Прокурор в досудебном производстве: сравнительный анализ уголовно-процессуального законодательства России, Украины и Казахстана Загвоздкин Н. Н.
кандидат юридических наук, начальник кафедры уголовного процесса
Владивостокский филиал Дальневосточного юридического института Министерства внутренних дел России
Россия, Владивосток
Уголовное судопроизводство любого государства немыслимо без фигуры прокурора, осуществляющего уголовное преследование и руководство расследованием. Изменения, внесённые в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в 2007 и последующие годы, принципиально изменили прокурорские полномочия в досудебном производстве, часть из них перешли к новому участнику – руководителю следственного органа. Эти новеллы повлекли серьезные изменения в правоприменительной практике, они до сих пор неоднозначно оцениваются учёными и практиками. В данной статье автор путём сравнительного анализа зарубежного (украинского и казахстанского) опыта нормативной регламентации статуса прокурора, пытается разобраться в российских проблемах надзора за следователями и дознавателями.
Ключевые слова и словосочетания: досудебное производство, реформа, предварительное расследование, прокурор, надзор, руководитель следственного органа, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, следователь, уголовное преследование.
The Prosecutor in pre-trial proceedings: a comparative analysis of criminal procedural legislation of Russia, Ukraine and Kazakhstan
Zagvozdkin N. N.
Criminal proceedings of any state is unthinkable without the figure of the public Prosecutor conducting the prosecution and management of investigation. Changes made to the code of Criminal procedure of the Russian Federation in 2007 and subsequent years, essentially changed the prosecutorial powers in pre-trial proceedings, some of them moved on to a new party – the head of the investigative body. These innovations led to major changes in law enforcement practice, they still differ in their assessment scholars and practitioners. In this article the author through a comparative analysis of foreign (Ukraine and Kazakhstan) experience of normative regulation of the status of the Prosecutor, trying to understand the Russian problems of supervision of investigators and interrogators.
Keywords and phrases: pretrial, reform, preliminary investigation, Prosecutor's supervision, the head of the investigative body, the chief of body of inquiry, the chief of division of inquiry, the investigator, and criminal prosecution.
В 2007 г. законодатель внес в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [1] (далее по тексту – УПК РФ) масштабные изменения: 1) сократил полномочия прокурора по руководству органами предварительного следствия; 2) изменил в сторону упрочения процессуальной самостоятельности полномочия следователя; 3) вместо начальника следственного отдела ввёл фигуру «руководитель следственного органа», права которого расширил за счет передачи ему ряда прокурорских полномочий; 4) исключил согласие прокурора на возбуждение следователем, дознавателем уголовного дела; 5) создал Следственный комитет и систему его территориальных органов и др [2].
Эти новеллы вызвали до сих пор не затихающую дискуссию о роли и месте прокурора в уголовном процессе [3, с. 54-56; 4] , активизировавшуюся с появлением на пространстве Содружества Независимых Государств нового уголовно-процессуального законодательства.
С 1 января 2013 г. вступил в действие Уголовный процессуальный кодекс Украины от 13.04.2012 № 4651-VI [5], а с 1 января 2015 г. – Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 04.07. 2014 № 231-V [6], разработанный во многом под влиянием украинского кодекса.
В соответствии с ч. 2 ст. 36 УПК Украины, прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием, уполномочен: 1) начинать досудебное расследование; 2) иметь полный доступ к материалам досудебного расследования; 3) поручать органу досудебного расследования проведения досудебного расследования; 4) поручать следователю, органу досудебного расследования проведение в установлённые прокурором сроки следственных (розыскных) действий, негласных следственных (розыскных) действий, иных процессуальных действий или давать указания об их проведении или участвовать в них, а в необходимых случаях – лично проводить следственные (розыскные) и процессуальные действия; 5) поручать проведение следственных (розыскных) действий и негласных следственных (розыскных) действий соответствующим оперативным подразделениям; 6) назначать ревизии и проверки; 7) отменять незаконные и необоснованные постановления следователей; 8) инициировать перед руководителем органа досудебного расследования вопрос об отстранении следователя от проведения досудебного расследования и назначение другого следователя при наличии оснований для его отвода, или в случае неэффективного досудебного расследования; 9) принимать процессуальные решения, в том числе о прекращении уголовного производства и продления сроков досудебного расследования; 10) согласовывать или отказывать в согласовании ходатайств следователя к следственному судье о проведении следственных (розыскных) действий, негласных следственных (розыскных) действий, самостоятельно подавать следственному судье такие ходатайства; 11) сообщать лицу о подозрении; 12) предъявлять гражданский иск в интересах государства и граждан, которые не могут самостоятельно защитить свои права; 13) утверждать или отказывать в утверждении обвинительного акта, ходатайств о применении принудительных мер медицинского или воспитательного характера, вносить изменения в составленный следователем обвинительный акт или указанных ходатайств, самостоятельно составлять обвинительный акт или указанные ходатайства; 14) обращаться в суд с обвинительным актом, ходатайством о применении принудительных мер медицинского или воспитательного характера, ходатайством об освобождении лица от уголовной ответственности; 15) поддерживать государственное обвинение в суде, отказываться от поддержания государственного обвинения, менять его или выдвигать дополнительное обвинение в установленном порядке; осуществлять иные полномочия, предусмотренные Кодексом (всего более 20 пунктов).
