Управление заимствованиями
Региональные и местные органы власти используют как внутренние, так и внешние ресурсы (в первом случае — налоговые доходы, сборы, единовременные доходы и прочие, во втором — средства, привлеченные на финансовых рынках и в различных финансовых институтах) для финансирования своих полномочий. Для того, чтобы удостовериться в том, что использование внешних средств не вызовет дисбаланса бюджета и не приведет к ухудшению финансового состояния администрации, большинство стран устанавливают ограничения на привлечение заимствований.
Ограничения на объемы заимствований могут устанавливаться вышестоящими органами власти или РМОВ самостоятельно.
Ограничения на объемы заимствований могут устанавливаться путем:
ограничений уровня задолженности и соблюдения разумных показателей долговой нагрузки;
ограничений расходов на обслуживание долга или процентной ставки;
ограничений объемов бюджетного дефицита и утверждения бюджета вышестоящими органами власти;
ограничений на использование/целевое назначение заемных средств.
Примеры практик, применяемых в разных странах
Ограничение уровня задолженности и соблюдение разумных показателей долговой нагрузки
Как правило, в странах с федеральным устройством федеральное правительство не устанавливает ограничений на объемы заимствований РОВ. Это следует из логики федеративного устройства государства. В некоторых случаях региональные органы власти самостоятельно устанавливают ограничения на объем собственного долга: иногда ограничения установлены в региональных конституциях, как, например, в Швейцарии (в некоторых кантонах текущий бюджет должен быть сбалансирован), в США и в Мексике. Из всех федеративных государств, рассматриваемых в данном обзоре, только в Германии земли не устанавливают самоограничений на объем заимствований.
Еще одно исключение для стран с федеративной системой государственного устройства составляют Австрия и Бельгия. Федеральное правительство и земли (в Австрии), регионы (в Бельгии) подписывают соглашение о размерах дефицита и снижении долговой нагрузки (Пакт о стабильности), чтобы соответствовать критериям Маастрихтского соглашения.
В странах с нефедеративной формой государственного устройства (Италия, Франция) центральное правительство устанавливает прямые и косвенные ограничения на объемы долгов органов власти других уровней (регионы, провинции, муниципалитеты). Если эти ограничения не соблюдаются, то согласно законодательству возможно вмешательство центрального правительства в управление финансами. Подобный механизм действует в странах с федеральным устройством на региональном уровне. Во всех рассмотренных странах РОВ устанавливают законодательные ограничения на объем долга МОВ. В федеративных государствах различия между установленными предельными уровнями долговых обязательств муниципальных образований внутри страны увеличиваются.
Польша
Общий объем прямого долга (без учета гарантий и поручительств) не должен превышать 60% общего объема доходов РМОВ.
Болгария
Ежегодный объем заимствований не должен превышать 5–10% собственных доходов бюджетов РМОВ (положение действует до 2002 г.).
Дания и Великобритания
Местным органам власти устанавливаются ограничения на годовой объем заимствований, за счет которых частично финансируются капиталовложения.
Ограничение расходов на обслуживание и погашение долга или процентной ставки
Расходы на обслуживание и погашение долга не должны превышать 15% общего объема доходов РМОВ в Польше (это ограничение достигает 12% в том случае, если отношение долга центрального правительства к ВВП превышает 60%); 20% общего объема доходов за прошлый год РМОВ — в Хорватии, 25% текущих доходов РМОВ — в Италии. В Чехии объем субсидий центрального правительства может быть сокращен, если расходы на обслуживание и погашение долга превышают 15% доходов бюджета.
