Современная уголовная политика россии: цифры и факты
Скачать 3.54 Mb.
|
| § 3. Разграничение компетенции между следствием и дознанием: коллизии закона и ведомственная разобщенность <1> -------------------------------- <1> Федеральным законом от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ в УПК внесены соответствующие изменения. Одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед органами внутренних дел, является повышение эффективности деятельности органов предварительного следствия и органов дознания по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, отнесенных к их компетенции. При подготовке проекта УПК РФ законодатель исходил из необходимости упрощения процедуры досудебного производства при расследовании преступлений небольшой и средней тяжести, не представляющих большой общественной опасности и сложности в собирании доказательств по уголовным делам. Предложения о необходимости принятия радикальных мер по разграничению подследственности органов дознания и предварительного следствия обусловливались также: - во-первых, ростом количества зарегистрированных преступлений, число которых в 2000 г. по сравнению с 1963 г. увеличилось в 5,5 раз (с 531 тыс. до 3 млн. преступлений, в 2006 г. их количество достигло 3855 тыс.); - во-вторых, и исходя из этого, необходимостью расширения подследственности органов дознания, к компетенции которых в 2000 г. относилось всего 28% преступлений от общего количества зарегистрированных (для сравнения в 2006 г. - 58,3%). Одновременно в целях упрощения процедуры расследования уголовных дел новый УПК исключил из института дознания процессуальные нормы о предъявлении обвинения за изъятиями, предусмотренными ст. 224 УПК РФ, в случае если в 10-дневный срок в отношении заключенного под стражу подозреваемого обвинительный акт составить не представлялось возможным, то в этот же срок подозреваемому предъявляется обвинение (это правило затрагивает не более 5% оконченных дознавателями дел). Упрощению процедур дознания призвано содействовать и исключение из УПК РФ института возвращения судом уголовных дел для производства дополнительного расследования. Однако перед принятием Государственной Думой Федерального Собрания РФ УПК РФ в третьем чтении при его частичном возврате ко второму чтению в ч. 2 ст. 223 внесены изменения, предусматривающие, что дознание производится по уголовным делам, возбуждаемым лишь в отношении конкретных лиц. Это повлекло за собой ряд негативных обстоятельств в правоприменительной практике, и, соответственно, проблема выработки четкого критерия разграничения подследственности уголовных дел между органами предварительного следствия и дознания стала одной из весьма актуальных и требующих своего незамедлительного разрешения. Представители Следственного комитета при МВД России еще до вступления в действие нового УПК предсказывали <1>, что изложенная выше формулировка уголовно-процессуальной нормы приведет к ситуации, когда значительное количество уголовных дел из дознания будет передаваться в следствие фактически нерасследованными. -------------------------------- <1> См.: Гаврилов Б.Я. Материалы научно-практической конференции "Новый Уголовно-процессуальный кодекс и проблемы правоприменительной практики" в Центральном (26 февраля 2002 г.), Уральском (18 - 19 марта 2002 г.), Приволжском (25 марта 2002 г.) и Северо-Западном (27 - 28 июня 2002 г.) федеральных округах // Информационные бюллетени Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. М., 2002. N 1. С. 42; N 2. С. 34; N 3. С. 27. Статистические данные свидетельствуют, что уже в первые 6 месяцев действия нового УПК (июль - декабрь 2002 г.) из органов дознания передано для производства предварительного следствия 217,6 тыс. уголовных дел, или 53% из числа возбужденных дознавателями (имеются в виду принятые ими к производству дела). Данная негативная ситуация сохранялась и в последующие годы. Так, в 2003 г. из дознания передано в органы предварительного следствия 600,4 тыс. уголовных дел, или 54,2%, в 2005 г. - 658,7 тыс. дел, или 55,6%, и в 2006 г. - более 60 тыс. уголовных дел, или 60,2% от общего количества возбужденных дознавателями уголовных дел. Всего за 4,5 года действия УПК РФ в силу указанных выше обстоятельств из органов дознания для производства предварительного следствия передано свыше 2,7 млн. уголовных дел, для расследования которых согласно нормативным расчетам необходимо около 20 тыс. штатных единиц