1. Объективные и субъективные предпосылки формирования государственных корпораций в 2007 году
Скачать 426.65 Kb.
|
Выводы1. Созданные в 2007 году государственные корпорации глубоко различны как по истории своего возникновения, так и по своим задачам и функциям. Каждая из государственных корпораций – это инструмент разрешения противоречия между приоритетными задачами развития (диверсификация, переход к инновационному типу развития) и ограниченностью имеющихся в распоряжении государства механизмов для их решения, недостаточным качеством администрирования в отношении этих инструментов, системой государственного управления, ориентированной преимущественно на решение текущих и традиционных задач. Созданные государственные корпорации можно рассматривать как отдельные прецеденты новых подходов к (1) созданию и расширению деятельности институтов развития, (2) повышению результативности реализации государственных программ и выполнения отдельных государственных функций, (3) трансформации отдельных органов государственной власти для комплексного решения стратегических задач, (4) расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной политики. 2. Выбор государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы в значительной мере определялся возможностями: (1) упрощения процессов реструктуризации и консолидации государственной собственности в отдельных секторах экономики, (2) принципиального повышения гибкости в использовании финансовых средств, определении направлений возможных вложений, финансировании реализации долгосрочных программ, (3) проведения селективной «подстройки» административной системы. Наряду с этим весьма значимыми были фактор ограниченности времени и стремление преодолеть торможение в решении ряда ключевых задач. В этой связи создание государственных корпораций в 2007 году стало инструментом упреждающей (рамочной) «институциональной фиксации» отдельных приоритетов в проведении государственной политики, персонификации ответственности за решение приоритетных задач. 3. Создание госкорпораций в 2007 году позволило сформировать некоторый упреждающий объем полномочий и возможностей (потенциал) для решения ряда стратегических задач социально-экономического развития России, однако в настоящее время принципиально важным становится вопрос о том, насколько рационально и эффективно этот потенциал будет реализован. Почти по каждой корпорации требуется дополнительный значительный политико-административный ресурс для развития системы корпоративного управления, снижения рисков «оппортунистического поведения» корпораций и искажающего воздействия с их стороны на развитие рыночной экономики. Хотя по отдельным госкорпорациям уже заметен прогресс как в решении возложенных на них задач, так и в совершенствовании управления, но в целом высокий статус и ресурсные возможности созданных госкорпораций пока не сбалансированы полнотой, четкостью и прозрачностью институциональных условий их деятельности, в этой связи общий баланс преимуществ и недостатков в настоящее время скорее отрицательный: проблемы уже заметны, а преимущества еще надо реализовать. 4. Рассматривая в целом процессы развития созданных госкорпораций, тренды в изменении их роли и позиций, проблемы и перспективы совершенствования корпоративного управления, а также реакцию на эти процессы в политических элитах и бизнес-среде, можно следующим образом обобщить открывающие возможности/угрозы, связанные с созданием и развитием деятельности госкорпораций. В качестве «открывающихся возможностей» мы выделим следующие: (1) формирование новых субъектов выработки и реализации экономической политики, особенно применительно к развитию новых секторов экономики; формирование «площадок» для консолидации новых властных элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях; персонификация ответственности; (2) осуществление деятельности, ориентированной на долгосрочную перспективу, за счет автономности, меньшей зависимости от политической конъюнктуры, наличия «запаса» денежных ресурсов; реализация программно-целевого подхода при наличии возможностей гибкого использования ресурсов; (3) отработка отдельных решений по возможным новым инструментам стимулирования экономического развития, развития частно-государственного партнерства (не только в реализации проектов, но и в определении приоритетов развития), реструктуризации государственного сектора экономики; проработка отдельных направлений совершенствования административной системы. Наиболее значимыми угрозами (с позиций обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития) нам представляются: (1) снижение результативности (применительно к долгосрочным задачам) и эффективности деятельности госкорпораций, нерациональное расширение финансовых и имущественных обязательств государства по обеспечению их деятельности вследствие неразвитой системы представления интересов «стейкхолдеров», нечеткости стратегического места и роли конкретных госкорпораций, рисков «теневого» лоббирования интересов различных сторон, усиления ситуативности в принятии решений, «размывания» ответственности как между Правительством и госкорпорациями, так и