Впечатляющий объем полномочий свидетельствует о том, что украинский прокурор в досудебном производстве – бог, царь и воинский начальник, олицетворяющий функцию уголовного преследования и руководства органами предварительного расследования. Собственно таковым во многом был и российский прокурор – до реформ 2007 г.
В соответствии со ст. 58 УПК Республики Казахстан прокурор – должностное лицо, осуществляющее в пределах своей компетенции надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия и судебных решений, уголовного преследования на всех стадиях уголовного процесса; вправе своим постановлением принимать дела к своему производству и лично производить расследование, пользуясь при этом полномочиями следователя; статус прокурора распространяется даже на помощника прокурора области.
Украинский законодатель значительно упростил процедуру окончания предварительного расследования. В соответствии со ст. 291 УПК Украины обвинительный акт составляется следователем, после чего утверждается прокурором. Обвинительный акт может быть составлен прокурором, если он не согласится с обвинительным актом следователя (сходные положения закреплены в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 302 УПК Республики Казахстан).
Обвинительный акт должен содержать следующее: 1) наименование уголовного производства и его регистрационный номер; 2) анкетные сведения каждого обвиняемого (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место жительства, гражданство); 3) анкетные сведения каждого потерпевшего; 4) фамилия, имя, отчество и занимаемая должность следователя, прокурора; 5) изложение фактических обстоятельств уголовного правонарушения, правовую квалификацию уголовного правонарушения и формулировки обвинения; 6) обстоятельства, отягчающие или смягчающие наказание; 7) размер ущерба, причинённого преступлением; 8) размер затрат на привлечение эксперта (в случае проведения экспертизы во время досудебного расследования); 9) дата и место его составления и утверждения.
Таким образом, законодатели наших соседей вплотную подошли к нормативно закреплённой во многих странах идее о том, что именно прокурор, олицетворяющий функцию уголовного преследования, на завершающем этапе предварительного расследования должен формулировать обвинение в итоговом процессуальном акте.
Обращаясь к отечественной дореволюционной истории, стоит отметить, что в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. именно прокурор составлял обвинительный акт и формулировал обвинение: «Заключение прокурора о предании обвиняемого суду излагается в форме обвинительного акта» (ст. 519). В обвинительном акте должны быть обозначены: 1) событие, заключающее в себе признаки преступного деяния; 2) время и место совершения преступного деяния; 3) звание, имя, отчество и фамилия обвиняемого; 4) сущность доказательств и улик, собранных по делу; 5) какому именно преступлению соответствуют признаки рассматриваемого деяния (ст. 520) [7].
Примечательно, что УПК Украины не требует в обвинительном акте даже краткого изложения доказательств, что, на наш взгляд, вполне разумно, т. к. и российское обвинительное заключение давно утратило свое прежнее значение, ибо не оглашается в суде (ч. 1 ст. 273 УПК РФ) [8].
Заслуживают самого пристального внимания украинские новеллы, которые легко обходят «неразрешимые» российские проблемы, связанные с определением пределов судебного разбирательства. В соответствии с ч. 2 ст. 252 УПК РФ изменение обвинения в судебном разбирательстве допускается, если этим не ухудшается положение подсудимого и не нарушается его право на защиту. Таким образом, изменение обвинения в худшую для подсудимого сторону (квалификация его действий как более тяжкого преступления) возможно только путём возвращения уголовного дела прокурору (п. 6 ч. 1 ст. 237 УПК РФ).