В некоторых странах закрепление максимального уровня долговой нагрузки сопровождается ограничением дефицита бюджета. В Испании (между 1998 и 2001 гг.), Италии и Бельгии в рамках вступления в Европейский валютный союз центральное правительство посредством проведения переговоров ежегодно устанавливает максимальный уровень долговой нагрузки и дефицита бюджета, осуществляя постепенное снижение региональной долговой нагрузки. Планы по снижению долговой нагрузки не являются обязательными по закону, и центральное правительство устанавливает ряд поощрений: например, в Италии, регионы, которые добились 10-процентного снижения долговой нагрузки, могут добиться сокращения процентной ставки по кредитам, взятым в государственном банке.
Ограничение объемов бюджетного дефицита и утверждение бюджета вышестоящими органами власти
Германия и Австрия
Муниципалитеты должны предоставлять правительствам земель свои бюджеты для утверждения. В свою очередь, земли могут отклонить муниципальный бюджет в том случае, если уровень долговой нагрузки превышает установленную норму.
Норвегия и Италия
РМОВ должны поддерживать текущий профицит, который должен покрывать расходы на обслуживание и погашение долга. Правительство Норвегии установило так называемый «черный список» (вывешен в интернете66) местных органов власти, действия которых противоречили законодательству и, как следствие, стали объектом пристального наблюдения губернатора региона. Такой метод серьезно ограничивает самостоятельность местных органов власти, т.к. попавшим в «черный список» требуется специальное разрешениея на осуществление заимствований.
Франция
Законодательных ограничений на объем долга как доли доходов бюджета или ВРП не существует. Тем не менее законодательством установлены ограничения на размер ежегодного дефицита (при учете по методу начисления), что косвенным образом ограничивает объем привлечения. Общий дефицит (текущие доходы – текущие расходы + капитальные доходы, включая привлечение заемных средств – капитальные расходы, включая погашение долга + баланс предыдущего года (дефицит/профицит текущего/капитального бюджетов) + доходы к получению – расходы к выплате) не должен превышать 5% текущих доходов (включая профицит предыдущего года). Если это ограничение не соблюдается, префект переводит управление финансами РМОВ под патронаж региональной счетной палаты, которая разрабатывает для него 3-летний план корректирующих мероприятий67. План предусматривает меры по сокращению дефицита за счет либо повышения доходов (налоговых ставок), либо сокращения расходов (замораживание некоторых видов расходов). Если органы власти не следуют рекомендациям счетной палаты добровольно, суд может обязать их выполнять эти требования. На практике такое происходит очень редко.
Другой способ ограничения объема заимствований состоит в двух принципах учета. Законодательство требует, чтобы в ходе подготовки бюджета РМОВ выполняла следующие требования:
погашение долга должно производиться за счет собственных доходов (без рефинансирования);
заемные средства могут использоваться только для финансирования капитальных расходов, а не для финансирования текущего дефицита.
Кроме того, РМОВ обычно устанавливают собственные ограничения на объем долга (его отношение к текущим доходам и/или количество лет, в течение которых долг может быть полностью погашен при сохранении неизменным профицита текущего года). В качестве индикатора для ограничения долга также используются расходы на обслуживание долга (как доля от текущих доходов).
Текущая практика, характерная для небольших муниципальных образований, состоит в сравнении показателей долга и налогового потенциала со среднестрановым уровнем для образований сравнимого статуса.
С 1992 г. не существует никаких законодательных ограничений, касающихся структуры общественного долга (кроме заимствований в иностранной валюте или ценных бумаг, выпущенных для обращения исключительно на международных рынках). На практике для того, чтобы снизить риски, связанные с различными флуктуациями на рынках, большая часть РМОВ соблюдает баланс между плавающими/фиксированными ставками или прибегает к использованию деривативов (ограничение плавающих ставок). Такой достаточно высокий уровень управления долгом, характерный для французских РМОВ, может считаться примером хорошей практики, основными инициаторами использования которой являются банки или финансовые консультанты.