наблюдательными советами и менеджментом в самих госкорпорациях, отсутствия у представителей государственных органов власти значимых мотиваций к принципиальному совершенствованию корпоративного управления в госкорпорациях; (2) общее усиление консолидации ресурсов на поддержке развития крупного и сверхкрупного бизнеса (преимущественно государственного сектора экономики), распространение «перекрестного» взаимодействия госкорпораций; (3) ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной предсказуемости деятельности госкорпораций, рисков нарушения условий для справедливой конкуренции, злоупотребления правами (полномочиями); (4) расширение прямого государственного вмешательства в экономику и снижение его рациональности вследствие как расширения деятельности существующих госкорпораций за пределы «провалов рынка», так и возможного создания новых госкорпораций (особенно в приближении к новому избирательному циклу); (5) «торможение» в развитии институциональной среды, пассивность (снижение активности) государственных органов в совершенствовании косвенных инструментов стимулирования социально-экономического развития. 5. Для системного снижения рисков создания новых госкорпораций и превращения этого процесса в массовый, а также рисков нерационального и непредсказуемого расширения масштабов деятельности существующих госкорпораций, представляется важным: для снижения «спроса» на создание и расширение деятельности госкорпораций в системе государственного управления - проведение «аудита» существующих инструментов реализации экономической политики, определение основных проблем их ограниченной эффективности и администрирования, активизация работы по расширению состава различных инструментов (как прямого, так и регулирующего воздействия) реализации экономической политики, создание системы независимых (автономных) административных органов; для ограничения возможностей создания новых корпораций – законодательное ужесточение условий их создания, определение требований к обоснованию использования данного инструмента, существенное расширение базовых законодательных требований к деятельности госкорпораций; для ограничения рисков разрастания существующих корпораций – установление жестких требований к обоснованию необходимости передачи госкорпорациям дополнительных активов, полномочий, функций, усиление антимонопольного регулирования и контроля применительно к деятельности госкорпораций, трансформация отдельных госкорпораций через определенный период в ОАО с государственным участием, установление срока прекращения деятельности отдельных госкорпораций через определенный период, проведение регулярной оценки существующих «провалов рынка» с целью уточнения места и границ деятельности госкорпораций. Симачев Ю.В., заместитель Генерального директора Межведомственного аналитического центра, ктн Кузык М.Г., руководитель направления Межведомственного аналитического центра, кэн 1 Использование в названиях ряда созданных государством крупных акционерных холдингов термина «корпорация» (ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация») иногда приводит к расширительной трактовке понятия «государственная корпорация». Мы же говорим о государственных корпорациях в узком смысле – в тех случаях, когда используется организационно-правовая форма «государственная корпорация» 2 Можно обратить внимание, что в названиях этих законов нет упоминания о корпорациях 3 Внешэкономбанк получил дополнительные банковские активы и денежные средства на длительную перспективу, Фонд содействия реформированию ЖКХ и ГК «Роснанотех» - прежде всего, денежные средства, обеспечивающие их работу на достаточно длительную перспективу, а основа взноса в госкорпорации «Росстатом» и «Ростехнологии» - акции крупных производственных холдингов (ОАО «Атомэнергопром» и ОАО «Рособоронэкспорт», соответственно), а также имущественные комплексы ФГУП 4 Внешэкономбанк создан на основе реорганизации и капитализации уже существовавших институтов развития («Росэксимбанк», «Российский банк развития», Внешэкономбанк СССР), Госкорпорация «Росатом» обеспечивает «замещение» Федерального агентства по атомной энергии, а ГК «Олимпстрой» в связке с Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта «заменяет» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» и Дирекцию данной ФЦП в виде ФГУП 5 В Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» нет требования по разработке стратегии, но есть отдельная Глава 4 «Программа деятельности корпорации на долгосрочный период и порядок ее финансового обеспечения». В Федеральном законе «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» тоже нет прямого требования по разработке стратегии, но при этом определено, что деятельность этой корпорации осуществляется в соответствии с Программой строительства, утверждаемой Правительством РФ (Статья 3). 