Введение Курс «Административное право»
Скачать 6.03 Mb.
|
| Государственное управление — это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам ведения) и в объеме полномочий на основании и в порядке определенном законодательством с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения демографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом. Общественное управление делами государства осуществляется, в основном, неформальными методами (через электронные средства массовой информации, печать, методы воспитания и убеждения и осуществляется в основном политическими партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ). Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это проявляется в следующем. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это участие выражается в форме народных заседателей, присяжных заседателей и арбитражных заседателей. Существует ограничение в реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень подобных ограничений прав граждан. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эти два, выше названных вида социального (государственного и общественного) управления, не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления, осуществляемую посредством формальных (правовых и организационно-правовых) методов функционирования социальной системы управления, а также посредством неформальных методов воздействия на волю, сознание и поведение участников управленческих отношений. Рассмотрим основные признаки (черты) социального (государственного и общественного ) управления. Первый признак социального управления — это сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды. В государственном управлении, осуществляемом органами исполнительной власти, эта воля должна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных актах управления. Вторым признаком социального управления является целенаправленность воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государ-. ственного управления, имеет не только объективный характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства граждан страны. Например, в законах всегда формулируется цель, а акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, заложенную в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона. В актах управления требование подзаконности сочетается с требованием целесообразности управленческих отношений, так как они ориентированы на экономических результат. Например, в федеральных законах должна быть выражена воля большинства народа как «носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации ...» (п. 1, ст. 3 Конституции РФ). Демократическое содержание (меры или степени народовластия как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 «...Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Понимая термин «демократия» как власть народа, мы должны осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа, сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере (степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так как в преамбуле каждого закона сформулированы цель и предмет регулирования норм закона. Далее необходимо анализировать правоприменительную практику законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения социально-политического согласия в обществе и более эффективного становления и развития демократического федерального правового государства. Третий признак социального управления — это наличие в системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления - начальник; 2) объекты управления - подчиненные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля). Компетенция и полномочия органа государственного управления (правовой статус) находят свое отражение и закрепление в Положениях о конкретном органе управления, например, Положение о МВД РФ, утвержденное указом Президента РФ от 13.01.2001 г. № 31. В Положении о федеральном органе исполнительной власти (МВД РФ) определен предмет ведения и сфера осуществления им государственного управления в объеме компетенции (полномочия, права, обязанности, ответственность, задачи, формы и методы их решения). Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполнительной власти может регламентироваться ведомственной инструкцией, определяющей предмет ведения и полномочия конкретного уровня структуры органа государственного управления (линейного или функционального). Совершенствование деятельности органов управления имеет большое значение в настоящее время, когда радикально изменились социально-экономические условия, произошло резкое социальноэкономическое расслоение нашего общества, повысилась социально-политическая конфронтация, обострились межнациональные конфликты. Все это негативно влияет на правосознание граждан, прежде всего, на подрастающее поколение, а также влияет на рост преступности и криминального насилия в нашей жизни, что, в свою очередь, затрудняет, а иногда делает невозможным разрешение основных социально-экономических проблем, а это в свою очередь оказывает влияние на рост тенденции убыли населения. По данным Минобразования России, у нас ежегодно уменьшается на один миллион учащихся, в 2002 г. их количество составило около 20 миллионов человек. Четвертым признаком социального управления является правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствует повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность. Осуществляя социальное управление, государство и общество, используя социальные нормы, одновременно выражает свою волю и волю народа (конкретно избирателей) в форме юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие связи и взаимозависимости между различными подсистемами государства и общества. Механизм правового регулирования состоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государством, определяют поведение (действие опосредованное через сознание и волю) участников общественных (управленческих) отношений, предоставляя им соответствующие субъективные права и возлагая на них определенные обязанности. Права субъекта управления всегда корреспондируются с обязанностями объекта управления и наоборот. Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в определении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления. Особо значение в осуществлении социального (государственного) управления имеет процесс выявления и осмысления актуальной проблемы устойчивого и динамического развитии государства и общества в целом. Проблема - это различие (мера, степень) между действительным состоянием осуществления функций (видов деятельности) государства (органа исполнительной власти) и желаемым состоянием или нормативно требуемым. Проблема может измеряться количественными и качественными отношениями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и задачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как формулируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьей по иерархии результата являются задачи, так как орган государственного управления, решая поставленные задачи, достигает цели или приближается к ней, а достигая цель, разрешает остроту актуальности проблемы в сфере своей деятельности. Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуальную проблему, так как ни один орган управления не в состоянии разрешить сразу все возникающие в процессе его функционирования проблемы, ввиду ограниченности времени, финансовых, материально-технических, кадровых ресурсов, а также влияния внешней среды. Актуальность проблемы — это практическая возможность или допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой) проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, временных, информационных и др.). Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обуславливает сформулированную цель и характер постановки задач для ее достижения, а также наделение исполнителей соответствующими полномочиями- (функциями государственного властного характера) для решения поставленных задач и достижения или приближения к сформулированной цели (желаемому или требуемому результату). Не менее важным после выявления и осмысления актуальной проблемы управления, является процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления начинается с формулирования целей, то есть определения того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого субъект управления стремится. Как было отмечено ранее, цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностями влияния внешней среды. Но в то же время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъективный фактор в процессе формулирования цели имеет большое значение. Именно люди, составляющие органы управления, олицетворяющие волю субъекта управления, формулируют цели, определяют содержание основных видов управленческой деятельности (функции), осуществляют выбор методов управления, организационных структур, подбор кадров и т. п. Гибкость и оперативность управления заключается в умении правильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, определить очередность задач для достижения сформулированных целей. Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать ближайшие, определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач в конкретных условиях внешней среды. Этим обусловлена классификация целей: • по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научнотехнические); • по уровням управления (от общегосударственного, отраслевого, межотраслевого, территориального и до локального). Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называют «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих факторов действия внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении имеют чаще дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, то есть сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды. Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы управления, но и практическое значение в том, что связан с наличием или дефицитом ресурсов. Упорядочение целей — это средство выбора наиболее рациональной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как «ориентиром» при установлении очередности достижения целей, корректировки нормативов, распределения ресурсов и т. п. Именно в этом заключается суть целевого подхода в управлении социальными системами: обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звеньях системы управления. Решая, поставленные задачи, мы не всегда достигаем результата сформулированной цели и, как следствие этого, не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитивность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных результатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа управления, должностного лица, его правовых и иных специальных знаний, квалификации и опыта в плане организации и осуществления функций государственного управления. Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции. Функция - это деятельность, работа; функции - это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи. Существует различная классификация функций, которые осуществляют органы управления. Наиболее предпочтительная, на наш взгляд, такая классификация: 1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган государственного управления; 2) обеспечивающими называют обычно те функции, которые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, . обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации предметных функций. К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические, социальные и другие, создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления. По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права. Итак, управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных). О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения. Цикл управления можно представить в следующем виде: 1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления; 2) формулирование целей и постановка задач; 3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление; 4) организация исполнения управленческих решений; 5) коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления. Исходя из названного перечня стадий управленческого цикла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей функции поддержания функционирования системы управления в заданном режиме. Подмена понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а именно регулированием, то есть поддержанием нормального функционирования системы управления, пока преждевременна по отношению к состоянию экономики в современной России, так следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том числе и правовыми методами, а пока на должном уровне не разработана даже правовая база разработки и регулирования единой системы исполнительной власти РФ. Государственное управление - это, прежде всего, сознательное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административно-правового регулирования - создание стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов административного права. Так как субъект административного права не всегда может выступать в роли субъекта административно-правовых отношений, правовое регулирование будет давать реальный положительный результат только тогда, когда в России будет создана и законодательно закреплена и организована единая система органов исполнительной власти, разграничены полномочия ее с Президентом РФ, а организационная структура ФОИВ не будет меняться ежегодно, так как частое изменение не способствует стабилизации и эффективности осуществления управленческих отношений. В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности. |
Похожие:
 | Административное право. Учебник. Под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М., 2008 | | «Административное право» составлены в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального... |
| Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/С. С. Бородин, С. С. Громыко; гуап. Спб., 2007. — 432 с |  | Профиль гражданско-правовой по фгос впо по направлению подготовки 030900– «Юриспруденция», квалификация- «бакалавр». Она логично... |
| Профиль гражданско-правовой по фгос впо по направлению подготовки 030900– «Юриспруденция», квалификация- «бакалавр». Она логично... | | Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления подготовки 40.... |
| Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002 | | Технический и другие профили. Курс может быть использован в других учебных заведениях, в том числе и на экономических факультетах... |
| Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... | | Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... |