Япония
Местные администрации могут выпускать ценные бумаги, только получив разрешение центрального правительства и строго соблюдая все требования, закрепленные законодательно (такие, как отсутствие текущего дефицита, ограниченный объем задолженности, уровень ставок налогов не ниже установленного центральным правительством уровня, хорошие показатели собираемости налогов). Если перечисленные выше условия соблюдаются, местные заимствования включают в государственный бюджет, а перечисления доходов местным администрациям от центрального правительства корректируются с тем, чтобы гарантировать выплату местного долга.
Благодаря такой системе контроля за заимствованиями с 1947 г. в стране не было зафиксировано ни одного дефолта по муниципальным облигациям. В ходе децентрализации бюджетной системы «утверждение» муниципальных заимствований будет заменено на «обсуждение» вопроса о них. Тем не менее даже после изменения процедуры местные администрации, дефицит которых превышает определенный уровень, и/или у которых взимаются не все налоги, не получат разрешения на осуществление заимствований. Эта практика позволит избежать накопления долга, не обеспеченного достаточными ресурсами.
Направления использования заемных средств
Во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться только для осуществления капиталовложений и рефинансирования существующей задолженности. В некоторых случаях заемные средства могут использоваться для финансирования текущих расходов, но только в ограниченных объемах. Передача расходных полномочий муниципальным образованиям в Италии привела к некоторому дисбалансу средств, передаваемых на эти цели из национального бюджета, и расходов местных бюджетов. Центральное правительство разрешило местным органам власти осуществлять заимствования на покрытие дефицита, вызванного увеличившимися текущими расходами. Также в некоторых странах РМОВ разрешено производить заимствования для увеличения ликвидности. Тем не менее осуществление подобного рода заимствований разрешено только в том случае, если ожидающиеся доходы в текущем году смогут покрыть расходы по обслуживанию и погашению долга и задолженность не перейдет на следующий год.
Возможность применения этих практик в России
Россия — страна с федеративной системой государственного устройства, и в долгосрочной перспективе возможно применение принципов долговой политики, описанных выше для стран с федеративной системой государственного устройства (гибкая система, основанная на принципах самоограничения в осуществлении заимствований муниципальными образованиями и ограниченном вмешательстве федерального правительства). Тем не менее особенности российской системы, которые отличают российские регионы от регионов Германии или американских штатов, делают достаточно сложным применение зарубежного опыта в ближайшей перспективе. К их числу относятся:
ограниченные внутренние финансовые рынки, в структуре долга преобладают краткосрочные заимствования;
необходимость существенных вложений в инфраструктуру, требующих больших объемов заимствований, что может привести к резкому росту уровня долга (если этот процесс не будет контролироваться/ограничиваться должным образом);
необходимость создания грамотного и «прозрачного» финансового менеджмента, например практики внутреннего аудита, а также неосуществление краткосрочных заимствований и, по возможности, снижение высокого валютного риска.
Следовательно, в краткосрочной и среднесрочной перспективе в Российской Федерации возможно использование моделей долговой политики, применяемых в РМОВ Хорватии, Польши и Чехии, преимущественно из-за сходных путей развития и аналогичных политических и экономических преобразований.
Кроме того, интересно отметить, что развивающиеся страны с федеральной формой государственного устройства, такие как Мексика и Аргентина, которые создавали свои федеральные системы, учитывая опыт развитых стран с федеративным устройством, впоследствии испытывали трудности, частично связанные с федеративной системой межбюджетных отношений. Например, в конце 90-х годов центральное правительство Аргентины пыталось внедрить программы бюджетных ограничений и установить предельные объемы долга общественного сектора, но программы провалились, так как по законодательству администрации провинций не обязаны следовать общенациональным фискальным или долговым политикам.
Устанавливая ограничения на объемы заимствований, очень важно оценить все возможные препятствия, чтобы достичь максимального эффекта установленных ограничений. Ограничения, эффективно действующие в одной стране, не могут использоваться в другой, если системы межбюджетных отношений различаются: например, ограничения доли средств, приходящихся на обслуживание долга (по отношению к доходам), наиболее применимы к системам, где долг погашается регулярными выплатами.