следователей. Однако экстенсивный путь развития следственного аппарата органов внутренних дел сегодня невозможен. Значительное увеличение штатной численности следователей, что имело место в 1989 - 1993 гг. <1>, отрицательно отразилось в первую очередь на качественном составе органов предварительного следствия в системе МВД России. Число следователей с высшим юридическим образованием сократилось с 87,4% на 1 января 1984 г. до 43,6% на 1 января 1997 г., что негативно сказалось на эффективности работы следственного аппарата, а в конечном счете - органов внутренних дел в целом, а также повлекло за собой значительное увеличение фактов нарушений законности и конституционных прав граждан в процессе предварительного следствия <2>. -------------------------------- <1> В связи с увеличением количества зарегистрированных преступлений (с 1,6 млн. в 1989 г. до 2,8 млн. в 1993 г.) штатная численность следственного аппарата в этот период возросла на 25,5 тыс., или в 2,3 раза, достигнув 46,5 тыс. (данные на 1 января 1995 г.). <2> См.: Гаврилов Б.Я. Следственный аппарат органов внутренних дел // Отечественные записки. 2003. N 2. С. 406 - 421. Другая негативная составляющая передачи органами дознания уголовных дел для производства предварительного следствия состоит в том, что создалась ситуация, когда ответственность за раскрытие и расследование преступлений небольшой и средней тяжести, по которым лица, их совершившие, не установлены (в 2005 г. их органами дознания возбуждено и передано в следствие 489,6 тыс. и в 2006 г. - 558 тыс.), оказалась "размытой" между органами предварительного следствия, службами криминальной милиции и милиции общественной безопасности. В результате за 5 лет действия нового УПК более 2 млн. граждан Российской Федерации фактически были лишены конституционного права на доступ к правосудию и защите их нарушенных прав со стороны государства. Автором и рядом ученых обоснованно утверждалось <1>, что решить проблему расследования возбужденных дознавателями сотен тысяч уголовных дел, отнесенных в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ по общему правилу к подследственности органов дознания, однако лица по которым не установлены, на ведомственном (МВД России) уровне не представляется возможным. Наглядным подтверждением данного тезиса являются приведенные выше статистические данные и многочисленные факты неисполнения органами дознания как требований ст. ст. 144, 145 УПК РФ в части возложения на них обязанности рассмотрения сообщений о преступлениях и принятия по ним процессуальных решений, в том числе о возбуждении уголовного дела, так и ведомственных нормативных правовых актов МВД России (далее - министерство). В их числе указание министра внутренних дел РФ от 5 июля 2004 г. N 1/4348, согласно которому на органы дознания возлагается обязанность "выезда на места совершения преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК, возбуждения при наличии признаков преступления уголовных дел и обязательного производства по ним комплекса неотложных следственных действий", на местах зачастую игнорировалось. Этим фактам способствовала и позиция Департамента по охране общественного порядка министерства по перекладыванию данной функции на следователей органов внутренних дел. -------------------------------- <1> См.: Гаврилов Б.Я. Новеллы уголовного процесса на фоне криминалистической статистики // Российская юстиция. 2002. N 10. С. 8; Соловьев А.Б. Соотношение дознания и предварительного следствия по УПК РФ // Уголовное право. 2003. N 3; Гирько С.И. Деятельность милиции в уголовном судопроизводстве: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. Все это существенным образом повлияло на ухудшение криминогенной обстановки. Значительно возросло за последние 7 лет (2000 - 2006 гг.) количество нераскрытых преступлений, относящихся на протяжении двух десятилетий к компетенции органов дознания, таких как: - грабежи без отягчающих обстоятельств (число нераскрытых преступлений этого вида за указанный период возросло в 53,9 раза при увеличении количества зарегистрированных грабежей в 14,7 раза); - угоны транспортного средства без квалифицирующих признаков (остаток нераскрытых преступлений возрос в 12,5 раз при увеличении количества этих преступлений в 4,2 раза); - неквалифицированные виды краж (в 45,9 раза - при увеличении их в 9,1 раза); - факты умышленного причинения средней тяжести вреда здоровью (в 33,2 раза - при их увеличении в 3,0 раза) и