Наши соседи решают эту проблему иначе. Так, например, во время судебного разбирательства прокурор может изменить обвинение, выдвинуть дополнительное обвинение, отказаться от поддержания государственного обвинения (ч. 2 ст. 337 УПК Украины).
Если во время судебного разбирательства возникнет необходимость в установлении или проверке обстоятельств, имеющих существенное значение для уголовного дела, и они не могут быть установлены или проверены иным путем, суд по ходатайству стороны уголовного судопроизводства имеет право поручить органу досудебного расследования производство определённых следственных (розыскных) действий. В случае принятия такого решения суд откладывает судебное разбирательство на срок, достаточный для производства следственного (розыскного) действия и ознакомления участников судебного разбирательства с его результатами (ч. 3 ст. 333 УПК Украины).
Таким образом, украинский законодатель изящно ликвидировал тяжкое советское наследие, от которого мы до сих пор не только не смогли отказаться, но даже расширили – институт возвращения судом уголовного дела на дополнительное расследование.
В соответствии с ч. 5 ст. 340 УПК Республики Казахстан, если в ходе судебного разбирательства возникла необходимость предъявления подсудимому более тяжкого обвинения или отличающегося от первоначального, суд откладывает рассмотрение дела и предоставляет прокурору время, необходимое для составления нового обвинительного акта.
Следует отметить, что по УПК РФ уголовное дело может быть возвращено прокурору (читай – органу предварительного расследования) практически из всех судебных стадий – как обычных, так и исключительных. Помимо прокурора правом возвращения дела для дополнительного расследования наделены руководитель следственного органа и, с недавнего времени – начальник органа дознания [9].
В отличие от УПК РСФСР 1960 г., в котором были четко прописаны основания такого решения (ст. 232), в УПК РФ 2001 г. весьма «размытые» прокурорские основания (п. 2 ч. 1 ст. 221), породившие общероссийскую практику необоснованных возвращений дел органам предварительного расследования [10, с. 174-176; 11, с. 6-9].
Обращаясь к аналогичным полномочиям руководителя следственного органа и начальника органа дознания, следует признать отсутствие в законе не только оснований, но и процедуры возврата дела следователю и дознавателю. Сложившаяся ситуация создаёт правовую неопределённость, провоцирует незаконные и необоснованные решения должностных лиц.
Приходится напоминать о том, что любое возвращение дела органам предварительного расследования порождает волокиту, влечёт за собой незаконное и необоснованное прекращение уголовного дела и (или) уголовного преследования, противоречит принципам состязательности (ст. 15 УПК РФ) и разумного срока уголовного судопроизводства (ст. 61 УПК РФ). Последний появился под влиянием практики Европейского Суда по правам человека, в свою очередь сформированной жалобами наших граждан, не нашедших защиты своих прав в российской судебной системе.
Статья 39 УПК Украины предусматривает фигуру руководителя органа досудебного расследования, который уполномочен: 1) поручать досудебное расследование следователю, назначать старшего следственной группы; 2) отстранять следователя от расследования в случаях его отвода или неэффективного расследования; 3) знакомиться с материалами досудебного расследования и давать следователю письменные указания; 4) принимать меры по устранению нарушений законодательства, допущенных следователем; 5) согласовывать проведение следственных (розыскных действий); 6) осуществлять досудебное расследование, пользуясь при этом полномочиями следователя.
Руководитель органа досудебного расследования обязан выполнять письменне поручения и указания прокурора. Невыполнение законных указаний и поручений прокурора влечёт за собой предусмотренную законом ответственность (ч. 3 ст. 39 УПК Украины).
Сравнение полномочий украинского руководителя органа досудебного расследования с полномочиями российского руководителя следственного органа явно не в пользу первого. Статус украинского участника напоминает начальника следственного отдела, действовавшего в двух процессуальных кодексах советской и современной России с 1963 по 2007 гг.
Фигура руководителя следственного органа до сих пор неоднозначно оценивается учёными и практиками [10; 12]. Если раньше обращали внимание на юридическую и фактическую зависимость следователя от прокурора, то теперь логично ставить вопрос о такой зависимости от руководителя следственного органа.