По мнению Standard & Poor’s, Правительство России может установить четкие ограничения на объемы заимствований, более приемлемые для российских РМОВ. Более того, каждое муниципальное образование в соответствии с уровнем своего институционального развития и качества финансового менеджмента должно установить собственные внутренние ограничения (лучшие практики) на объемы заимствований. Эти ограничения могут укладываться в общенациональные рамки, но собственные ограничения могут быть гораздо строже, что обеспечит большую финансовую стабильность.
Некоторые рекомендации на установление ограничений объемов заимствований РМОВ в России:
В соответствии с международными практиками заимствования должны использоваться только для инвестиционных целей. Использование долга для рефинансирования существующей задолженности должно быть залимитировано и четко контролироваться (например, утверждаться на совете).
Установленные общие рамки для просроченной задолженности по отношению к собственным доходам бюджета (в соответствии с новым Бюджетным кодексом — 100%) должны быть снижены. Для стран развивающихся рынков наиболее подходящим является уровень в 50 и 60% к общему объему доходов.
Как общий принцип, особенно в условиях невысокой ликвидности, платежи на обслуживание долга должны покрываться возобновляемыми собственными доходами.
Российские РМОВ должны составлять прогнозы ожидающихся доходов и расходов и для любого выбранного года (в будущем), отношение обслуживания долга к собственным доходам не должно превышать 15% (этот показатель должен быть ниже в том случае, если в бюджете администрации консолидируются внебюджетные доходы).
Заимствований, которые должны выплачиваться единовременно по истечении срока, по мере возможности нужно избегать. В том случае, если у муниципалитета есть облигации или займы с единовременным сроком погашения, в бюджете должен быть установлен специальный резерв для обслуживания долга, который рассчитывается следующим образом: долг с единовременной выплатой должен рассматриваться как обычный долг с графиком погашения, и средства на ежегодное погашение должны накапливаться в этом резерве. Средства из этого резерва не могут использоваться ни для каких других целей.
Также должны существовать некие общие принципы для осуществления инвестиций за счет собственных средств: например, посредством установления определенной доли инвестиций, которые должны осуществляться за счет собственных средств (80%), и посредством установления ограничений на объемы заимствований для каждой администрации, основанных на их ежегодных потребностях в капиталовложениях (до 5% от бюджетных доходов). Подобные меры положительно сказываются на практиках планирования бюджета.
Рекомендации по долговой политике предоставлялись субъектам Российской Федерации в рамках проектов Ффонда «Ноу-Хау» по муниципальным финансам. Эти рекомендации позволили улучшить деятельность в сфере управления долгом в Москве и Санкт-Петербурге — лидерах российского рынка субфедеральных заимствований (см. описание проектов ффонда «Ноу-Хау»).
Сходная проблематика разрабатывалась в рамках проекта Агентства США по международному развитию «Жилищная реформа». На основе обсуждений с рядом городов (Нижний Новгород, Владимир, Рязань, Псков и Судогский район) были разработаны специальные рекомендации. Дополнительные обсуждения проводились с представителями администраций в Москве и Санкт-Петербурге. Были созданы рекомендации по отбору проектов и их финансированию, особенно долговому финансированию. Управление долгом рассматривалось как инструмент финансирования проектов. При принятии решений о финансировании инфраструктуры рекомендуется следующая последовательность действий68:
Спецификация проектов: определение конкретных проектов для финансирования.
Рассмотрение проекта: поиск доступного по средствам проекта, который соответствовал бы определенной цели капитального развития.
Финансовый анализ проектов: анализ финансовых результатов проекта для города и муниципальных предприятий — в особенности ожидаемые денежные потоки, показывающие возможность обслуживания долга за счет имеющихся доходов.
Проектное финансирование: отбор лучших методик привлечения необходимого капитала.
|