ряда других уголовно наказуемых деяний. Как следствие указанных выше причин в 2006 г. 67,5% массива нераскрытых преступлений <1> составляют те, предварительное следствие по делам о которых необязательно. Частично столь высокая доля нераскрытых преступлений компетенции органов дознания обусловлена и передачей в их подследственность квалифицированных видов краж, предусмотренных ч. 2 ст. 158 УК РФ. -------------------------------- <1> См.: Статистические сведения ГИАЦ МВД России о состоянии преступности за 2006 г. по форме 1-А. При анализе причин передачи уголовных дел из органов дознания для производства предварительного следствия можно выделить две основные составляющие. Первая заключается в том, что законодатель в ч. 2 ст. 223 УПК РФ предусмотрел, как было отмечено выше, расследование уголовных дел в форме дознания только в отношении конкретного лица. Однако дознание всегда производилось в отношении определенной категории уголовных дел, не представляющих сложности в расследовании и общественной опасности. Этот критерий был заложен в УПК РСФСР 1922 и 1923 гг., действовал в течение 40 лет и, соответственно, его надлежало воспроизвести в новом УПК РФ. Действующая сегодня редакция ч. 2 ст. 223 УПК РФ, кроме необоснованной передачи из дознания в следствие более 60% возбужденных дознавателями уголовных дел, привела, по нашему мнению, к ряду и других негативных обстоятельств. Сегодня органы дознания фактически лишены возможности выполнения одной из основных задач - это раскрытие и расследование преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, возложенной на них ст. ст. 9, 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <1> (статистические сведения о многократном увеличении количества нераскрытых преступлений приведены выше). Такой вывод следует из того, что расследование уголовных дел, отнесенных в соответствии с ч. 3 ст. 150 УПК РФ к подследственности органов дознания, но по которым лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено, возлагается на органы предварительного следствия. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. Более того, включение в ч. 2 ст. 223 УПК РФ положения о том, что расследование в форме дознания проводится по уголовным делам, возбуждаемым в отношении конкретных лиц, без внесения изменений в другие процессуальные нормы, на практике привело к правовой коллизии: - так, определением судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда Чувашской Республики от 10 декабря 2002 г. были оправданы Николаев Е.В., Николаев Э.В., Ефимов А.В., осужденные судом первой инстанции за совершение хулиганских действий по ч. 2 ст. 213 УК РФ, из-за несоблюдения формы предварительного расследования. По мнению суда, если дело было возбуждено органом дознания по признакам ч. 1 ст. 213 УК РФ не в отношении конкретного лица, а виновные лица были установлены органом дознания в ходе проведения неотложных следственных действий, то расследование должно было проводиться в форме предварительного следствия; - с другой стороны, возбуждение следователями уголовных дел, отнесенных согласно ч. 3 ст. 150 УПК РФ к компетенции органов дознания, но по которым лицо не установлено, вступает в противоречие с положениями ч. 1 ст. 144 и ч. 1 ст. 146 УПК РФ, устанавливающих процедуры проверки сообщения о преступлении и принятия по нему процессуального решения, в том числе о возбуждении уголовного дела в пределах установленной УПК РФ компетенции, в число обязательных элементов правового содержания которой входит предусмотренная п. 1 ч. 3 ст. 150 и п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ подследственность преступлений. Ее несоблюдение следователем вполне может повлечь вынесение судебного решения о признании собранных следователем доказательств недопустимыми со всеми вытекающими отсюда последствиями или даже вынесение оправдательного приговора, как по изложенному выше основанию - по причине несоблюдения формы расследования. Налицо и другая правовая коллизия, суть которой заключается в том, что органы дознания, с одной стороны, в соответствии со ст. 157 УПК РФ вправе возбудить с согласия прокурора уголовное дело, отнесенное к подследственности органов предварительного следствия, по которому лицо, совершившее преступления, не установлено. То есть по преступлению, представляющему значительно большую степень общественной опасности (например, разбой, причинение тяжкого вреда здоровью и даже убийство). С другой стороны, орган