Еще более несамостоятельной фигурой является дознаватель, письменные указания которому вправе давать наряду с прокурором начальники органа и подразделения дознания. Попытки законодателя изменить ситуацию, предоставив дознавателям дополнительные возможности обжалования прокурорских решений [13] вряд ли принесут положительный результат. Даже следователи не спешат пользоваться правом не выполнять письменные указания руководителя следственного органа (ч. 3 ст. 39 УПК РФ) – в силу отсутствия реальных правовых гарантий процессуальной независимости.
Есть ещё одна проблема, заслуживающая, на наш взгляд, отдельного обсуждения. Десятилетиями считалось нормой, что прокурор начинал свою карьеру с должности следователя прокуратуры. Прокуроры выезжали на места происшествий, возбуждали уголовные дела, всегда руководили расследованием резонансных уголовных дел, имели право производства любых следственных и процессуальных действий и, как правило, заслуженно считались признанными авторитетами в следственной работе. С 2007 г. – с появленим Следственного комитета – формируется новое поколение прокуроров, которые – в силу сложившегося ведомственного разделения следствия и надзора – никогда не расследовали ни одного уголовного дела. Возникает закономерный вопрос: как можно осуществлять процессуальное руководство расследованием, не являясь в нем специалистом?
Наиболее привлекательные и рациональные новеллы украинского и казахстанского уголовно-процессуального законодательства, на наш взгляд, сводятся к следующему: 1) отказ от стадии возбуждения уголовного дела; 2) широкие полномочия прокурора в досудебном производстве; 3) отсутствие фигуры, аналогичной российскому руководителю следственного органа; 4) главной фигурой со стороны защиты в ходе расследования является подозреваемый; 5) появление обвиняемого в конце расследования в связи с составлением обвинительного акта; 6) формулирование обвинения в обвинительном акте; 7) возможность возвращения уголовного дела на дополнительное расследование только прокурором; 8) право прокурора изменять обвинение в суде в любую сторону.
Подводя итоги краткого сравнения, не претендуя на его исчерпывающую полноту, отметим, что Уголовный процессуальный кодекс Украины и Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан воплощают передовой европейский опыт регламентации статуса прокурора и заслуживает самого внимательного изучения с целью возможного внедрения в отечественное уголовно-процессуальное законодательство.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. 1). – Ст. 4921.
2. О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ»: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Рос. газета. – 2007. – 8 июня.
3. Актуальные проблемы уголовно-процессуального права: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. О. В. Химичевой, О. И. Мичуриной. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – 287 с.
4. Загвоздкин, Н. Н. К вопросу об эффективности деятельности Следственных комитетов при прокуратуре РФ и при МВД России / Н. Н. Загвоздкин // Влияние правовой доктрины на правоохранительную и правоприменительную деятельность: сборник материалов межвузовских конференций / Под ред. С. А.Синенко. – Владивосток: Принт-Восток, 2010. – С. 67-73.
5. Уголовный процессуальный кодекс Украины от 13.04.2012 № 4651-VI [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iuaj.net.
6. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 04.07.2014. № 231-V ЗРК [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://online.zakon.kz .
7. Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/3137/
8. Загвоздкин, Н. Н. К вопросу о содержании обвинительного заключения / Н. Н. Загвоздкин // Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе: Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции 12-13 мая 2004 г. – Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2004. – С. 221-224.
9. О внесении изменений в УПК РФ в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: Федеральный закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // Рос. газета. – 2016. – 11 янв.
10. Загвоздкин, Н. Н. О возвращении уголовного дела для дополнительного расследования / Н. Н. Загвоздкин // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: сборник материалов XIV научно-практической конференции (17 февраля 2011 г.): в 2 ч. / отв. ред. Д. Д. Невирко; Сибирский юридический институт МВД России. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2011. – Ч. 2. – С. 171-176.
11. Рябинина, Т. К. Возвращение уголовного дела прокурору: старые проблемы в новом свете / Т. К. Рябинина // Российский следователь. – 2013. – № 24. – С. 6-9.
12. Гаврилов, Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве / Б. Я. Гаврилов // Вестник МВД России. – 2010. – № 1. – С. 81-88.
13. О внесении изменений в УПК РФ в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением: Федеральный закон от 14.12.2015. № 380-ФЗ // Рос. газета. – 2015. – 16 дек.
УДК 34
|