6 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года №991 (в редакции постановления Правительства РФ от 11 июня 2008 года №443) «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» 7 Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 года №705 «О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 годы)» 8 Количество членов наблюдательного совета, не состоящих в штате госкорпорации, составляет в госкорпорациях Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» и «Роснано» 16, 15 и 14, соответственно, тогда как наблюдательные советы других госкорпораций заметно «компактнее»: в госкорпорациях «Ростехнологии», «Росатом», Внешэкономбанк – по 8 9 Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2008 г. №509-р президентом госкорпорации «Олимпстрой» назначен В.В. Колодяжный; указом Президента РФ от 22 сентября 2008 г. №1401 генеральным директором госкорпорации «Роснано» назначен А.Б. Чубайс 10 В этом ряду довольно странным выглядит то, что в отношении наблюдательного совета ГК «Олимпстрой» отсутствует такого рода норма в привязке к сроку проведения Олимпиады 11 Ч.6 Статьи 10 Федерального закона «О банке развития» 12 Статьей 33 «Регламент Корпорации» Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» определен перечень обязательных разделов регламента (предусмотрен, в частности, такой раздел, как порядок взаимодействия корпорации с государственными органами власти) и установлено требование об утверждении регламента корпорации Правительством РФ 13 Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 года №1007-р. 14 В качестве одного из обязательных разделов регламента корпорации определен порядок ее взаимодействия с государственными органами власти 15 В случае ГК «Ростехнологий» - при соблюдении требований о защите государственной тайны 16 Ч.5 Статьи 7 Федерального закона «О российской корпорации нанотехнологий» 17 Отметим, что если, по состоянию на 1 марта 2008 года, многие из регламентирующих деятельность ГК «Роснано» документов не были представлены для публичного доступа, то по состоянию на 1 октября 2008 ситуация существенно изменилась в лучшую сторону: на сайте данной госкорпорации представлены следующие документы: стратегия деятельности, концепция участия корпорации в совершенствовании законодательства; положения о наблюдательном совете, о научно-техническом совете, о правлении, о ревизионной комиссии; требования к составу и содержанию проектов в области нанотехнологий, порядок и условия финансирования НИОКР, проектов в сфере нанотехнологий, концепция проведения экспертизы проектов, квалификационные требования к экспертам; обобщенные данные годового отчета 18 Постановление от 27 июля 2007 года №488 «Об утверждении положения о наблюдательном совете государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» 19 Наблюдательным советом ГК «Олимпстрой» утвержден широкий набор регламентирующих деятельность корпорации документов: регламент работы наблюдательного совета; положения о правлении, ревизионной комиссии, об аудите; порядки отбора оценщиков, инвесторов, исполнителей работ и услуг; порядок принятия решения о заключении сделок приобретения (отчуждения) имущества и т.п., но эти документы не представлены на официальном сайте корпорации. 20 В соответствии с законом о Банке развития Внешэкономбанк осуществляет определенные функции (например, функции по обслуживанию заимствований бывшего СССР и Российской Федерации, функции государственной управляющей компании по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений) до даты, установленной Правительством РФ 21 Напомним, что Фонд содействия реформированию ЖКХ – это единственная корпорация, в отношении которой законодательно определен срок ее деятельности 22 Указом Президента РФ от 10 июля 2008 г. №1052 «Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» предусмотрена передача госкорпорации пакетов акций 183 акционерных обществ, создаваемых путем преобразования ФГУП, 243 существующих акционерных обществ, а также наделение госкорпорации в отношении дочерних компаний дополнительными функциями, в числе которых организация выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества, а также реструктуризация дочерних компаний, создание и развитие на их основе интегрированных структур |
Похожие:
 | Это и объективные причины смена основного места операционной деятельности, и субъективные желание сменить конкретную налоговую инспекцию,... |  | Проведённый анализ позволил выделить проблемное поле и определить субъективные и объективные проблемы подготовки к егэ и гиа |
| Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации,... | | Целью мониторинга является содействие обеспечению реализации программ инновационного развития компаний в полном объеме и в установленные... |
| Становление профессиональной компетентности педагога в условиях современного образования | | Становление профессиональной компетентности педагога в условиях современного образования |
| Иностранный язык как учебный предмет владеет богатыми возможностями для формирования конструктивно думающей, свободной и динамичной... | | В обзоре опубликованы результаты исследования деятельности российских страховщиков, работающих на рынке осаго в 2007 году |
| Федерального закона от 21. 07. 2005 №94-фз «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных... | | Государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции для государственных нужд в сфере деятельности Министерства... |