дознания в силу формулировки ч. 2 ст. 223 УПК РФ лишен права расследования уголовного дела по преступлениям, отнесенным к подследственности органов дознания, но по которому лицо не установлено (например, кража мешка картошки из сарая). Это также, по нашему мнению, свидетельствует об отсутствии законодательной логики при формулировании положений данной статьи УПК. В ходе проведения мониторинга введения в действие УПК РФ абсолютное большинство участников научно-практических конференций, "круглых столов" <1> высказывалось за устранение данного правового пробела путем предоставления органам дознания права возбуждать и расследовать уголовные дела вне зависимости от того, установлено или нет в момент возбуждения уголовного дела лицо, подозреваемое в совершении преступления. К слову, необходимость предоставления органам дознания права расследовать преступления их компетенции без каких-либо ограничений поддерживает абсолютное большинство (69%) министров, начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, высказавших свое мнение в ходе их анкетирования со стороны МВД России в октябре 2004 г. -------------------------------- <1> См.: Материалы научно-практических конференций "Новый Уголовно-процессуальный кодекс и проблемы правоприменительной практики" в Центральном (26 - 27 февраля 2002 г.), Уральском (18 - 19 марта 2002 г.), Приволжском (25 - 26 марта 2002 г.), Северо-Западном (27 - 28 июня 2002 г.), Дальневосточном (г. Владивосток - 13 октября, Южно-Сахалинск - 16 октября, Хабаровск - 18 октября 2002 г.), Южном (8 октября 2002 г.), Сибирском федеральных округах // Информационный бюллетень Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. М., 2002. N 1 - 3, 7 - 10. Вторая причина передачи части уголовных дел из дознания в органы предварительного следствия заключается в сроках производства дознания. Однако необходимо отметить, что по существующей ранее протокольной форме досудебной подготовки материалов органы дознания в течение всего 10 дней направляли в суд ежегодно до 350 тыс. материалов и порядка 300 тыс. уголовных дел (для сравнения, в 2006 г. дознавателями направлено в суд 430 тыс. уголовных дел). Их качество суды в основном удовлетворяло. По своей сути дознание в нынешнем его правовом положении с учетом того, что в нем, как и при протокольной форме производства, по 95% уголовных дел не применяется институт предъявления обвинения, а из судебной стадии фактически исключен институт возвращения уголовных дел для дополнительного расследования, является аналогом протокольной формы. Другое дело, что правоприменитель пока не может преодолеть сложившиеся десятилетиями стереотипы о необходимости производства по делам этой категории экспертиз, сбора всех характеризующих личность подозреваемого, обвиняемого материалов, хотя закон этого не требует. Отсюда и нарушение сроков дознания, последствием чего является направление дознавателями значительного количества уголовных дел для производства предварительного следствия. В 2003 г. количество таких уголовных дел составило 306 тыс., или 26,7% от числа возбужденных органами дознания, в 2004 г. - 174 тыс. уголовных дел, или 17,3%, и в 2005 г. по причине невозможности завершения дознания в установленный ст. 223 УПК РФ срок для производства предварительного следствия передано 169 тыс. уголовных дел, или 14,3% от числа возбужденных дознавателями. К этому "подталкивают" дознавателей и надзирающие прокуроры, требующие, как и по УПК РСФСР, полного и всестороннего расследования, несмотря на высказанное Генеральным прокурором РФ еще в феврале 2003 г. на расширенной коллегии МВД России мнение о том, что уголовные дела "по очевидным преступлениям должны расследоваться в течение буквально нескольких дней" с последующим направлением их в суд. В определенной степени на длительность дознания оказывают влияние сроки проведения судебно-медицинских экспертиз потерпевшим. Однако по большинству фактов получения гражданами различного рода телесных повреждений согласно медицинским критериям степень их тяжести может быть определена незамедлительно. Такое положение действовало на протяжении ряда десятилетий и не вызывало затруднений. Более того, количество уголовных дел о преступлениях, последствием которых является причинение вреда небольшой и средней тяжести, составляет не более 6% от числа расследованных в отчетный период дознавателями уголовных дел. Внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ <1> поправки увеличили общий срок дознания до 43 суток (с учетом полномочий прокурора по продлению срока дознания при возвращении им уголовного дела для дополнительного расследования и пересоставления обвинительного акта), что наряду с усилением ведомственного и процессуального контроля позволило сократить долю переданных по этому основанию из дознания в следствие дел с 26,7% в 2003 г. до 14,3% в 2005 г. Но есть большие сомнения в том, что дознаватели этим правом воспользуются в полной мере (табл. 22). -------------------------------- <1> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2706. Таблица 22 Сведения о возбужденных органами дознания уголовных делах и переданных для производства предварительного следствия
Изложенное и приведенные статистические данные позволяют сделать достаточно достоверный вывод о том, что выход из фактически тупиковой ситуации видится в изменении редакции ст. 223 УПК РФ в части расширения компетенции органов дознания путем предоставления им права расследования всех преступлений, отнесенных в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ к их подследственности, вне зависимости от того, установлено или нет лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого. Представляется также необходимым предоставить дознавателям право продлевать срок дознания. Проект федерального закона о внесении изменений в ст. 223 УПК РФ с участием автора был подготовлен, но в течение более 3 лет Департамент охраны общественного порядка МВД России от согласования законопроекта отказывался, без чего было невозможно его внесение в установленном порядке в Государственную Думу РФ. Возражения сводились к одному единственному аргументу: о значительном возрастании нагрузки на дознавателей. В то же время нормативно-правовая база о расчете нагрузки на органы дознания и статистические данные о результатах работы органов внутренних дел свидетельствовали об ошибочном понимании руководством Департамента положений Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 <1> "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации", которым предусмотрен расчет нагрузки по рассмотренным (читай - расследованным) уголовным делам - 50 уголовных дел или 165 материалов в год на одну штатную единицу дознавателя. -------------------------------- <1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 562. Во II полугодии 2006 г. удалось выработать компромиссное решение, связанное с перераспределением нагрузки, и разработанный нами законопроект в виде поправок к рассмотренному Государственной Думой РФ проекту закона о внесении изменений в ст. 223 УПК РФ (в части увеличения сроков дознания) в декабре 2006 г. внесен через Правительство РФ в Государственную Думу РФ. Поправки включают в себя предложения автора о введении процессуальных институтов: уведомления о подозрении, который в перспективе должен заменить институт предъявления обвинения на стадии предварительного следствия; начальника специализированного подразделения дознания и наделения его процессуальными полномочиями, цель которых в повышении уровня процессуального контроля за расследованием уголовных дел в форме дознания и, соответственно, качества дознания и уровня законности, обеспечения прав участников уголовного процесса. Федеральный закон принят в третьем чтении 19 апреля 2007 г. и 6 июня подписан Президентом РФ. |
Похожие:
 | Государственное регулирование рынка трудовых ресурсов. Современная кадровая политика | | Федотова М. Ф., Шойко И. С., Информационно-аналитическое управление Аппарата Московской городской Думы |
| М. А. Абрамова, заведующий кафедрой «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика», кандидат экономических наук, профессор |  | «Современная ситуация в местном самоуправлении в России и Республике Бурятия» на тему |
| Конкурс) проводится Федеральным агентством по делам национальностей России (фадн россии) и Издательским домом «Аргументы и Факты»... | | Федеральным законом от 21. 11. 96 №129-фз "О бухгалтерском учете" и Положением по бухгалтерскому учету "Учетная политика организации"(пбу... |
| ... | | Проблемы лесного сектора России и его имидж на экологически чувствительных рынках |
| Выбор варианта осуществляется по двум последним цифрам номера зачетной книжки студента. По вертикали таблицы размещены цифры от 0... | | Ключевые слова: маркетинг, управление маркетингом, предприятие, отдел маркетинга, рынок, товар, конкуренция, товарная политика, сбытовая... |