 2015. – 264 p.
7. Основные результаты прокурорской деятельности за январь-ноябрь 2015 г.: обзор [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/
8. Об анализе надзорной деятельности органов прокуратуры Приморского края за первый квартал 2015 года [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://prosecutor.ru/news/2015-03-25-v-nahodke-po-initsiative.htm
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 08.03.2015 № 25-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 31, ст. 3823.
10. Гаврилов, Ю. Пищевая добавка // Российская газета. – 2015. – 28 декабря.
11. Об анализе надзорной деятельности органов прокуратуры Приморского края в первом полугодии 2014 года: обзор [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://prosecutor.ru/news/2014-08-18-soblyudenie-byudzhetnogo.htm
12. О валютном регулировании и валютном контроле: федер. закон Рос. Федерации от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ (в ред. от 30.12.2015 г. № 430) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 50, ст. 4859.
13. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 29.12.2015 № 386-ФЗ); Часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 29.12.2015 № 397-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 31, ст. 3824; 2000. – № 32, ст. 3340.
14. Об организации страхового дела в Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 (в ред. от 28.11.2015 г. № 349-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. – 1993. – № 2, ст. 56.
15. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 9 июня 2009 г. № 193 [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/
16. Об анализе надзорной деятельности органов прокуратуры Приморского края в 2002 году: обзор [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://prosecutor.ru/news/prosecutorpk/2002-06-07-otdelom-po-nadzoru-za.htm
17. Об анализе надзорной деятельности органов прокуратуры Приморского края в 2013 году: обзор [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://prosecutor.ru/news/prosecutorpk/2014-03-06-prokuraturoy.htm
18. О банках и банковской деятельности: федер. закон Рос. Федерации от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (в ред. от 209.12.2015 № 403-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 6, ст. 492.
19. О рынке ценных бумаг: федер. закон Рос. Федерации от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (в ред. от 30.12.2015 № 223-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 17, ст. 1918.
УДК 351
|
